城市管理視角下推廣街區制的利弊討論

宋根鑫，李 瀅，陳太政

（河南大學地理與環境學院，開封 475004）

引言

2016年2月6日，中共中央國務院提出的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》[1]（以下簡稱《意見》）頒布，其中第十六條規定，“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區”。這一規定為中國城市街區公共文化空間轉型與重塑、提升城市空間格局、推動社會空間多元化提供有力支持。但自《意見》發布以來，各大社交媒體網站和公眾輿論針對開放小區空間這一政策存在爭論。2020年1月，新冠肺炎疫情在中國大面積蔓延開來，國內封閉小區依靠圍墻迅速有效地圈建社區隔離帶，并做好疫情防控管理，有效地保障了社區居民身體健康與生命財產安全。此次突發性公共衛生事件給國家經濟、人民生活帶來了巨大損失，我們要吸取疫情帶來的深刻教訓，反思城市發展與管理的不足，參考借鑒街區制的優勢與經驗，打造健康、安全、可持續的社區環境。

1 封閉小區與街區制的發展

中國的小區，是指被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規模（10 000—15 000人）相對應，配建有一套能滿足該區居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地[2]。改革開放以來，大量農民進城務工，經濟的迅速發展刺激了人口增長和住房需求，國家出臺對公“集資建房”、對私“公建民助”等相應政策以應對住房緊張問題。1998年住房制度的改革出現了房地產開發商這一角色，開始對中國城市住宅建設進行改革式的開發，以此為基礎定型的封閉式住宅小區對國內相關法律政策的陸續出臺有很大影響。在此次推廣街區制的社會輿論中，熱點話題之一是“拆圍墻”[3]。中國歷史上圍墻最早以城墻作軍事防御用途，后來人們為保護私有財產不受侵擾和劃清土地邊界的目的，逐步封閉自家院落，而后演化至現在的封閉小區。封閉小區以圍墻劃定明確的界線。受《物權法》保護，墻內空間包含的綠地、道路、景觀等屬小區業主共有。因此，小區圍墻給業主帶來安全感和歸屬感。推行街區制政策旨在拆除小區圍墻，對外開放社區空間，打通城市交通脈絡，有利于人們出行和對城市的總體規劃實施。

相對于國內近代才得以定型的封閉小區，歐美各國實行的街區制自第一次工業革命以來就不斷得到發展和完善。1909年美國芝加哥規劃掀起了美國現代城市規劃設計革命，規劃中涉及的城市內部街道系統和建筑群規劃影響芝加哥市的發展格局；1967年英國制定《街區保護法》，開始了英國街區保護制度的推行；1977年《馬丘比丘憲章》的發布，使得西方國家在城市建設與管理中逐步完善對社區的規劃治理策略。街區制下的便利交通這一優勢刺激人們出行消費，同時帶動產業需求和經濟增長。連片的城市布局提升居住品質，小尺度的鄰里單元維護當地居民在城市中的社交需求，街區制被國外諸多城市推廣開來。信息化時代，在即時通信的影響下，人們結識朋友的方式越來越廣泛，但社區互動卻沒能成功建立起來。國內社交調查顯示，盡管同一棟住宅樓的業主通過微信等互聯網社交手段建立社交關系，但只有19%的小區居民能互相認識。歐美社交文化濃厚，諸如畢業派對、節日慶典、政治宴會等形式的社交活動都是歐美人民生活中重要的一環。國外成熟的街區制城市布局與良好的城市管理為此提供了便利，人們能夠在城市各個位置挑選適合派對的場所。

