邁向普惠公益的嬰幼兒照護服務：困境、瓶頸與展望

張琨

構建生育友好的社會環境，加大“幼有所育，弱有所扶”等民生工程的建設力度，是我國現階段亟須面對與解決的人口問題和社會問題。就我國目前嬰幼兒照護服務發展現狀來看，雙職工家庭的增多使得“育兒—工作”沖突日益凸顯，養育成本的升高導致生育新政的實施成效低于預期。因此，在發展嬰幼兒照護服務業已成為擴大內需的形勢下，如何推動嬰幼兒照護服務體系的建立與健全，進一步推動“幼有所育”向“幼有優育”的實踐轉向，值得全社會的關注與探討。

一、嬰幼兒照護服務發展的現實困境

嬰幼兒照護服務是家庭因各方面因素制約而無法承擔0～3歲嬰幼兒的照料與教育難題，轉而尋求替代行使家庭功能的社會化機構的過程，這一機構也稱為托育機構。有調查顯示，自“全面二孩”政策放開以來，我國每年至少有數以千萬計的嬰幼兒照護服務需求[1]。但不可否認的是，我國嬰幼兒照護服務的有效供給極為匱乏，導致嬰幼兒照護服務發展面臨諸多的現實困境。

（一）雙職工家庭中“育兒—工作”沖突亟須緩解

“育兒-工作”的沖突能否平衡及如何平衡的問題是新時代的重要議題[2]。在“全面二孩”政策背景下，雙職工家庭對時間資源、經費支持及托育服務的需求日益旺盛，尤其是女性具有的天然照料孩子的屬性使其難以平衡育兒與家庭之間的關系，很大程度上致使我國經濟發展過程中性別紅利難以充分激發。也有研究指出，女性員工的生育成本會更高，緣于女性在產假結束回歸職場后，就業性別歧視現象以及職業生涯中斷風險或者是職業發展停滯風險均給女性員工帶來了巨大的沖擊[3]。另一方面，承擔主要照料責任的嬰幼兒家庭對社會化托育服務“求之不得”，主要原因在于社會化托育服務總量供給不足、社會化托育服務結構布局失衡、社會化托育服務質量缺乏保障等方面[4]。社會化托育服務在公共服務體系中的缺位導致家庭對嬰幼兒的照護需求日益擴大，“幼有所育”成為當前社會發展進程中緊迫、剛性且重大的民生需求。

（二）社會對隔代照料的替代性功能褒貶不一

進入新世紀后，隔代照料成為一種全球現象，Buchanan、Baker等學者認為這群祖輩是真正的“無名英雄”（unsung heroes）。但是社會各界對隔代照料行使的替代性功能看法各異。一方面，從積極老齡化的視角出發，隔代照料顯著促進了家庭、婦女以及老年人的積極發展。從經濟學角度看，祖輩撫孫有效地降低了育兒成本，緩解了家庭的經濟壓力[5]。與此同時，隔代照料還會提高女性勞動參與率和增加參與勞動的強度，使她們能更好地投入到勞動力市場中[6]。對于祖輩來講，育兒既可維持身體康健，還能享受“天倫之樂”帶來的成就感與愉悅的心情。另一方面，隔代照料可能會對嬰幼兒、老人及家庭造成負面影響。首先，祖輩受自身知識水平限制，缺乏科學的保教知識與兒童早期發展的技能；其次，祖輩和父母會在教育觀念和教育方法上產生育兒沖突與矛盾，對家庭關系造成一定的損傷；再者，照料孩子導致祖輩的社會交往頻率降低，不僅占用了祖輩的休閑時間，還會減少老年人鍛煉身體和參加醫療就診的機會[7][8]；最后，照看孩子需要付出高強度的時間與精力，對身體和精神條件要求較高，照料孩子往往成為祖輩“甜蜜的負擔”。

