鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升“科級天花板”現(xiàn)象的交易成本分析

孫哲 李寶懷

摘要：在政治激勵(lì)市場中，職級晉升既是所有公職人員都追求和偏好的產(chǎn)品，又是一種稀缺產(chǎn)品，也是激勵(lì)公職人員擔(dān)當(dāng)作為的重要舉措，想在市場交易中獲得稀缺標(biāo)的就需要付出更高的交易成本。但囿于晉升渠道單一化、晉升機(jī)制隱性化等問題壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的晉升空間，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員參與晉升競爭的收益預(yù)期。高昂的交易成本和偏低的收益預(yù)期共同形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升中的“科級天花板”現(xiàn)象，引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的職業(yè)倦怠，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。據(jù)此提出拓寬晉升渠道、完善考評制度、破除隱性機(jī)制的建議以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升的交易成本，從而激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體的工作熱情，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員；“科級天花板”；交易成本分析模型

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0120-06

基金項(xiàng)目：延安大學(xué)研究生教育創(chuàng)新項(xiàng)目“后疫情時(shí)代地方政府治理能力提升路徑研究”（YCX2020035）。

作者簡介：孫哲，延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院碩士研究生；李寶懷，延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。

科層制組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)層級分明，層級的差異帶來了權(quán)力、待遇的不同。同時(shí)，精細(xì)化的專業(yè)分工和不同層級之間交易行為的存在引發(fā)了科層制組織內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制問題的研究，而晉升則是組織內(nèi)部激勵(lì)制度的重要組成部分。

在對晉升問題的既往研究中，有學(xué)者基于對中國古代官僚體系中官員升遷的史料考究，表明了晉升問題的重要性[1]；周黎安提出了中國地方官員的“晉升錦標(biāo)賽模式”[2]，認(rèn)為地方政府之間的競爭造就了中國的經(jīng)濟(jì)奇跡，而競爭的動力則來自于對官員的晉升激勵(lì)。但有學(xué)者認(rèn)為，以GDP增長為核心的晉升錦標(biāo)賽無法體現(xiàn)《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）中關(guān)于職級晉升的非量化指標(biāo)，忽略了公務(wù)員群體的價(jià)值追求。為了更好地解釋晉升激勵(lì)機(jī)制效力，王忠軍等通過對公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的長期測量，更直觀地闡述了公務(wù)員晉升中的仕途“天花板”現(xiàn)象[3]。然而，既有研究多關(guān)注于策略選擇與制度安排的互動，忽視了晉升相關(guān)群體之間利益的不一致，同時(shí)在研究理論上過于依賴于韋伯的科層制理論，缺少多學(xué)科交叉融合下的分析。

晉升“天花板”現(xiàn)象在官僚組織中普遍存在，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更突出地表現(xiàn)為“科級天花板”現(xiàn)象。有學(xué)者表示，在黨政機(jī)關(guān)中，大約有四五十萬的縣處級干部，作為一個(gè)龐大的中層干部群體，他們中只有10%～15%的比例能在仕途上繼續(xù)升遷，剩下的就形成了所謂的“天花板”干部群體[4]。在政治內(nèi)部勞動力市場中，公務(wù)員晉升的成敗取決于下級公務(wù)員為晉升付出的交易成本。一般而言，期待晉升的公務(wù)員支付的交易成本越多，那么其晉升成功的可能性也就越高，在晉升過程中的風(fēng)險(xiǎn)也就越低。據(jù)此，從交易成本理論入手，結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升的現(xiàn)狀，試圖尋找破解“科級天花板”現(xiàn)象的可行之策，對激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體的工作熱情，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、交易成本分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升問題的理論觀照

交易成本理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心，最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出，主要用于解釋企業(yè)管理中的市場交易行為。科斯認(rèn)為，凡是在市場中進(jìn)行的交易行為都會產(chǎn)生成本，且這種成本并不會隨著技術(shù)的改進(jìn)而消失。事實(shí)上，交易成本就是通過價(jià)格機(jī)制組織生產(chǎn)的，最明顯的成本，就是所有發(fā)現(xiàn)相對價(jià)格的成本[5]。基于此，布坎南、繆勒等人將交易成本理論引入政治領(lǐng)域的研究，用以解釋政治市場中的交易行為，認(rèn)為政治活動和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣存在交易行為，且這種行為貫穿于政府工作的各領(lǐng)域、全過程[6]。從交易成本的概念出發(fā)，在政治激勵(lì)市場中，職級晉升可以被視為一種具備資產(chǎn)專用性①的產(chǎn)品，該產(chǎn)品的持有者是科層制組織中的上級領(lǐng)導(dǎo)，而產(chǎn)品的需求者則是科層制組織中的下級官員，雙方基于《公務(wù)員法》和其他管理?xiàng)l例搭建的制度平臺進(jìn)行交易。上級官員會通過核查下級官員提供的交易資產(chǎn)合規(guī)性和多寡來決定晉升這一產(chǎn)品的歸屬。在此過程中，上下級官員利用晉升機(jī)制開展活動產(chǎn)生的成本就是公務(wù)員晉升的交易成本。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升的交易成本分析