2 街區制優勢及參考意義

2.1 城市規劃特征

就尺度而言，開放式小區合理的街區尺度一般為80—150 m[4]，不超過200 m（圖1），連片的街區則多控制在50—100 m。中小尺度范圍下的街道較窄但路網發達，道路密集卻暢通無阻，交通便利快捷已成為街區制最大的特點。路網密度的提升將城市劃分成若干小片區，促使城市功能分區更易定型，城市管理更好入手。而國內現代小區多以大尺度范圍（約500 m）為主（圖2），城市空間閉塞，小區建筑封閉，街道小品與景觀的缺失顯得城市活力不足。街區尺度的減小帶來城市交通路網密度的增加，各支路網分流主干道的交通壓力，能有效緩解城市交通堵塞的現象。中國近年來倡導的區域協同創新體系正逐步落實，在全國推廣街區制，利用發達的路網系統建立起應對跨區域、大規模的聯防聯控機制，加強信息實時共享，加快推進城市之間跨區域風險管理體系的建成。

圖1 意大利戴爾羅斯大道周圍街區

圖2 鄭州亞星盛世家園

現行成熟的街區制，諸如美國、英國、德國等國的街區制共有的社會特點是城市功能分區明確、城市人口密度較低、城市規劃留白機制完善，以及住宅區的配套設施齊全。城市功能分區明確能夠使人們出行更具有目的性，給居民節約時間，更高效率地安排日程、規劃路線，在出行的同時帶來良好的商業購物體驗。國內大城市和特大城市的人口密度遠大于國外，城市“攤大餅”式的發展，導致中國交通擁堵問題十分嚴峻。由于城市發展具有不確定性，結合實際，可探索規劃留白機制。依靠規劃留白完善城市管理能力，打造韌性城市，以應對城市發展過程中的風險。中國韌性城市建設起步晚，在城市韌性建設方面仍有不足。對于城市居民而言，在遇到突發性事件如經濟沖擊、自然災害、戰爭沖突等時，規劃留白能加強城市韌性，引導后期恢復。同時對于城市而言，留白機制能為城市留足稀缺資源和戰略空間，使城市在面對風險時有效地應對沖擊。建造完善的社區配套設施如綠地花園、公共廣場、醫療健身機構等，可以為社區居民提供購物、休閑娛樂等功能，同時提升居民生活品質，拓寬社交圈。而國內小區的專業化管理由物業公司負責，受經濟消費、區位條件、人口密度等的限制，國內小區在社區配套設施方面多有欠缺。

2.2 社會安全影響

街區制確實有利于消除收貧富差距帶來的如暴力、盜竊、自殺等不利影響[5]。收入差距擴大將導致社會不安定及犯罪率的上升。印度孟買是世界上貧富差距最大的城市之一，每年犯罪案件持續增加，社會矛盾不斷激化，城市社會結構遭受破壞，居民生命安全受到嚴重的現實威脅。國內現代小區以所謂的“高檔”“豪華”為賣點，用一道圍墻將小區內外隔開，將老舊低檔社區隔在了圈外。貧富階層的空間分化日益明顯，收入分配的不均和貧富差距的拉大導致人們“仇富”心理滋生，這將造成社會分化，嚴重扭曲社會的價值觀。在全國范圍內推廣街區制，逐步緩和居民收入差距帶來的負面心理，能夠在一定程度上保障人們生命財產的安全，維護社會的穩定。

2.3 城市交通特點

《意見》表明，在優化街區路網結構方面要樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。這一舉措將為城市居民出行的交通方式提供更多選擇。“窄馬路”式的道路設計為城市慢行交通提供便利，有利于加強道路兩側的聯系；“密路網”的城市布局可提升出行的可達性，為車輛行駛提供更多的路徑，能夠在一定程度上減輕城市主干道的壓力；路網的級配合理將對沿街建筑、道路綠化、公共設施等，在外觀、功能、布局等方面提出新的要求，從而提升街道活力。現代城市交通的出行方式，主要分以步行、自行車和電動車為代表的慢行交通，以私人機動車輛、公共交通車輛出行的快速交通和以軌道交通為主的高速交通3種交通方式。人們根據出行目的及行程遠近來選擇適合自己的交通工具，不同的出行方式各有特點（表1）。

