省屬高校信息主動(dòng)公開和監(jiān)管現(xiàn)狀分析
——以華東地區(qū)若干省屬高校為例

毛丹萍，張 旭

(上海政法學(xué)院，上海 201701)

引言

我國(guó)高校信息公開理論和制度歷經(jīng)十多年的不斷探索和實(shí)踐，目前已形成了一定的學(xué)術(shù)成果，制度上也趨向穩(wěn)定。馬赫、王阮通過運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和可視化分析工具Gephi，對(duì)2000—2017年間國(guó)內(nèi)CNKI(中國(guó)知網(wǎng))收錄的524 篇以高校信息公開為主題的期刊論文進(jìn)行研究，目的是分析當(dāng)前的現(xiàn)狀和不足，為高校信息公開研究提供建議和參考。結(jié)果表明：2008年以前研究文獻(xiàn)很少；2008—2013年期間期刊發(fā)文總量呈逐年上升的趨勢(shì)。這是由于國(guó)務(wù)院在2008年頒布實(shí)施原《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，后教育部根據(jù)該條例和《中華人民共和國(guó)高等教育法》在2010年3月審議通過了《高等學(xué)校信息公開辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，對(duì)高校信息的公開內(nèi)容、公開途徑和要求、監(jiān)督和保障等方面做了基本規(guī)定，打破了我國(guó)高校信息公開工作“無法可依”的局面，高校信息公開問題的研究也“乘著制度的東風(fēng)”受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，研究熱點(diǎn)主要集中在財(cái)務(wù)信息公開、檔案信息公開、信息公開制度、信息公開網(wǎng)站平臺(tái)建設(shè)以及信息公開與大學(xué)治理之間的關(guān)系上；2013—2014年，教育部先后發(fā)布《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開工作的通知》和《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》(以下簡(jiǎn)稱《事項(xiàng)清單》)。特別是《事項(xiàng)清單》的出臺(tái)，明確了高校應(yīng)向社會(huì)主動(dòng)公開的10大類50項(xiàng)信息，以清單形式回應(yīng)了學(xué)術(shù)討論中關(guān)于高校信息公開內(nèi)容和范圍問題，初步厘清了屬于具有公共性質(zhì)的信息和高校作為享有辦學(xué)自主權(quán)的社會(huì)組織而享有的自主權(quán)信息之間的界限問題。

馬赫、王阮針對(duì)研究的問題提出對(duì)策，認(rèn)為當(dāng)前大多研究視角多從情報(bào)學(xué)、管理學(xué)、教育學(xué)的視角展開，缺少對(duì)其他學(xué)科領(lǐng)域的更多研究與交叉研究[1]。此外，學(xué)界研究的焦點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移到高校信息公開的效果評(píng)價(jià)上，即研究信息公開工作“好”和“差”的問題。如何構(gòu)建高校信息公開評(píng)價(jià)指標(biāo)體系成為研究的熱點(diǎn)內(nèi)容，并把研究活動(dòng)引向深入[2]。本文擬以《辦法》《事項(xiàng)清單》為基礎(chǔ)，結(jié)合其他涉及高校信息公開的法律法規(guī)，從考察最基礎(chǔ)的主動(dòng)信息公開制度目的出發(fā)，選取華東地區(qū)以及地區(qū)所轄的若干省屬高校作為測(cè)評(píng)對(duì)象，發(fā)揮高校網(wǎng)站信息公開首要渠道作用，通過對(duì)高校網(wǎng)站中的信息公開欄目主動(dòng)公開現(xiàn)狀的測(cè)評(píng)，致力于發(fā)現(xiàn)當(dāng)前省屬高校信息公開方面存在的問題，并針對(duì)問題提出解決對(duì)策，力求打通高校信息公開制度的“最后一公里”。

一、省屬高校信息公開現(xiàn)狀測(cè)評(píng)

(一)確定測(cè)評(píng)對(duì)象

省屬高校是相對(duì)于部屬高校的概念。根據(jù)《辦法》第三條規(guī)定“國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)高等學(xué)校信息公開工作。省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)高等學(xué)校信息公開工作”。同時(shí)，教育部發(fā)布《事項(xiàng)清單》通知的對(duì)象分別是“各省、自治區(qū)、直轄市教育廳(教委)，各計(jì)劃單列市教育局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)教育局，有關(guān)部門(單位)教育司(局)，部屬各高等學(xué)校”。由此我們可以看到，部屬高校由教育部作為行政主管部門進(jìn)行直接管轄，而省屬高校在原則上由教育部在總體上進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，但具體制度落實(shí)以及監(jiān)督保障工作還是由該省屬高校(自治區(qū)、直轄市)所在的省級(jí)教育廳(委)負(fù)責(zé)。