1.現(xiàn)行公務(wù)員晉升機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府部門工作的，依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，這類人員的晉升管理首先需遵循《公務(wù)員法》和相關(guān)工作條例的規(guī)定。《公務(wù)員法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在職務(wù)設(shè)置、晉升資質(zhì)和晉升程序三方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)僅包括鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職兩類，職級主要包括一、二、三、四級主任科員和一、二級科員，崗位設(shè)置上呈現(xiàn)明顯的“金字塔型”。在晉升程序上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)需要先后經(jīng)過動議、民主推薦、確定考察對象及組織考察、按照管理權(quán)限討論決定、履行任職手續(xù)五個(gè)環(huán)節(jié)，程序繁瑣且周期較長；同時(shí)，《公務(wù)員法》亦從個(gè)人素質(zhì)、職務(wù)空缺、民主評議等方面對公務(wù)員的晉升資質(zhì)提出了要求。

整體上看，以《公務(wù)員法》為核心的公務(wù)員管理制度體系主要從個(gè)人素質(zhì)（學(xué)歷、年齡）、工作績效、任職年限、民主滿意度等方面對公務(wù)員晉升作出了一些原則性的規(guī)定，很大程度上提升了公務(wù)員晉升管理的科學(xué)性。但是，囿于組織結(jié)構(gòu)限制和管理技術(shù)滯后的影響，現(xiàn)行的晉升管理制度缺乏清晰、客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對晉升中的自由裁量度并未作出規(guī)定。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)僅有兩類，對占據(jù)公務(wù)員群體多數(shù)的非領(lǐng)導(dǎo)群體如何晉升也并未作出明確規(guī)定。

2.交易成本分析模型

威廉姆森認(rèn)為，不同的組織代表不同的契約形式，而交易成本則會影響契約形式的選擇[7]27-64。不同的契約形式會導(dǎo)致不同類型的交易行為，但即使是同一類交易行為其交易成本也可能因交易雙方的變化和建議機(jī)制的變動而不一致。這是因?yàn)榻灰壮杀纠碚撝写嬖谝粋€(gè)基本的行為假定，即交易雙方都是具備機(jī)會主義傾向的有限理性決策者。交易雙方的有限理性源于交易過程中信息的不充分和信息處置能力的不足，而交易中的機(jī)會主義傾向則是由于資產(chǎn)專用性引發(fā)的套牢①風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督失位帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。基于這種行為，假定我們可以搭建起基礎(chǔ)性的交易成本分析模型（如圖1），再將現(xiàn)行機(jī)制下公務(wù)員晉升的相關(guān)規(guī)定代入，就可以得到新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升交易成本分析模型。

根據(jù)交易成本分析模型不難看出，降低晉升過程中交易成本的關(guān)鍵在于抑制機(jī)會主義和降低信息不均衡性。同時(shí)，交易過程中的機(jī)會主義又可以細(xì)分為套牢風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，抑制套牢風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于如何降低資產(chǎn)專用性以擴(kuò)大資產(chǎn)的可配置性；而抑制道德風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于能否構(gòu)建行之有效的監(jiān)督機(jī)制。降低信息的不均衡性需要兩方面的努力，一是改進(jìn)技術(shù)并搭建信息共享平臺以提升信息充分程度，二是提高交易雙方的素質(zhì)以提升信息處置能力。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升中“科級天花板”現(xiàn)象的傳導(dǎo)路徑