表1 市域范圍內交通出行方式特點對比

近年來中國一直致力于改善居民出行環境，2016年上海出臺《街道設計導則》，提倡“加強街道的交通設計和運行管理,協調人、車、路的時空關系”，在加強城市道路交通建設管理方面引導多方協同和公眾參與；2018年，《南京市慢行（步行與自行車）系統規劃》通過市規委會審議，規劃根據區域發展差異，劃分慢行政策分區，構建出與交通需求相匹配的城市慢行交通系統；2019年雄安新區印發的《關于推進交通工作的指導意見》中明確提出新區未來綠色交通出行比例須達到90%，《2020年北京市交通綜合治理行動計劃》強調堅持“慢行優先、公交優先、綠色優先”的交通發展理念，著手建成慢行交通系統，提倡綠色交通、低碳出行，城市推廣慢行交通、倡導公交優先已成共識。目前國內傳統封閉式小區跨度大，公交站點和線路覆蓋率低，居民往返住宅和公交站點耗費時間長。相對的街區制尺度規模小、功能區集中連片、城市通達性高等特點利于居民日常慢行交通。通過在城市慢行空間打造各類景觀和街道設施小品如公共座椅、藝術雕像、創意指示牌等，不斷完善城市交通服務體系，方便人們低碳出行，參與各種社會活動，推動城市慢行交通發展，為街區和道路系統增添活力，保障城市高效運轉。面對環境污染、能源短缺等日益嚴峻的社會問題，合理地對城市慢行交通系統進行改善，是推動交通系統高質量可持續發展的重要舉措。

3 街區制交通與管理缺陷

城市密集的道路網確實為到達目的地提供了更多的路線選擇，給居民日常出行帶來了便利，但也為城市交通帶來了一系列的問題。借助于開放社區通道，城市道路交通得到發展，交通體系逐漸發達，但級配合理影響下的部分生活區道路寬度過窄（圖3），小汽車在速度、行駛方向、車位停放等方面受限卻仍有通行權，城市交叉路口不合理的設計在城市密路網結構的影響下將嚴重阻礙交通分流。受此影響，該段道路上的居民不僅日常生活和慢行交通安全得不到保障，且汽車機動范圍過近，噪聲、尾氣污染及大面積空間占用等問題也會降低住宅區的生活品質。這些現象如不加以限制，將容易被人們誤解為對私人交通的鼓勵和支持，從而導致私人交通占有率的增長，這將會導致更多小汽車駛入生活區街道，更易帶來城市交通隱患。機動車的迅猛增長將導致政府不斷調整出行政策與稅收，完善機動車配套設施（如快速路、停車位、充電樁等）。然而，不采用私人交通出行的人群，不僅無法享受這些設施帶來的便利，反而在城市空間上逐漸被擠壓和邊緣化[6]。政府為預防交通事故、緩解交通壓力、降低汽車尾氣和減少噪音污染，往往出臺車輛限制政策（車輛擁有控制、限行、限停等），但這種顧此失彼的城市管理是不符合人文社會發展觀念的。同時，城市管理部門為處理好市政道路暢通、質量安全及生態環保等問題，需要更多的經濟和人力資源的投入[7]。

圖3 美國華盛頓區St. Thomas’ Parish附近街區

目前中國公共道路的面積率在穩步增長，隨著城市道路面積率的提升，城市交通系統擁堵壓力得到緩解，但道路面積率過高，即道路所占城市建設空間較多，城市道路建設投資比重將會加大。受限于中國土地管理模式，政府根據劃定的土地用途進行建設性開發，部分土地有償轉讓給開發商換取經濟效益[8]。在不占用城市公共綠地公園、不影響城市生態文明建設的前提下，面積越大的土地，其可規劃性和利用價值越高，帶來的經濟效益也就越高。密集的路網將土地劃分成若干小片區，小片的土地對于政府和開發商而言，都無法獲取最大化的利益，這將影響城市建設發展水平，逐漸導致城市整體建設效益降低。

