設區的市人大的立法邊界研究

曾文忠 李鼎君

摘要：立法主體的擴容是適應改革發展的需要，同時也是我國法治發展的要求，要求立法先行，改革必須具有法律依據。然而，大多數設區的市并不具備行使地方立法權的條件，再加上《中華人民共和國立法法》對設區的市人大的立法邊界的界定并不明確，這也無疑擴大了立法權主體擴容的風險。本文在分析其立法邊界限縮的原因后，提出必須進一步明其立法邊界，開展立法能力建設，加強事后立法監督，減少立法權主體擴容帶來的不利影響。

關鍵詞：設區的市；立法邊界；立法法；限縮

中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0059-06

作者簡介：曾文忠，江西理工大學法學院副教授；李鼎君，江西理工大學法學院碩士研究生。

為了適應深化改革發展的需要，全國人大于2015年3月15日通過了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正案，將立法權主體擴容至設區的市。與之前較大的市相比，設區的市人大的立法邊界明顯被限縮。較大的市的立法邊界與省級人大的立法邊界基本相同，具有極大的地方自治性。而設區的市人大的立法邊界被限縮在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面，一旦其越過立法邊界，其立法活動將會被否定。

一、設區的市人大現有的立法邊界

設區的市人大的立法權由法律授予，其立法邊界自然也由法律規定?！读⒎ǚā酚谜媲鍐蔚哪Ｊ絼澐至嗽O區的市人大的立法邊界，其第七十二條規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。

1.城鄉建設與管理

根據《立法法》之規定，設區的市人大能夠就城鄉建設與管理制定地方性法規。從字面可知，城鄉建設與管理包含兩方面內容，一是城鄉建設，二是城鄉管理。城鄉建設的范圍在哪？城鄉管理又在哪？這個問題一直困擾著設區的市人大。對這一問題拿捏不準，容易出現兩個極端，一是濫用地方立法權，二是不敢使用地方立法權，這兩種極端對于我國法治發展都是極其不利的。如果設區的市人大無法把握“城鄉建設與管理”的邊界，地方立法活動將喪失其意義，違背《立法法》授權的初衷，無法做到服務廣大人民群眾，也無法推進我國的法治進程。

全國人大法律委員會認識到，“城鄉建設與管理”的范圍過寬，不夠明確，故在《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》（以下簡稱報告）中指出，“從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等”。然而，該說明作為一種對“城鄉建設與管理”一詞的“權威解讀”，其含義仍然是不太確定的。雖然該說明在一定程度上界定了“城市與建設管理”的范圍，但是還是不夠具體，還存在如何解釋“等”的問題，無法對其范圍進行明確界定。為了更好地進行城市管理，國務院印發了《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，從職責角度確定了城市管理的范圍，但是仍未解決“城鄉建設與管理”的具體范圍。

2.環境保護

相對于“城市建設與管理”的不確定性，“環境保護”的立法范圍比較明確，這主要得益于《中華人民共和國環境保護法》。全國人大法律委員會在報告中明確指出，從環境保護看，按照環境保護法的規定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等。該解釋直接援引了《中華人民共和國環境保護法》第二條關于環境保護的定義，為設區的市確立了關于“環境保護”的立法范圍。該解釋為設區的市人大立法指明了保護對象，同時也為其指明了立法方向，要求設區的市人大立法不得背離《中華人民共和國環境保護法》所確立的立法目的以及基本原則，不得違反環境保護制度。當然，這不意味著設區的市人大立法照搬上位法，《立法法》允許其在法律規定的范圍內進行制度創新，突出地方特色。設區的市人大進行環境保護方面的立法，不是單純地為了保護《中華人民共和國環境保護法》所列的保護對象，更為重要的是保護人類的利益，人類的利益包括經濟利益、生態利益、政治利益、健康利益等。根據《中華人民共和國環境保護法》第一條之規定可知，環保法保護和改善環境的目的在于防范環境破壞帶來的各種風險，以此保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會的可持續發展。保護環境與保護人類利益二者并不矛盾，保護環境是保護人類利益的需要，保護環境的過程其實就是保護人類利益的過程，二者可以實現雙贏。因此，設區的市人大在進行環境保護方面的立法時，還應當統籌考慮人類利益和生態利益，實現人與自然和諧發展。