根據(jù)我國公務(wù)員晉升機(jī)制中對晉升條件、原則和晉升程序的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升至科級或以上職位時(shí)，至少需要同時(shí)滿足三個(gè)顯性條件：一是應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額內(nèi)，并有相應(yīng)的職位空缺；二是公務(wù)員的工作實(shí)績和政治素質(zhì)符合考核要求；三是前兩者信息完全匹配。假定三個(gè)前提中有一個(gè)不滿足，晉升就可能失敗，公務(wù)員就必須承擔(dān)由此引發(fā)的套牢風(fēng)險(xiǎn)。晉升作為具備資產(chǎn)專用性的產(chǎn)品，下級公務(wù)員既無法在政治市場之外尋求同類產(chǎn)品也無法越過政治市場內(nèi)部的科層結(jié)構(gòu)尋找替代產(chǎn)品。但即便三者同時(shí)滿足，下級公務(wù)員也不一定能獲得晉升，因?yàn)楝F(xiàn)行公務(wù)員晉升機(jī)制僅規(guī)定了公務(wù)員晉升應(yīng)該具備的條件，但這并不說明符合條件者一定能獲得晉升，故公務(wù)員晉升機(jī)制可視為政治激勵(lì)市場中的一種隱性契約。隱性契約的達(dá)成除顯性條件之外還存在著一些不可避免的隱性條件：如產(chǎn)生由于濫用權(quán)力而發(fā)生的尋租行為，這種行為多出現(xiàn)在晉升資質(zhì)核驗(yàn)環(huán)節(jié)和提拔決策環(huán)節(jié)，即政績考核階段和評議決定階段。囿于長期以來的“官本位”思想和“人情社會”思想的影響，公務(wù)員的社會關(guān)系和人際經(jīng)營能力很大程度上影響了晉升的結(jié)果，特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)場域中鄉(xiāng)紳型公務(wù)員的群體規(guī)模遠(yuǎn)大于異地任職型公務(wù)員，“熟人文化”“圈子文化”給晉升帶來的影響相較于高層級政府更為顯著。

將上述顯性條件和隱性條件同時(shí)代入交易成本分析模型，可以獲得新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升的交易成本分析模型（如圖2），以此更直觀地顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升中“科級天花板”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。首先，選拔、下派、調(diào)任、掛職并存的選任機(jī)制和科層制組織“金字塔”型崗位設(shè)置以及年齡、學(xué)歷等公務(wù)員基本素質(zhì)等共同壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的選擇空間，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員參與晉升競爭的收益預(yù)期。其次，績效考核過程和提拔決策過程中的尋租行為增大了晉升過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，加之監(jiān)督機(jī)制的匱乏導(dǎo)致了機(jī)會主義風(fēng)險(xiǎn)的提升。再次，信息公開、共享機(jī)制的失位和公務(wù)員個(gè)體能力的限制嚴(yán)重影響了晉升過程中交易雙方的理性程度。最后，機(jī)會主義風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大和有限理性的存在使得交易成本增加，導(dǎo)致多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升面臨“科級天花板”困境。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升“科級天花板”的成因

1.崗位設(shè)置失衡，群體內(nèi)卷明顯

在科層制組織中，層級結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和工作人員的分布呈現(xiàn)出明顯的“金字塔”型，即層級結(jié)構(gòu)越靠下，該層級的工作人員數(shù)量就越多。在我國行政區(qū)劃設(shè)置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府是最基層的行政機(jī)構(gòu)，亦是公務(wù)員數(shù)量最多的行政層級。2019年底全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃總數(shù)為40858個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃總數(shù)為34170個(gè)，其中鎮(zhèn)19322個(gè)，鄉(xiāng)14848個(gè)（含民族鄉(xiāng)1099個(gè)）[8]，僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織數(shù)量也不難看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升競爭的激烈性。有限的領(lǐng)導(dǎo)職位和龐大的待晉升群體之間的矛盾必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員群體的競爭內(nèi)卷化，這極大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的生存壓力和晉升壓力，極易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入長期內(nèi)耗，嚴(yán)重影響政府職能的履行。

2.晉升渠道單一，提拔周期漫長

在現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度下，公務(wù)員的晉升多數(shù)情況下只能在本單位內(nèi)進(jìn)行，干部交流、職務(wù)輪崗等渠道狹窄且多存于高層級的行政組織中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的晉升選擇范圍就被壓縮，晉升渠道逐步單一化。同時(shí)，進(jìn)入公務(wù)員序列通常為科員職務(wù)，邁入領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)行列就需要獲得科級職務(wù)的晉升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，G縣首次晉升到副科級的平均年齡是39.7歲，首次晉升到正科級的平均年齡是43.5歲[9]。從發(fā)展趨勢看，近年來新考入黨政系統(tǒng)的公務(wù)員至少具有大學(xué)學(xué)歷，其入職平均年齡在24歲左右，首次提拔的平均年限超過十年，據(jù)此可看出科級提拔的周期十分漫長。

3.年齡杠桿突出，“四化”要求滯后

黨的十一屆三中全會以后，黨提出了實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的戰(zhàn)略方針。干部隊(duì)伍“四化”方針的推行很大程度上改善了我國公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，提升了公務(wù)員管理的效率，但也給新形勢下公務(wù)員晉升工作造成了一定的困難。嚴(yán)重的年齡杠桿就好像一把利劍，在干部任職年齡上搞“一刀切”和層層遞減，年齡稍大的公務(wù)員一旦錯(cuò)過晉升機(jī)會便很難打破晉升“天花板”。同時(shí)在馬太效應(yīng)的影響下，繼續(xù)堅(jiān)持“四化”的方向提拔干部容易引發(fā)公務(wù)員群體內(nèi)部的公平危機(jī)。