本文研究對(duì)象選擇省屬高校有以下原因：一是省屬高校占我國(guó)高等院校的比重大。截至2019年6月15日全國(guó)高等學(xué)校共計(jì)2 956所[3]，除去教育部直屬的高校75所，其余2 881所均為省屬高校；二是部屬高校由教育部直接負(fù)責(zé)信息公開工作，戰(zhàn)略上往往處于試點(diǎn)定位，管理措施會(huì)更加細(xì)致到位、推行力度更強(qiáng)，如在《事項(xiàng)清單》通知(教辦函〔2014〕23號(hào))中明確表明“教育部直屬高校要制定落實(shí)細(xì)化方案，明確清單各事項(xiàng)的公開時(shí)間、責(zé)任機(jī)構(gòu)和責(zé)任人。地方高校和有關(guān)部門所屬高校根據(jù)各省級(jí)教育部門和主管部門(單位)教育司(局)要求做好清單落實(shí)工作”。而各省級(jí)教育部門由于其所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育水平、行政執(zhí)行能力等不同，對(duì)教育部政策落實(shí)、部署執(zhí)行的效果會(huì)有差異，這是否對(duì)省屬高校的信息公開工作效果產(chǎn)生影響還有待考察；三是2019年《政府信息公開條例》修訂后重新頒布，對(duì)于高校信息公開在內(nèi)的公共企事業(yè)單位不再參照條例適用，其中在救濟(jì)途徑上發(fā)生了很大改變，除了高校作為法律法規(guī)授權(quán)的主體在行使“準(zhǔn)行政行為”時(shí)可作為行政復(fù)議、訴訟的相對(duì)人之外，其他的信息公開糾紛救濟(jì)需要向有關(guān)教育主管部門申訴，這便需要有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)體現(xiàn)處理此類問題的專業(yè)度以及更加有力的監(jiān)督保障作用。

在省屬高校測(cè)評(píng)對(duì)象的具體選擇上，由于筆者能力和精力有限，僅從華東地區(qū)隨機(jī)選取七所省屬高校，即從山東省、江蘇省、上海市、浙江省、安徽省、江西省以及福建省各選取一所省屬高校(僅本科院校，高職高專院校暫不考慮)進(jìn)行測(cè)評(píng)分析，具體高校名單詳見表1。

表1 測(cè)評(píng)對(duì)象選取

續(xù)表

(二)確定測(cè)評(píng)依據(jù)和具體指標(biāo)

評(píng)估指標(biāo)(見表2)設(shè)計(jì)依據(jù)主要來源于《政府信息公開條例》《高等學(xué)校信息公開辦法》等相關(guān)規(guī)定中對(duì)于高校信息公開的基礎(chǔ)性要求，即從高校信息公開最基礎(chǔ)的工作出發(fā)，結(jié)合省屬高校所屬的教育行政管理部門的監(jiān)督保障一同考察，一級(jí)指標(biāo)主要分為三個(gè)板塊，分別為高校信息公開基礎(chǔ)工作(20%)、主動(dòng)公開信息(60%)和監(jiān)督保障機(jī)制(20%)，滿分為25分。在信息公開基礎(chǔ)性工作(一級(jí)指標(biāo))下設(shè)計(jì)了三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別為：組織領(lǐng)導(dǎo)考察高校是否發(fā)布了信息公開工作機(jī)構(gòu)；官方網(wǎng)站平臺(tái)設(shè)置情況，考察平臺(tái)專欄設(shè)置是否完整規(guī)范并且是否有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)更新；其他新媒體設(shè)置情況，如 “兩微一端”等新媒體平臺(tái)且進(jìn)行及時(shí)更新。在主動(dòng)公開信息(一級(jí)指標(biāo))下設(shè)計(jì)了兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是：法定主動(dòng)公開信息，考察所選高校是否公開十大基礎(chǔ)教育信息，并進(jìn)行及時(shí)更新和發(fā)布，還特別考察了高校財(cái)務(wù)信息中是否及時(shí)發(fā)布最新的預(yù)算、決算報(bào)告；另外考察高校是否及時(shí)發(fā)布2018—2019年高校信息公開年度報(bào)告且內(nèi)容完整。在監(jiān)督保障機(jī)制下(一級(jí)指標(biāo))設(shè)計(jì)了兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，其中一個(gè)是高校在網(wǎng)站首頁(yè)是否發(fā)布了監(jiān)督保障機(jī)制，并公布了相應(yīng)的部門名稱和基本信息；另一個(gè)則是該高校所屬的教育行政部門的監(jiān)督保障工作情況，該部分嚴(yán)格意義上不能成為高校本次測(cè)評(píng)的分?jǐn)?shù)組成部門，主要考察作為行政管理部門的省、直轄市教育廳(委)的政策推進(jìn)情況，以及其監(jiān)督力度大小與本轄區(qū)高校信息公開工作的優(yōu)劣之間的關(guān)系。