因此，城市管理者開始把城市交通發展的視角轉向軌道交通。相較于一般的交通工具，軌道交通尤其是地鐵系統，在單通道寬度、容量、運送速度、單位動態占地面積等指標上，都比一般交通工具有明顯優勢。發展軌道交通是解決大城市病的有效途徑，也是建設綠色城市、智慧城市的有效途徑。但城市軌道交通成本造價高、技術要求高、施工難度高、建設周期長，以及建成后無法再改造調整的弊端，更加強調城市規劃管理的前瞻性與可持續性。近年來，中國不斷打造新型智慧城市。2018年，深圳出臺《深圳市新型智慧城市建設總體方案》，統籌推進新型智慧城市應用系統建設，提升城市治理水平，發展面向社區醫療衛生、公共服務、安全監管等新型智慧管理模式。建設新型智慧城市將有效推動社會民生服務的發展，在社交、醫療、教育、出行等城市最復雜的領域提供高質量的智能服務。智慧城市下智能交通系統采用先進的信息技術結合高精定位、人工智能、大數據支持等技術，有效地綜合服務交通運輸管理體系，加強城市出行、道路、交通管理之間的聯系，從而實現居民交通的便捷化和城市管理的智能化。

4 突發公共衛生事件下街區制的反思

2019年12月新冠肺炎疫情在全國蔓延，恰逢春運與流感季節，新冠肺炎的傳染具有傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的特點。中國政府處理這一突發公共衛生事件，有著“非典”防控之鑒[9]，建立起省、市、縣、鄉鎮、村（居民小區）五級防疫體系，國內各省市積極響應，出臺抗疫政策。隔離是防控傳染病的重要手段，城市內部各小區自行封閉，村鎮采取了斷路、封村等特殊強制手段，以對外隔離、阻斷疫情。城市交通系統相對龐大，不能盲目采取封路措施，因此，各社區基層管理借助社區圍墻形成屏障，緊急關閉社區多余出入通道，實施嚴格的疫情防控管理，切實保證了人民群眾的生命安全。國家制度的優越性，以及抗疫政策出臺的及時性，使中國基層社區防控有效落實，在疫情傳播初期對隔斷疫情起到了關鍵作用。在沒有針對性藥物治療的疫情初期，這能夠為醫務人員爭取充足的時間來研發和臨床試驗特效、針對、靶向藥物，也為企業盡早復工復產、社會恢復正常秩序提供了良好條件。

反觀國外，過于便利的交通系統導致了疫情的大面積蔓延。盡管有政府強制性封鎮嘗試減緩傳染速度，但由于城市內公寓樓的獨立性，政府并不能實施集中統一的管理，小鎮的居民仍有一定規模的聚集活動，更有組織維護自由的抗議游行。這種人群密集扎堆的集會活動使疫情加速全面擴散。沒有強力的阻斷傳染傳播手段，也沒有充足的醫療資源，國外疫情惡化速度明顯加快。因此，我們不禁反思，面對此類突發公共衛生事件，街區制似乎并不如傳統封閉小區應對迅速，如何對街區制調整優化使其適合全國范圍內推廣街區制？

受疫情影響，居民自行居家隔離，不聚集不扎堆。城市交通停運，居民出行受到限制，此時電商營銷為人們提供便利，如點餐外賣、快遞物流、農副產品銷售等電商經營模式在抗擊疫情、帶動經濟、保障居民基本生活等方面顯現出巨大優勢。嚴峻的疫情形勢又要求我們實施“無接觸配送”。國外街區制社區居民在建筑內設立私人信報箱，以無接觸式接收日常信件包裹，參考這一優勢，可利用社區公共綠地、廣場，構建露天或半露天臨時社區服務中心，設置無接觸式服務存放點，避免帶來的交叉感染風險。中國的社區醫院主要為社區成員提供公共衛生和基本醫療服務，但社區醫院的醫療水平有限，并不能承受突發公共衛生事件的醫療壓力。因此，應在社區開放空間內安置包括醫療、儲備和隔離等在內的防災空間，以提供疫情期間的預防、隔離、治療和援助等服務。同時社區管理人員加強疫情災害防控宣傳，引導社區居民積極參與管理，提高社區自我管理水平。社區也需在突發事件中與居民保持一致性，在防控中考慮居民訴求，在一定原則下自我規范協調，不以疫情防控為名侵害居民人身權、財產權等合法權益。

