鄉鎮公務員晉升“科級天花板”現象的交易成本分析

孫哲 李寶懷

摘要：在政治激勵市場中，職級晉升既是所有公職人員都追求和偏好的產品，又是一種稀缺產品，也是激勵公職人員擔當作為的重要舉措，想在市場交易中獲得稀缺標的就需要付出更高的交易成本。但囿于晉升渠道單一化、晉升機制隱性化等問題壓縮了鄉鎮公務員的晉升空間，降低了鄉鎮公務員參與晉升競爭的收益預期。高昂的交易成本和偏低的收益預期共同形塑了鄉鎮公務員晉升中的“科級天花板”現象，引發了鄉鎮公務員的職業倦怠，嚴重阻礙了鄉鎮治理現代化進程。據此提出拓寬晉升渠道、完善考評制度、破除隱性機制的建議以降低鄉鎮公務員晉升的交易成本，從而激發鄉鎮公務員群體的工作熱情，進一步實現基層治理現代化。

關鍵詞：鄉鎮公務員；“科級天花板”；交易成本分析模型

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0120-06

基金項目：延安大學研究生教育創新項目“后疫情時代地方政府治理能力提升路徑研究”（YCX2020035）。

作者簡介：孫哲，延安大學政法與公共管理學院碩士研究生；李寶懷，延安大學政法與公共管理學院教授，碩士生導師。

科層制組織內部結構層級分明，層級的差異帶來了權力、待遇的不同。同時，精細化的專業分工和不同層級之間交易行為的存在引發了科層制組織內部激勵機制問題的研究，而晉升則是組織內部激勵制度的重要組成部分。

在對晉升問題的既往研究中，有學者基于對中國古代官僚體系中官員升遷的史料考究，表明了晉升問題的重要性[1]；周黎安提出了中國地方官員的“晉升錦標賽模式”[2]，認為地方政府之間的競爭造就了中國的經濟奇跡，而競爭的動力則來自于對官員的晉升激勵。但有學者認為，以GDP增長為核心的晉升錦標賽無法體現《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中關于職級晉升的非量化指標，忽略了公務員群體的價值追求。為了更好地解釋晉升激勵機制效力，王忠軍等通過對公務員職業發展的長期測量，更直觀地闡述了公務員晉升中的仕途“天花板”現象[3]。然而，既有研究多關注于策略選擇與制度安排的互動，忽視了晉升相關群體之間利益的不一致，同時在研究理論上過于依賴于韋伯的科層制理論，缺少多學科交叉融合下的分析。

晉升“天花板”現象在官僚組織中普遍存在，在鄉鎮則更突出地表現為“科級天花板”現象。有學者表示，在黨政機關中，大約有四五十萬的縣處級干部，作為一個龐大的中層干部群體，他們中只有10%～15%的比例能在仕途上繼續升遷，剩下的就形成了所謂的“天花板”干部群體[4]。在政治內部勞動力市場中，公務員晉升的成敗取決于下級公務員為晉升付出的交易成本。一般而言，期待晉升的公務員支付的交易成本越多，那么其晉升成功的可能性也就越高，在晉升過程中的風險也就越低。據此，從交易成本理論入手，結合當前鄉鎮公務員晉升的現狀，試圖尋找破解“科級天花板”現象的可行之策，對激發鄉鎮公務員群體的工作熱情，進一步實現基層治理現代化具有重要的現實意義。