4.人情圈子疊加，晉升機(jī)制隱性

現(xiàn)有公務(wù)員在晉升機(jī)制設(shè)計(jì)上存在缺陷，對晉升中各級政府主導(dǎo)官員的自由裁量權(quán)缺乏限制與監(jiān)督，也缺乏可量化的、客觀的考核指標(biāo)體系，留下了設(shè)租、尋租的可能性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公務(wù)員晉升工作中，因?yàn)楸締挝桓邔蛹壒賳T職位稀缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政主管往往具有較大的決策權(quán)甚至是一票否決權(quán)。同時(shí)，囿于人情關(guān)系、“圈子文化”的存在，在政績考評和提名決策階段尋租行為頻發(fā)，以關(guān)系謀晉升似乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員唯一的“能力象征”，給整個(gè)基層治理體系造成了更為復(fù)雜的影響。

四、打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升“天花板”的對策

1.拓寬晉升渠道，職務(wù)職級并行

2019年實(shí)施的《公務(wù)員法》明確規(guī)定了國家實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，為拓寬基層公務(wù)員晉升渠道，打破崗位“金字塔”提供了可能。一是要優(yōu)化崗位設(shè)置，加強(qiáng)信息公開。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位或領(lǐng)導(dǎo)職級的數(shù)量，拓寬基層公務(wù)員上升途徑，讓基層公務(wù)員更加安心本職工作，從而提升工作績效；二是要利用網(wǎng)絡(luò)平臺窗口開展信息公示和民主評議工作，增強(qiáng)公務(wù)員晉升過程中的信息透明度。三是要落實(shí)職級晉升工作，探索“兩官分途”的改革路徑。

2.破除年齡杠桿，擴(kuò)大晉升空間

盡管法律法規(guī)中并未對黨政干部年齡作出明確要求，但在干部年輕化政策的影響下，年齡依然是擺在各級黨政干部面前的一個(gè)重要問題。隨著人口老齡化程度的不斷加深，延遲退休政策呼之欲出，因此打破公務(wù)員晉升的年齡門檻勢在必行。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級中科員所占比例較高，可考慮在有條件的地區(qū)推行薪酬、職務(wù)、職級分列的晉升機(jī)制，給未獲職務(wù)晉升的中老年公務(wù)員增加新的晉升空間；對有能力、有政績的低層級高年齡公務(wù)員群體可以增大薪酬晉升的力度，以物質(zhì)激勵(lì)的形式提升其工作動力。

3.“雙管齊下”，破除隱性機(jī)制

交易成本分析模型現(xiàn)實(shí)隱性晉升機(jī)制產(chǎn)生的原因是因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)的增高，而降低道德風(fēng)險(xiǎn)有兩條路徑：一是增強(qiáng)思想教育，內(nèi)化公正意識；二是完善考評監(jiān)督，增加違規(guī)成本。公務(wù)員群體需要恪守的道德準(zhǔn)則就是為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)。通過開展德化教育、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等活動，強(qiáng)化政治信仰、牢記初心使命，將公正意識內(nèi)化于心。同時(shí)，可以嘗試在政治市場內(nèi)部構(gòu)建政治失信聯(lián)合懲戒體系，對公務(wù)員職業(yè)生涯進(jìn)行全周期的信用監(jiān)測，在晉升中對政治上有污點(diǎn)、廉潔上有硬傷的實(shí)行“一票否決”，以此倒逼公務(wù)員加強(qiáng)對其政治聲譽(yù)的重視，減少尋租行為所帶來的不良影響。

總之，晉升“天花板”現(xiàn)象由來已久，植根于傳統(tǒng)觀念，形塑于科層組織，回應(yīng)這一問題需要我們啟用新的視角或方法。從交易成本視角出發(fā)審視公務(wù)員晉升問題，可以從行為、制度兩個(gè)層面啟迪我們尋找新的破解之道。基于行為層面，公務(wù)員群體真正的責(zé)任感是敢于作出風(fēng)險(xiǎn)決策并付出成本，加強(qiáng)能力、觀念的錘煉邁過職業(yè)“天花板”；基于制度層面，如何在提升晉升機(jī)制科學(xué)性的同時(shí)平衡公平性是需要我們繼續(xù)深入探究的關(guān)鍵所在。

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責(zé)任編輯：馬程