表2 華東地區(qū)省屬高校信息公開基本制度現(xiàn)狀評(píng)議表

(三)測(cè)評(píng)結(jié)果展示

根據(jù)表1各項(xiàng)指標(biāo)所列的要求和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，筆者通過測(cè)評(píng)對(duì)象門戶網(wǎng)站的觀察以及對(duì)相關(guān)文件的研讀，對(duì)選中的華東地區(qū)七個(gè)行政區(qū)劃的教育廳(委)和相對(duì)應(yīng)的七所省屬高校的信息公開網(wǎng)站進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估結(jié)果可見表3和表4。

表3 華東地區(qū)七所省屬高校信息公開測(cè)評(píng)結(jié)果表

表4 華東地區(qū)七家教育行政部門監(jiān)督保障機(jī)制測(cè)評(píng)結(jié)果表

筆者將七所省屬高校的測(cè)評(píng)結(jié)果與之相對(duì)應(yīng)的省級(jí)教育行政部門監(jiān)督保障工作的測(cè)評(píng)結(jié)果結(jié)合在一起，為了能夠直觀地展示二者之間是否存在一定的關(guān)聯(lián)性，繪制了圖1。

二、省屬高校信息公開現(xiàn)有成果和問題梳理

(一)現(xiàn)有成果

依據(jù)對(duì)七所華東地區(qū)省屬高校的信息公開測(cè)評(píng)結(jié)果，當(dāng)前省屬高校主動(dòng)信息公開工作已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，其中還不乏亮點(diǎn)。

在信息公開渠道上，各高校不僅僅通過高校網(wǎng)站進(jìn)行發(fā)布信息，還基本上形成了更加多元化的渠道，不斷拓寬發(fā)布信息的平臺(tái)，如，上海理工大學(xué)依托校園網(wǎng)、微博、微信等主動(dòng)進(jìn)行信息公開。截至2019年8月，作為受眾面最廣的信息公開平臺(tái)，校園新媒體發(fā)揮著重要作用，發(fā)布要聞398條、快訊1 069條；官方微信、微博的關(guān)注人數(shù)分別達(dá)到87 291人和113 000人，學(xué)校新浪官方微博共發(fā)布信息1 200余條，轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)11 567余次，閱讀量3 465.8萬余次；通過《上海理工大學(xué)報(bào)》發(fā)布信息18期，共43.2萬余字；通過校內(nèi)樓宇電視發(fā)布信息近60期，電子屏215條[4]。安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)還通過建立青年之聲平臺(tái)、“面對(duì)面”系列活動(dòng)有效回應(yīng)學(xué)生需求。舉辦“我與校長(zhǎng)面對(duì)面”1期、“我與書記面對(duì)面”1期、“我與院長(zhǎng)/書記面對(duì)面”18期，參與學(xué)生近1萬人次，共收集學(xué)生訴求600余條，有效反饋400余條[5]。