一、交易成本分析：鄉鎮公務員晉升問題的理論觀照

交易成本理論是新制度經濟學的核心，最早由經濟學家科斯提出，主要用于解釋企業管理中的市場交易行為。科斯認為，凡是在市場中進行的交易行為都會產生成本，且這種成本并不會隨著技術的改進而消失。事實上，交易成本就是通過價格機制組織生產的，最明顯的成本，就是所有發現相對價格的成本[5]。基于此，布坎南、繆勒等人將交易成本理論引入政治領域的研究，用以解釋政治市場中的交易行為，認為政治活動和經濟領域一樣存在交易行為，且這種行為貫穿于政府工作的各領域、全過程[6]。從交易成本的概念出發，在政治激勵市場中，職級晉升可以被視為一種具備資產專用性①的產品，該產品的持有者是科層制組織中的上級領導，而產品的需求者則是科層制組織中的下級官員，雙方基于《公務員法》和其他管理條例搭建的制度平臺進行交易。上級官員會通過核查下級官員提供的交易資產合規性和多寡來決定晉升這一產品的歸屬。在此過程中，上下級官員利用晉升機制開展活動產生的成本就是公務員晉升的交易成本。

二、鄉鎮公務員晉升的交易成本分析

1.現行公務員晉升機制

鄉鎮公務員是指在鄉鎮級政府部門工作的，依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，這類人員的晉升管理首先需遵循《公務員法》和相關工作條例的規定。《公務員法》對鄉鎮公務員晉升問題的規定主要體現在職務設置、晉升資質和晉升程序三方面，在鄉鎮級政府中，領導職務僅包括鄉科級正職、鄉科級副職兩類，職級主要包括一、二、三、四級主任科員和一、二級科員，崗位設置上呈現明顯的“金字塔型”。在晉升程序上，鄉鎮公務員晉升領導職務需要先后經過動議、民主推薦、確定考察對象及組織考察、按照管理權限討論決定、履行任職手續五個環節，程序繁瑣且周期較長；同時，《公務員法》亦從個人素質、職務空缺、民主評議等方面對公務員的晉升資質提出了要求。

整體上看，以《公務員法》為核心的公務員管理制度體系主要從個人素質（學歷、年齡）、工作績效、任職年限、民主滿意度等方面對公務員晉升作出了一些原則性的規定，很大程度上提升了公務員晉升管理的科學性。但是，囿于組織結構限制和管理技術滯后的影響，現行的晉升管理制度缺乏清晰、客觀的評價標準，對晉升中的自由裁量度并未作出規定。同時，在鄉鎮一級政府中，領導職務僅有兩類，對占據公務員群體多數的非領導群體如何晉升也并未作出明確規定。

2.交易成本分析模型

威廉姆森認為，不同的組織代表不同的契約形式，而交易成本則會影響契約形式的選擇[7]27-64。不同的契約形式會導致不同類型的交易行為，但即使是同一類交易行為其交易成本也可能因交易雙方的變化和建議機制的變動而不一致。這是因為交易成本理論中存在一個基本的行為假定，即交易雙方都是具備機會主義傾向的有限理性決策者。交易雙方的有限理性源于交易過程中信息的不充分和信息處置能力的不足，而交易中的機會主義傾向則是由于資產專用性引發的套牢①風險和監督失位帶來的道德風險。基于這種行為，假定我們可以搭建起基礎性的交易成本分析模型（如圖1），再將現行機制下公務員晉升的相關規定代入，就可以得到新的鄉鎮公務員晉升交易成本分析模型。

根據交易成本分析模型不難看出，降低晉升過程中交易成本的關鍵在于抑制機會主義和降低信息不均衡性。同時，交易過程中的機會主義又可以細分為套牢風險和道德風險，抑制套牢風險的關鍵在于如何降低資產專用性以擴大資產的可配置性；而抑制道德風險關鍵在于能否構建行之有效的監督機制。降低信息的不均衡性需要兩方面的努力，一是改進技術并搭建信息共享平臺以提升信息充分程度，二是提高交易雙方的素質以提升信息處置能力。