（三）公眾對社會化托育服務的訴求越來越高

隨著人們教育觀念的科學化以及家庭可支配收入的普遍提高，提升早期教養質量已成為公眾的教育訴求。然而，以核心家庭為主的現代社會使多數家長缺乏育兒經驗，教養能力的欠缺使新手父母無法更好地行使親職角色，而外部教育資源的不足更引發他們對優質且可獲得的教養知識和技能的渴求，在個體差異如性別、年齡、胎次等因素影響下，更是衍生出家庭對嬰幼兒照護服務的差異化需求。2017年“全國生育狀況抽樣調查”的數據分析顯示，“經濟負擔重”是育齡婦女不打算生育的首要原因，而“沒人帶小孩”“養育孩子太費心”等養育困難緊隨其后，在僅隔兩年后的2019年對全國13個省市進行的“3歲以下嬰幼兒照護服務的供需調研”中，“無人照護”已超過了“經濟負擔”，幼無所托成為制約當前家庭生育意愿的首要因素[9]。如何針對性地回應家庭早期教養需求，切實解決家庭養育困境以稀釋社會轉型之時中國家庭承受的養育壓力，是社會必須回應的問題。

二、嬰幼兒照護服務發展的瓶頸

目前，我國嬰幼兒照護服務的供需矛盾進一步凸顯，嬰幼兒照護服務發展面臨諸多制約因素，主要表現為承擔嬰幼兒照護服務的托育機構所具備的各方面要素不完善，內在機制建立不順暢等。

（一）嬰幼兒照護服務機構化發展動力不足

目前，我國嬰幼兒照護服務機構尚未建立起統一的行業規范，行政審批程序較為煩瑣且未有相關的直屬部門。有研究指出，負責0～3歲嬰幼兒相關事宜的職責部門較為分散，直屬部門的缺位導致嬰幼兒照護服務機構需要多個主管部門的審核批準，許可證的獲取難度均要高于其他行業[10]。與此同時，我國還沒有對嬰幼兒照護服務機構進行有效管理尤其是缺乏精細化管理的相應舉措，此類機構的運行、監管、評估等環節均不完善，需要建立健全嬰幼兒照護服務機構的監管體系。為此，有研究者認為，可以從養老服務中汲取嬰幼兒照護服務發展的經驗及智慧。比如，芬蘭是老齡化程度最高的國家之一，其精細化的養老治理經驗對我國嬰幼兒照護事業的發展具有一定的啟示[11]。其中對養老服務機構的“部門聯動、精準考核、全程監管、人才管理”等精準化管理措施，值得嬰幼兒照護服務事業在發展中進行參考與借鑒。

此外，嬰幼兒照護服務課程開發力度不足也是制約嬰幼兒照護服務機構化發展動力不足的現實原因。嬰幼兒照護服務機構的課程開發仍在研制，如何保障本土化課程的核心競爭力也是必須面對的問題之一。在我國托育機構的發展歷程中，始終堅持“以保為主”的教養原則，且具有福利性質的托兒所退出市場舞臺后，學前教育的發展重心始終圍繞在幼兒園教育階段，3歲前嬰幼兒的照料與教育責任持續旁落在家庭之中。隨著我國市場化的發展，不少“舶來品”式的“早教機構”迅速占領了我國市場，它們所宣稱的“先進的教育理念、完善的課程體系、專業的師資團隊”引發不少家長“蜂擁而至”，“不能輸在起跑線”等口號導致的育兒焦慮充斥整個早教市場，但其高昂的價格卻使得不少家庭望而卻步。嬰幼兒托育課程該如何借鑒國外先進經驗進行本土化改良，如何根據已有教養課程開展實施創新，從而建立起具有普惠性、公益性的托育機構應成為學界關注和研究的焦點領域。

（二）專業化照護人員匱乏且培育較為困難

受腦科學、心理學、教育學等知識的廣泛傳播，公眾意識到早期干預開展的時間越早成效越大，這也要求嬰幼兒照護服務所需的人才應是具有科學保教的觀念、知識和技能的專業型教師。但是，目前我國嬰幼兒照護服務的師資人員極為匱乏，相關的師資規范也未建立完善，尚未齊全的師資規范也導致社會對此類機構的信任度較低。從專業人才培養角度分析，我國托育師資培育起步晚且難以投入市場。為了回應社會發展需求，我國部分高校設置了“早期教育”專業，但是托育師資的產學研結合不緊密導致了托育師資的實踐性不強，加之托育市場的不健全會繼續導致此類機構的盈利風險性持續升高，市場的無序性、競爭性很容易讓托育機構發展受阻。此外，還有研究指出，托育師資隊伍建設存在資格證書混亂、專業培訓機會難求以及人員流動性高等問題[12]。因此，厘清嬰幼兒照護服務師資人員與其他服務人員的職責界限至關重要。在此基礎上，還應促進托育師資向專業性人員邁進，不斷為嬰幼兒各階段的發展予以科學化照料與回應性支持，更好地促進嬰幼兒早期的全面發展。