在信息主動(dòng)公開內(nèi)容上，各高校基本上都能做到公開內(nèi)容以《事項(xiàng)清單》規(guī)定為底線，堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，公開包括招生工作、財(cái)務(wù)信息以及人事信息等基本信息。此外，在國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的大背景下，教育部要求在教育領(lǐng)域也要深入推進(jìn)教育信息公開，作為重點(diǎn)領(lǐng)域的高校信息公開工作也要更加深入推進(jìn)，如在建立健全本校主動(dòng)公開目錄的基礎(chǔ)上，能夠探索完善二級(jí)單位主動(dòng)公開目錄制度[6]。如，福建農(nóng)林大學(xué)已經(jīng)在深入推進(jìn)二級(jí)單位主動(dòng)公開方面進(jìn)行了積極探索：一是以制度形式部署二級(jí)單位的信息公開工作，并納入工作考核之中；二是要求二級(jí)單位發(fā)布信息公開年報(bào)。

(二)仍存在的問題

1.信息公開工作機(jī)構(gòu)專職化程度、工作協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，信息公開制度化建設(shè)有待提高

測(cè)評(píng)對(duì)象中六所高校都通過本校辦法、實(shí)施細(xì)則形式確定了信息公開工作機(jī)構(gòu)的具體部署，但機(jī)構(gòu)設(shè)置抽象、獨(dú)立性不夠，如，信息公開工作機(jī)構(gòu)辦公室掛靠在校長(zhǎng)辦公室、黨委辦公室或者直接附屬在學(xué)校的辦公室，主任由學(xué)校辦公室主任兼職；工作人員任務(wù)交叉、互相借用現(xiàn)象明顯，如，寧波大學(xué)規(guī)定信息工作機(jī)構(gòu)成員由黨委辦公室、校長(zhǎng)辦公室、組織部、宣傳部、監(jiān)察處、工會(huì)、研究生院、圖書館與信息中心等部門負(fù)責(zé)人組成，呈現(xiàn)人員配備結(jié)構(gòu)兼職特征；組成人員形成后的動(dòng)態(tài)調(diào)整不健全，掛名現(xiàn)象明顯，如，山東師范大學(xué)發(fā)布的信息公開工作小組(山東師大校字【2014】135號(hào))組長(zhǎng)為趙彥修，與現(xiàn)任校長(zhǎng)曾慶良不符。另外，還有一所高校甚至沒有形成專門的信息公開工作機(jī)構(gòu)，將信息公開工作附屬于校黨委宣傳部，信息公開專欄設(shè)置在新聞網(wǎng)子欄目中。

2.主動(dòng)公開信息時(shí)主動(dòng)性和時(shí)效性不強(qiáng)，程序不夠規(guī)范

測(cè)評(píng)省屬高校都能按照《事項(xiàng)清單》規(guī)定的十大基礎(chǔ)性信息目錄將信息進(jìn)行分類發(fā)布，但發(fā)布過程中仍存在虛擬設(shè)置界面而根本不公開的情況；或是在上級(jí)教育行政部門考核壓力下臨時(shí)性、應(yīng)急性地大量發(fā)布信息，基本上不考慮信息發(fā)布的時(shí)效性問題。這些問題集中反映了現(xiàn)實(shí)公開工作在時(shí)間和程序方面與實(shí)體工作存在“脫節(jié)”現(xiàn)象，“被信息公開牽著鼻子走”，成為了高校工作中的一項(xiàng)壓力負(fù)擔(dān)，沒有真正發(fā)揮信息公開作為學(xué)校依法治校、推進(jìn)民主管理的重要手段。

3.信息公開監(jiān)督保障上內(nèi)外部動(dòng)力機(jī)制不足，未形成監(jiān)督常態(tài)化

我們可以看到(如圖1)：一方面，上海市教育委員會(huì)、安徽省教育廳和山東省教育廳在監(jiān)督保障方面的工作較之更加健全和到位，相應(yīng)地其所監(jiān)督的省屬高校在信息公開方面的工作較之也更加出色；另一方面，福建農(nóng)林大學(xué)的信息公開工作也做得很到位，相應(yīng)的福建省教育廳的監(jiān)督保障工作卻表現(xiàn)平平。為此可以總結(jié)出當(dāng)前省屬高校信息公開工作不斷推進(jìn)深入離不開兩大動(dòng)力機(jī)制：一是因行政管理監(jiān)督權(quán)而產(chǎn)生的外在動(dòng)力機(jī)制，該動(dòng)力機(jī)制實(shí)施有短期上的明顯效果，但隨著行政教育部門在監(jiān)督上形成了常態(tài)化機(jī)制，也能夠自上而下地動(dòng)員所轄省屬高校信息公開走向規(guī)范化、常態(tài)化；二是省屬高校在充分執(zhí)行上級(jí)指派任務(wù)的同時(shí)，將信息公開工作作為依法治校、現(xiàn)代化治校的重要手段，由此產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力會(huì)內(nèi)化到高校治理的日常工作中。