3.鄉鎮公務員晉升中“科級天花板”現象的傳導路徑

根據我國公務員晉升機制中對晉升條件、原則和晉升程序的規定，鄉鎮公務員晉升至科級或以上職位時，至少需要同時滿足三個顯性條件：一是應當在規定的編制限額內，并有相應的職位空缺；二是公務員的工作實績和政治素質符合考核要求；三是前兩者信息完全匹配。假定三個前提中有一個不滿足，晉升就可能失敗，公務員就必須承擔由此引發的套牢風險。晉升作為具備資產專用性的產品，下級公務員既無法在政治市場之外尋求同類產品也無法越過政治市場內部的科層結構尋找替代產品。但即便三者同時滿足，下級公務員也不一定能獲得晉升，因為現行公務員晉升機制僅規定了公務員晉升應該具備的條件，但這并不說明符合條件者一定能獲得晉升，故公務員晉升機制可視為政治激勵市場中的一種隱性契約。隱性契約的達成除顯性條件之外還存在著一些不可避免的隱性條件：如產生由于濫用權力而發生的尋租行為，這種行為多出現在晉升資質核驗環節和提拔決策環節，即政績考核階段和評議決定階段。囿于長期以來的“官本位”思想和“人情社會”思想的影響，公務員的社會關系和人際經營能力很大程度上影響了晉升的結果，特別在鄉鎮場域中鄉紳型公務員的群體規模遠大于異地任職型公務員，“熟人文化”“圈子文化”給晉升帶來的影響相較于高層級政府更為顯著。

將上述顯性條件和隱性條件同時代入交易成本分析模型，可以獲得新的鄉鎮公務員晉升的交易成本分析模型（如圖2），以此更直觀地顯示鄉鎮公務員晉升中“科級天花板”現象出現的原因。首先，選拔、下派、調任、掛職并存的選任機制和科層制組織“金字塔”型崗位設置以及年齡、學歷等公務員基本素質等共同壓縮了鄉鎮公務員的選擇空間，降低了鄉鎮公務員參與晉升競爭的收益預期。其次，績效考核過程和提拔決策過程中的尋租行為增大了晉升過程中的道德風險，加之監督機制的匱乏導致了機會主義風險的提升。再次，信息公開、共享機制的失位和公務員個體能力的限制嚴重影響了晉升過程中交易雙方的理性程度。最后，機會主義風險的擴大和有限理性的存在使得交易成本增加，導致多數鄉鎮公務員晉升面臨“科級天花板”困境。

三、鄉鎮公務員晉升“科級天花板”的成因

1.崗位設置失衡，群體內卷明顯

在科層制組織中，層級結構設計和工作人員的分布呈現出明顯的“金字塔”型，即層級結構越靠下，該層級的工作人員數量就越多。在我國行政區劃設置中，鄉鎮級政府是最基層的行政機構，亦是公務員數量最多的行政層級。2019年底全國鄉鎮級行政區劃總數為40858個，鄉鎮區劃總數為34170個，其中鎮19322個，鄉14848個（含民族鄉1099個）[8]，僅從鄉鎮政府的組織數量也不難看出鄉鎮公務員晉升競爭的激烈性。有限的領導職位和龐大的待晉升群體之間的矛盾必然導致鄉鎮公務員群體的競爭內卷化，這極大增加了鄉鎮公務員的生存壓力和晉升壓力，極易導致鄉鎮政府陷入長期內耗，嚴重影響政府職能的履行。

2.晉升渠道單一，提拔周期漫長

在現行的公務員管理制度下，公務員的晉升多數情況下只能在本單位內進行，干部交流、職務輪崗等渠道狹窄且多存于高層級的行政組織中，鄉鎮公務員的晉升選擇范圍就被壓縮，晉升渠道逐步單一化。同時，進入公務員序列通常為科員職務，邁入領導職務行列就需要獲得科級職務的晉升。據統計，G縣首次晉升到副科級的平均年齡是39.7歲，首次晉升到正科級的平均年齡是43.5歲[9]。從發展趨勢看，近年來新考入黨政系統的公務員至少具有大學學歷，其入職平均年齡在24歲左右，首次提拔的平均年限超過十年，據此可看出科級提拔的周期十分漫長。