（三）社區托育功能未能充分激活

在“共商共建共享”多元協同治理視域下，社會組織參與的嬰幼兒照護服務應成為公共服務有效供給的一種必然選擇。但是，目前我國社區托育功能未能充分激活。究其原因，主要是由于政府對社區托育機構的過多干預使社區的靈活性較差，我國社區管理中的項目審批、經費發放及監管流程都由政府統一管理。過多的政府管控容易導致服務僵化，未能多樣化地響應家庭嬰幼兒照護服務的差異性需求，其他志愿服務組織等非營利性組織也難以發揮自身優勢介入到嬰幼兒照護服務之中。西方發達國家的社區托育歷經長時間的發展已較為成熟。比如，美國的社區教育較為發達，形成了以社區為依托的優良的管理機制，長期為嬰幼兒家庭提供高質量的教保服務；英國的社區教育以政府主導，充分開發社區的教育資源，社區已成為實施終身教育的主要陣地之一。在此基礎上，英國政府還盡可能地滿足公眾差異化的教育需求，促進人的自我價值的實現。因此，我們應大力開發社區的教育與服務資源，從積極老齡化的視角探尋開發社區互助功能的實踐路徑。

（四）嬰幼兒照護服務樣板效應不強

國家力量從托育機構撤出后，托育服務成為家庭自由選擇的個人消費選擇。但隨著育兒成本的提高，嬰幼兒照護服務、早教機構、托幼班等場所成為掌握豐厚經濟資源群體的優選。為了回應和盡可能滿足社會中存在的托育需求，我國部分發達城市先行開展了探索，但早教社會公共服務體系的建立，還處于起步階段。比如，作為托育服務最早開展試點的地區，上海在歷經了較長時間的發展后，以社區為依托的嬰幼兒照護服務體系正在逐漸建立并不斷完善之中。但也有研究指出，上海0～3歲嬰幼兒托育服務體系在建設過程中也存在發展瓶頸[13]，如頂層設計和社會共識仍然缺乏、服務技術標準體系尚不明晰、人才培養和儲備仍然薄弱、辦學主體發育不足等。

全球范圍內，發達國家和地區的嬰幼兒照護服務已成為公益性、全民性、基礎性的社會公共事業，建立完善的托育服務體系已成為福利國家生育友好、家庭支持的普遍做法，家庭友好政策也正在不斷實施與推進。在較長時間的發展過程中，西方福利國家積累了較多可資借鑒的經驗教訓。例如，有學者對托育服務的核心領域進行了梳理，有研究對美國、英國、日本和澳大利亞的嬰幼兒托育服務政策進行了國際比較[14]，還有研究從美國早期教養人員從業資格制定的視角探討對我國嬰幼兒師資培育的啟示[15]。這些研究為我國托育服務的發展提供了理論框架與實踐指導，將有利于促進我國嬰幼兒照護服務的加快發展，逐步完善社會公共服務體系建設。因此，我國應加快推進嬰幼兒照護服務重點示范地區的建設，將其實踐經驗模塊化推廣，再根據因地制宜的原則適應當地實際發展，擴大嬰幼兒照護服務的樣板效應。

三、嬰幼兒照護服務發展的路徑思考

嬰幼兒照護服務應在科學研判家庭早期照護服務需求的基礎上合理調適有效需求，從而進行嬰幼兒照護服務的有效性與差異性供給。還要在挖掘多方資源等方面加速推動嬰幼兒照護服務體系的建設與完善，進而著力打造具有示范性的嬰幼兒照護服務機構。