同時，居民日常消費品包括飲食、醫療、日用品等在內的必需品，也需正常供應。國內現代社區多配有小型果蔬超市，但部分老舊小區商業功能性較弱，居民購買鮮果時蔬仍需前往當地農貿市場或大型超市。這類商業中心人流聚集性強，流動人口構成復雜，極易發生人員感染。為解決此類問題，城市管理部門應盡早介入實施管理，減少或遏制大型商業中心的經濟活動[10]。可參考國外街區制建筑特點，其底層多有以裙房或底商形式出現的購物餐飲、社區醫療、便利店等，這類功能性建筑需要社區管理者（小區居委會、黨支部、物業公司等）進行統一化管理。為保障居民日常生活必需品的正常供應，社區可在嚴格消殺病毒和控制人流的前提下，開放便利超市服務居民，為社區居民提供日常必需的醫療、辦公、生活物資等。同時應服從上級政府的防疫要求，加強防控宣傳，制定完善的疫情防控體制機制，對社區超市的服務人員及出入居民進行健康檢測與信息登記，實施每日開放分時、錯峰出入、日常通風消毒等方法。加強社區防控工作，依法有序進行社區防控，后期逐步恢復社區服務和綜合服務設施。

5 結語

隨著中國城市化腳步的加快，城市病這一棘手問題逐漸凸顯，城市管理面臨著重大考驗。城市內部建設用地的限制導致房價不斷攀升，流向城市的人口不斷增加，城市街道活力難以提升，人們對美好城市生活的期待與城市發展不平衡之間的矛盾越來越突出，城市街區制模式越來越受到城市管理者和規劃學者們的關注。然而，街區制需要因地制宜地落實，綜合考慮適應中國國情的街區制社區模式，依賴于城市主題的經濟發展、人文要素、政策指引等實際需求，逐步探索中國城市街區制的規劃適宜性政策。就全國推行慢行交通這一政策而言，適當考慮側重發展城市公共交通。在規劃路網過程中，控制道路寬度，合理布局公交站點及分配路線，充分發揮街區制空間結構優勢，提升道路靈活性，優化街道景觀布局，展示城市文化特色，改善居民日常出行的交通環境，逐步引導居民出行選擇慢行交通。考慮出行安全性因素，在規劃城市功能區時應注重街區功能的混合利用[11]，對城市未建成區步行空間設計，考慮建筑紅線與綠化帶空間，建成區則應考慮對街道景觀小品的布局，同時應考慮自行車停放與共享單車對占用步行街道空間的影響。針對城市犯罪隱患則應完善城市智能化管理方案[12]，建立健全社區防控機制，開展防范犯罪宣傳，在人口流動密集區域加強電子監控及警務巡邏，基層社區更是要完善物業安全管理，帶動群眾監督，切實保障居民人身及財產安全。

國內傳統式封閉小區與國外推行的街區制各有利弊。街區制“窄馬路、密路網”式的道路布局使得城市交通便利，良好的交通環境促使當地的經濟迅速發展，小尺度的鄰里單元維護社區居民在城市中的社交需求，但快速而密集的交通系統帶來的公共衛生污染和交通隱患考驗著城市管理水平。國內封閉式的城市小區會比開放的街區制更為安全、私密和寧靜，更易實行集中化統一管理，進一步加強居民生命財產安全保障。《意見》中所涉及的小區內部道路空間開放問題，就中國國情和相關法律而言，是極為復雜的。在突發公共衛生事件下，首先要考慮保護人民的生命財產安全。在全國范圍內推廣城市街區制需要更加完善的社會參與機制和相關法律保障，同時加強規劃實施的政府管理能力，充分發揮專家和民眾的力量，突出“以人為本、關懷至上”的管理理念，激發社區活力，發展社區治理[13]，做好基層行政和居民自治。推廣街區制考驗著中國政府管理城市和經營城市的能力，而政策落地效果則取決于社區和居民。