3.年齡杠桿突出，“四化”要求滯后

黨的十一屆三中全會以后，黨提出了實現干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的戰略方針。干部隊伍“四化”方針的推行很大程度上改善了我國公務員隊伍的整體素質，提升了公務員管理的效率，但也給新形勢下公務員晉升工作造成了一定的困難。嚴重的年齡杠桿就好像一把利劍，在干部任職年齡上搞“一刀切”和層層遞減，年齡稍大的公務員一旦錯過晉升機會便很難打破晉升“天花板”。同時在馬太效應的影響下，繼續堅持“四化”的方向提拔干部容易引發公務員群體內部的公平危機。

4.人情圈子疊加，晉升機制隱性

現有公務員在晉升機制設計上存在缺陷，對晉升中各級政府主導官員的自由裁量權缺乏限制與監督，也缺乏可量化的、客觀的考核指標體系，留下了設租、尋租的可能性。在鄉鎮一級的公務員晉升工作中，因為本單位高層級官員職位稀缺，鄉鎮的行政主管往往具有較大的決策權甚至是一票否決權。同時，囿于人情關系、“圈子文化”的存在，在政績考評和提名決策階段尋租行為頻發，以關系謀晉升似乎成為鄉鎮公務員唯一的“能力象征”，給整個基層治理體系造成了更為復雜的影響。

四、打破鄉鎮公務員晉升“天花板”的對策

1.拓寬晉升渠道，職務職級并行

2019年實施的《公務員法》明確規定了國家實行公務員職務與職級并行制度，為拓寬基層公務員晉升渠道，打破崗位“金字塔”提供了可能。一是要優化崗位設置，加強信息公開。增加鄉鎮級別領導職務崗位或領導職級的數量，拓寬基層公務員上升途徑，讓基層公務員更加安心本職工作，從而提升工作績效；二是要利用網絡平臺窗口開展信息公示和民主評議工作，增強公務員晉升過程中的信息透明度。三是要落實職級晉升工作，探索“兩官分途”的改革路徑。

2.破除年齡杠桿，擴大晉升空間

盡管法律法規中并未對黨政干部年齡作出明確要求，但在干部年輕化政策的影響下，年齡依然是擺在各級黨政干部面前的一個重要問題。隨著人口老齡化程度的不斷加深，延遲退休政策呼之欲出，因此打破公務員晉升的年齡門檻勢在必行。鑒于鄉鎮層級中科員所占比例較高，可考慮在有條件的地區推行薪酬、職務、職級分列的晉升機制，給未獲職務晉升的中老年公務員增加新的晉升空間；對有能力、有政績的低層級高年齡公務員群體可以增大薪酬晉升的力度，以物質激勵的形式提升其工作動力。

3.“雙管齊下”，破除隱性機制

交易成本分析模型現實隱性晉升機制產生的原因是因為道德風險的增高，而降低道德風險有兩條路徑：一是增強思想教育，內化公正意識；二是完善考評監督，增加違規成本。公務員群體需要恪守的道德準則就是為人民服務，對人民負責。通過開展德化教育、學習培訓等活動，強化政治信仰、牢記初心使命，將公正意識內化于心。同時，可以嘗試在政治市場內部構建政治失信聯合懲戒體系，對公務員職業生涯進行全周期的信用監測，在晉升中對政治上有污點、廉潔上有硬傷的實行“一票否決”，以此倒逼公務員加強對其政治聲譽的重視，減少尋租行為所帶來的不良影響。

總之，晉升“天花板”現象由來已久，植根于傳統觀念，形塑于科層組織，回應這一問題需要我們啟用新的視角或方法。從交易成本視角出發審視公務員晉升問題，可以從行為、制度兩個層面啟迪我們尋找新的破解之道。基于行為層面，公務員群體真正的責任感是敢于作出風險決策并付出成本，加強能力、觀念的錘煉邁過職業“天花板”；基于制度層面，如何在提升晉升機制科學性的同時平衡公平性是需要我們繼續深入探究的關鍵所在。

參考文獻：

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[9]陳家建，趙陽.“科級天花板”：縣域治理視角下的基層官員晉升問題[J].開放時代，2020（5）：186-199+10.

責任編輯：馬程