當(dāng)前省屬信息公開監(jiān)督保障主要面臨兩部分動(dòng)力機(jī)制不足的問題：外在動(dòng)力機(jī)制上，大部分上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)更注重本轄區(qū)高校教學(xué)質(zhì)量、雙一流建設(shè)等方面的學(xué)術(shù)性考核，而對(duì)于教育部傳達(dá)的高校信息公開文件精神理解性不足，只是進(jìn)行自上而下的傳達(dá)，缺乏根據(jù)本轄區(qū)具體情況而進(jìn)行的內(nèi)化落實(shí)；內(nèi)在動(dòng)力上，我國(guó)傳統(tǒng)文化中相對(duì)封閉的保密意識(shí)和保守主義價(jià)值追求，形成了相對(duì)集中的高等教育管理模式，使得高校普遍存在著“信息不公開”的本能傾向，高校的工作制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制常常處于“自說自話”的信息封閉狀態(tài)中，甚至形成了某種思維定勢(shì)，即高校信息不公開是一種原則，信息公開反倒成了一種例外或恩賜[7]。

三、省屬高校信息公開制度的完善建議

第一，針對(duì)省屬高校本身而言，要強(qiáng)化信息公開內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)一步健全本校信息公開工作機(jī)制，完善工作考核以及問責(zé)機(jī)制。各高校在強(qiáng)化意識(shí)的基礎(chǔ)上盡快成立專門性的信息公開工作和監(jiān)督部門，加強(qiáng)與二級(jí)單位之間的信息聯(lián)絡(luò)和工作研討共享機(jī)制；更新當(dāng)前已有的本校信息公開工作辦法、實(shí)施細(xì)則和信息公開指南，依法依規(guī)做好信息主動(dòng)公開工作。完善工作考核及評(píng)價(jià)問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)文件規(guī)定，將信息公開工作納入部門績(jī)效考核指標(biāo)。信息公開工作機(jī)構(gòu)要定期對(duì)各部門信息發(fā)布情況進(jìn)行檢查，并邀請(qǐng)學(xué)生組成信息員對(duì)信息公開滿意度進(jìn)行調(diào)查和反饋，并向信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組通報(bào)信息發(fā)布情況，對(duì)于網(wǎng)站信息上傳不及時(shí)、發(fā)布不準(zhǔn)確的各學(xué)院和職能部門將會(huì)進(jìn)行督辦。未及時(shí)、完整公開相關(guān)信息的，本校內(nèi)部建立詳細(xì)、明確的信息公開責(zé)任追究機(jī)制，可在年度部門考核結(jié)果中有所體現(xiàn)。

第二，針對(duì)省級(jí)教育行政管理部門而言，重視高校信息公開，敦促本轄區(qū)高校及時(shí)做好重點(diǎn)領(lǐng)域信息的上報(bào)、備案工作，并且定期對(duì)轄區(qū)的高校進(jìn)行信息公開實(shí)施效果測(cè)評(píng)，將相應(yīng)的指標(biāo)納入年度綜合考核工作中，形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。而監(jiān)督的最終結(jié)果是未來形成及時(shí)有效的信息評(píng)議或反饋，并進(jìn)一步推進(jìn)工作的實(shí)施和進(jìn)展，決不是為了監(jiān)督而監(jiān)督。這種評(píng)議和反饋對(duì)信息公開的二次建設(shè)十分重要，是優(yōu)化信息傳遞結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化科學(xué)決策的重要步驟。

第三，建議將修訂《辦法》提上日程，適應(yīng)當(dāng)前高校信息公開面臨的新形勢(shì)。目前《政府信息公開條例》已經(jīng)修訂并頒布實(shí)施，且我國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平較十年前有了顛覆性的變化。2010年頒布的《辦法》中規(guī)定的信息公開方式途徑、對(duì)于違反其規(guī)定不履行信息公開義務(wù)的責(zé)任如何承擔(dān)、監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制如何構(gòu)建等都不夠明確，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國(guó)高校信息公開的具體實(shí)際進(jìn)行全面修訂，突出前瞻性和系統(tǒng)性。