3.歷史文化保護

報告對“城鄉建設與管理”和“環境保護”進行了說明，但并未對“歷史文化保護”進行范圍的界定。目前，關于歷史文化保護方面的法律有《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國非物質文化遺產法》。兩部法都明確了保護的范圍和種類，但不限于所列的保護對象，還包括其他具有相同歷史文化保護意義的對象。兩部法的定位并不局限于它們所保護的具體對象，其定位上升到了歷史文化保護[1]。這兩部法通過保護文物與非物質文化遺產，發揮其教育價值、歷史價值、文化價值、科技價值等，推動我國的物質文明和精神文明建設。設區的市人大關于“歷史文化保護”方面的立法范圍限于《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國非物質文化遺產法》所規定的范圍，可以對現有的保護制度和保護措施進行創新和細化，但不得與這兩部法的立法目的與保護原則相沖突。

二、邊界限縮的原因分析

2015年修改后的《立法法》表現出地方立法權“下放上收”的特點?！跋路拧笔侵甘屑壍胤搅⒎嘀黧w擴容，由修改前的49個“較大的市”猛增到現在284個設區的市?！吧鲜铡笔侵钢醒胝畬υO區的市的立法邊界進行了限縮。《立法法》未出臺前和修改前，原來“較大的市”享有廣泛的地方立法權，可以對諸多事項進行立法。而如今，根據《立法法》第八條規定，原來較大的市的立法邊界與設區的市的立法邊界一樣，不得再制定立法邊界以外的地方性法規。中央對設區的市人大的立法邊界進行限縮不是任意為之，而是有一定原因的。

1.設區的市人大立法能力不足

較大的市與其他市相比，具有以下特點：一是經濟文化相對發達，二是人大及其常委會機構相對健全且工作人員素質比較高。經濟文化發達表明其立法活動具有物質與精神上的支持，人大及其常委會機構健全顯示其有組織基礎，而工作人員素質高則代表立法活動有人才支撐，以上這些因素都是地方立法活動必不可少的條件。而我國地區發展不平衡，各設區的市之間的發展差距較大，并不是每個設區的市都具備一定的立法能力，大多數設區的市在這方面有所欠缺。好多設區的市人大都未設置法制工作委員會或性質類似的專門從事立法工作的機構，即使有設置，其工作人員也往往不具備較高的立法素質。以2015年的廣東為例，首先，除了佛山、惠州、中山等少數市對設置專門的法制工作機構進行了初步安排，其他設區的市在立法工作機構和人員編制上無法滿足立法工作的需要。其次，立法人才不足，工作人員立法素質無法滿足立法活動的需要。在17個沒有地方立法權的市的法工委中，有本科以上學歷的工作人員只有39人，其中法學專業博士2人，碩士6人，每市本科以上學歷人員配備平均不到2.3人[2]。與廣東省一樣，其他省設區的市的立法素質也不容樂觀。就人員編制而言，大多都不是專職，而是從其他政府機關抽調過來，或者直接掛職于人大法工委，這樣的情況顯然難于滿足地方立法的需要。

設區的市人大立法能力不足是限縮設區的市人大立法邊界的主要原因，地方立法能力不足容易出現以下現象：一是設區的市人大在立法時簡單重復上位法或者抄襲其他地方的立法成果?！爸貜汀毙袨闀е沦Y源的浪費，而“抄襲”行為會導致所制定的地方法規喪失地方特色，降低法律的適用能力，這兩種行為都會使地方立法活動失去意義。二是設區的市人大的立法不作為。雖然《立法法》賦予設區的市以地方立法權，但仍有些市會以各種理由推脫責任，不積極回應地方立法需求，這不利于地方治理?；诖蠖鄶翟O區的市人大立法能力不足的問題，《立法法》設置了省級人大常委會批準程序。根據《立法法》第七十二條第二款之規定，設區的市地方性法規必須報省、自治區的人大常委會批準后施行，省、自治區人大常委會對報請批準的地方性法規負有合法性審查義務。地方立法權主體擴容之后，也意味著省級人大常委會設置的立法機構的工作量在增加，需要更多的工作人員參與審查設區的市制定的地方性法規，也會面臨人才不足的問題。因此，為了減少設區的市人大立法能力不足帶來的負面影響以及減少省級人大常委會的工作壓力，必須限縮設區的市人大的立法邊界，為其制定合理的立法范圍。