（一）科學研判家庭嬰幼兒照護服務需求

為有效提高家庭的生育意愿，回應與解決嬰幼兒照護服務在發展過程中的現實需求，我國應以家庭的照護需求為出發點和中心點，優化嬰幼兒照護資源的供給和進行各項嬰幼兒照護服務政策的頂層設計，使嬰幼兒照護服務供給更具針對性和時效性。首先，為了科學研判家庭嬰幼兒照護服務需求進而提供精準化服務，應設計適合中國常模的嬰幼兒照護服務需求問卷。其次，可依托現代信息技術，利用“互聯網+”的優勢構建大數據驅動的精準照護模式，優化我國嬰幼兒照護服務的資源配置、精準對接嬰幼兒照護服務的供需、實現數據流驅動的服務流與資金流的協調統一，從而制訂出促進我國嬰幼兒照護服務發展路徑的策略指導。最后，吸納學界和社會各界為嬰幼兒照護服務發展建言獻策，不斷總結、推廣有效經驗。比如，楊菊華教授提出了3歲以下嬰幼兒社會化托育服務中的“五W服務”，對托育的服務對象、服務提供的主體、服務的核心內容、服務的提供方式和服務的提供場域進行了明確的闡述[16]。合肥市積極響應國家號召，促進嬰幼兒照護服務發展，在“預判先行，確定市場規模”“廣泛試點，搜索管理經驗”“培訓跟進，引導健康發展”“人才儲備，規劃行業前景”“科技助力，創新監管模式”等方面，取得了初步成效。溫州市將“新增3歲以下嬰幼兒照護服務機構50家，新增托位1250個以上”納入2020十大民生實事，以加快推進嬰幼兒照護服務工作。這些探索實踐都明晰了我國托育發展的未來發展路徑，具有借鑒意義。

（二）大力推動國家嬰幼兒照護服務體系建設

推動國家嬰幼兒照護服務體系建設是規范化發展我國嬰幼兒照護服務的邏輯起點和必由之路。此前，國務院辦公廳出臺了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），作為我國建設嬰幼兒照護服務的綱領性文件，該文件對嬰幼兒照護服務發展的總體要求、主要任務、保障措施和組織實施進行了明確的規定。但如何建立健全我國嬰幼兒照護服務體系仍在初期階段，與生育支持相配套的產業及其設施構建亟須建立健全與完善。只有多措并舉才能提高育齡群體的生育意愿，提高我國新生人口數量，進而繼續延續人口紅利。第一，應根據我國嬰幼兒照護服務發展實際情況，在行業規范、師資培育、課程開發等嬰幼兒照護服務體系建設方面予以重點推進，完善托育服務所需的資金支持、技術配置與人才需求。第二，可將隔代照料納入嬰幼兒照護服務體系之中，更好地維護中老年人的發展權益，切實解決他們在隔代照料中面臨的矛盾與沖突，可將薪酬制與積極老齡化的視角相契合，保障以家庭照料為核心的托育理念。通過資金回報的方式與中華傳統文化中賦予的“天倫之樂”合理結合，解決祖輩“不愿帶、不能帶、不想帶”的現實問題。第三，發揮社會托育功能，依據社區的人口聚集區、共同意識和利益以及密切的社會交往等三大特點來發展社區托育功能。為提高社區托育機構的輻射面積，在選址上一定要滿足公眾對托育機構的便利性要求，應在建設托育機構時做好市場調查，建設群眾滿意度高的托育機構；應在密切的社會交往上發展托育機構鄰里互助、資源共享的托育精神；更應保障托育機構的資金注入、人才培養等方面的穩定持續提供，為我國嬰幼兒照護服務提升發展水平奠定良好基礎。

（三）著力打造示范性嬰幼兒照護服務機構

建設具有普適意義的示范性嬰幼兒照護服務機構應成為當前嬰幼兒照護服務事業發展的核心著力點。首先，我國已有發達城市開始探索嬰幼兒照護服務機構的建設，我們既要總結其實踐過程中的經驗，更要總結教訓來改進不足。以上海市為例，應加大力度發展社區托育建設的進程與規模，還應考慮托育機構受眾人群的可接受性和可及性。其次，我們也要借鑒國外先進的托育發展經驗，尤其是可以參考亞洲地區在嬰幼兒照護服務事業上的經驗。比如，日本各屆政府為應對少子化、女性就業率低等問題而摸索建設的“育兒支援計劃”發展至今，已成為較為完善的早期照料體系，形成了高效精細的托育平臺。因此，我們應強調政府的頂層設計功能，注重托底普惠價值的實現，在盡可能保障所有嬰幼兒的發展權益的基礎上增加托育服務機構的有效供給。最后，各省市應該從本地實際情況出發，在貫徹《意見》等政策文件精神的前提下，探索符合嬰幼兒科學發展的教育理念，最大限度地回應本地區0～3歲嬰幼兒照護服務需求并產生積極效用的可復制、易推廣的兒童早期保教服務。

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