2.地方保護主義和部門利益易侵蝕法治

我國地區間社會、文化、經濟發展不平衡，立法需求不一。如果僅僅依靠中央立法，很難適應地方事無巨細的立法需求[3]。賦予設區的市地方立法權可以滿足不同地方人民的偏好，是城市經濟發展、解決社會矛盾、處理地方事務以及發揮法治在地方改革引領作用的必然結果，可以促進地方政府的競爭和鼓勵制度創新，這正是改革發展所需要的。

然而，凡事都有兩面性，賦予設區的市以立法權也不例外。設區的市有了地方立法權之后，地方政府的獨立性進一步增強，形成了各自的地方利益。個別的市經濟發達，而大多設區的市的經濟欠發達，設區的市之間經濟發展不平衡。有的欠發達的市為了保護本地的企業和市場，采取地方保護主義，對市場進行分割。設區的市沒有地方立法權之前，地方保護主義主要表現在：一是限定或變相限定本地企業、單位或個人只能經營、購買、使用本地產品或者只能接受本地企業、其他經濟組織或個人提供的服務；二是設置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務進入本地市場；三是利用行政部門在市場中特殊的獨占地位實行行業壟斷；四是采取行政命令手段阻撓、干涉行政執法機關對經濟違法行為的查處工作，遷就姑息違法行為，保護本地企業的違法行為。設區的市有地方立法權之后，則容易出現地方保護主義法律化，行政機關帶有地方保護主義傾向的命令與指示在地方立法的包裝下，變成合法的地方性法規，地方保護主義比之前更加肆虐。地方保護主義法律化違背了市場經濟規律，也違背了經濟法的立法目的和基本原則，不利于我國經濟發展和法治建設。

除了容易出現地方保護主義法律化，也容易出現部門利益法律化?！暗胤叫姓C關作為地方政治、經濟等事務的管理者，其無疑是此類信息的直接掌握者，如此一來，地方政府便通過信息優勢獲取了對地方立法的實質控制權?！盵4]設區的市人大在進行立法活動時需要大量的資料和信息，不然難以制定出公眾滿意的地方性法規，為此，地方人大不得不求助于地方政府的相關部門，形成了行政主導立法的模式，而非人大主導模式。地方立法實踐中，鑒于設區的市政府的信息優勢，設區的市人大及其常委會往往委托政府或所屬部門起草法律文件草案，政府或部門在起草時會夾雜部門利益，在草案中制定擴充本部門權限和減輕責任的條款。當牽涉多部門利益時，地方性法規就會成為“任人打扮的小姑娘”，各個部門都使勁往法律草案“填塞”部門利益，到最后地方立法活動成了各部門爭權奪利的戰場。

不管是地方保護主義法律化還是部門利益法律化都會侵蝕法治，都不是立法者賦予設區的市立法權的初衷。立法者希望設區的市能夠合理使用地方立法權，適應改革發展浪潮，積極響應地方立法需求，制定出適合地方發展的地方性法規，為我國法律體系完善貢獻力量。然而，地方立法實踐卻不容樂觀，賦予設區的市更多的立法權，反而可能加劇地方保護主義法律化和部門利益法律化，為此，必須對設區的市的立法邊界進行限縮。

三、完善設區的市人大立法權的建議

1.進一步明確設區的市人大的立法邊界

目前，《立法法》所規定設區的市人大的立法邊界仍然不夠明確，還是比較抽象。根據《立法法》的設計，設區的市人大及其常委會應在“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”等方面進行立法，然而并未出臺相關的法律文件對三個領域進行解釋，設區的市的立法邊界仍處于模糊狀態，還有最后的“等方面”也未作解釋。以上這些問題都是設區的市人大在進行立法活動時必須面對的問題，由于立法范圍不明了，有些市會根據地方需要對立法范圍進行擴大或縮小解釋，這容易導致各地區的立法標準不一致，不利于我國的法制統一。為此，必須對設區的市人大的立法范圍進一步明確，確定統一的立法標準，指導設區的市人大立法。

關于設區的市人大的立法邊界應作嚴格解釋。目前，大多數設區的市的立法能力都有待提高，對更多種類進行立法的條件還不成熟，不宜對設區的市人大的立法邊界進行擴張。全國人大常委會應嚴格解釋設區的市的立法范圍，對內容進行一定程度的細化。對設區的市人大的立法邊界進行嚴格的規范可以減少立法主體擴容帶來的負面影響，同時也可以發揮地方分權的積極作用，維護我國法制統一。當然，事物都處于不斷變化發展之中，各設區的市也不例外。隨著改革的不斷推進和立法實踐的不斷深入，各設區的市的經濟和文化水平得到不同程度的發展，設區的市人大的立法經驗日益豐富，立法能力不斷提高，其立法需求日益高漲，勢必要求對立法權限進行擴容。但是，不論設區的市如何發展，都必須對其立法邊界進行嚴格規范。

2.加強設區的市人大立法事后監督

賦予設區的市以立法權存在一定的風險，可能存在法治碎片化、立法質量下降、助長地方保護主義以及侵蝕中央立法權等問題，為此，必須加強對設區的市人大的立法監督。目前，我國《立法法》規定的立法審查方式主要有主動審查、備案審查、建議審查和要求審查[5]。我國《立法法》賦予相關機構以事后監督權，發現規范性法律文件同憲法和法律相抵觸的情況可以改變或撤銷，然而在實踐過程中，事后監督權大都處于閑置狀態。這意味著具有問責功能的法律后果在實際過程中未被很好地運用，甚至未被利用。缺少法律后果制約的立法審查猶如沒有關進鐵籠的猛獸，隨時可能損害公民利益和法律權威。完整的法律規則必須包含法律后果的內容，否則會成為倡導性的規則，不具備任何的拘束力，更別指望得到執行[6]。當然，有的法律規則雖然規定了法律后果的內容，但由于缺乏一定的操作性也容易導致難以發揮真正的效力。為此，為了立法監督的執行率，我們必須提高立法監督的可操作性。

提高事后立法監督的可操作性應從兩個方面出發。一是加強民主監督，讓民眾參與立法監督。首先，要簡化建議審查的監督程序，便利公眾行使監督權，提高公民的參與度。其次，要保障公民的知情權，及時做好信息公示，讓民眾了解地方立法活動的主要過程和重要細節，同時保障審查程序透明化，及時公布審查結果。二是將審查結果與“改變或撤銷”的不利法律后果相銜接。《立法法》第九十六條規定了5種可以“改變或撤銷的情形”，其中涉及設區的市人大立法的情形主要有越權的、違反上位法的和違背法定程序的?！吨腥A人民共和國憲法》是《立法法》的上位法，《立法法》要借助憲法的權威必須要合理利用立法資源重點細化憲法的宣示性條款，增加憲法原則的生命力和影響力。只有“改變或撤銷”的法律責任得到落實，事后立法監督才能真正發揮作用，彌補設區的市人大立法邊界不清和立法能力不足的缺陷與漏洞。

3.開展設區的市人大立法能力建設

《立法法》賦予了設區的市以立法權，然而有些設區的市由于缺乏一定的立法能力，并不能做好立法工作，為此，必須進行立法能力建設。加強設區的市人大立法能力建設具有積極意義，不僅能夠讓其擔負起《立法法》賦予的使命，還能增強其地方治理的能力，推動地區全面發展。

加強設區的市人大的立法能力建設，必須從組織機構和人才素質上著手，對癥下藥才能取得良好的效果。首先，各設區的市要加快立法機構的組織建設，為立法機構配備充足的人員，保障立法活動順利進行。其次，加強工作人員的立法培訓，提高他們的立法素質，除此之外，還應積極引進高素質的人才，優化立法工作人員配置，全面提高立法隊伍的綜合素質。由于立法培訓周期較長，短時間內無法解決立法人才不足的問題，為此，可以以課題外包的方式委托專家起草法律草案[7]。這種方式可以彌補人大立法人才不足的問題，同時還可以改善立法機關信息劣勢的地位，提高立法的民主程度。法律專家在地方立法活動中處于獨立的地位，不存在太多的利益糾葛，可以減少部門利益傾向，保證公民的合法權益不受侵犯，提高法律的公信力。最后，鼓勵公眾參與，為公眾參與立法提供渠道，積極聽取民眾的意見與訴求，提高立法的科學性和民主程度。

綜上，賦予設區的市以立法權是適應改革發展浪潮的需要，同樣，設定設區的市人大的立法邊界也是現實的需要。大多數設區的市立法能力相對欠缺，不宜賦予其過多的地方立法權限，應采取漸進式的放權，待時機成熟后再考慮擴寬設區的市人大的立法邊界。雖然賦予設區的市以立法權存在一定的風險，但也不可故步自封，賦予設區的市人大更多的立法權是大勢所趨。為此，《立法法》應當進一步明確設區的市人大的立法邊界，完善立法監督制度，同時，設區的市人大也應不斷加強立法能力建設，適應時代發展的需要。

參考文獻：

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