養老供需存缺口政策支持受期待
——上海市政府養老服務工作調查報告

□ 潘孝斌

習近平總書記指出，我國已經進入老齡社會，讓老年人老有所養、生活幸福、健康長壽是我們的共同愿望。黨中央高度重視養老服務工作，要求把政策落實到位，把服務保障做實做細，惠及更多老年人。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“十四五”規劃建議）要求，“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，發展多層次、多支柱養老保險體系，推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。2020 年《政府工作報告》要求加大基本民生保障力度，上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準。

目前，上海的老齡化現象日趨顯著，截至2019 年底，上海市戶籍人口1471.16 萬人，其中，60 歲及以上老年人口518.12 萬人，占（35.2%），65 歲及以上老年人口361.66 萬人（占24.6%），遠超國際公認的老齡社會標準①，養老服務工作每年都成為市政府實事項目的重要內容。為了解市民對上海養老服務工作的“急難愁盼”，國家統計局上海調查總隊對“十三五”期間市政府養老服務方面的實事項目開展滿意度調查，共收集到有效樣本1552 份。

|“十三五”期間養老服務實事項目的市民評價情況

上海市政府實事項目自1986 年實施以來，受到市民廣泛好評，已成為上海市民心目中的品牌工程。“十三五”期間，上海市政府實事項目共啟動“新增養老床位”“新建老年人日間服務中心”“新增社區綜合為老服務中心”“新增‘長者照護之家’”“新增養老機構設置醫療機構”“改建改造認知癥老人照料床位”“新增社區老年助餐場所”“改造郊區農村薄弱養老機構”“為符合條件的長期護理保險參保老年人提供居家照護服務”等9 類養老服務實事項目工作，為全市養老服務工作體系化、常態化發展提供了重要保障。

（一）養老服務實事項目有序推進

作為民生工作的重要內容，“十三五”期間市政府完成養老服務相關實事項目共計9 類23 項，每年完成4 至6 項。從整體看，養老服務實事項目實際完成數逐年遞增，養老服務實事項目按計劃整體有序推進，且大部分提前并超額完成當年任務。其中，改建改造認知癥老人照料床位項目計劃完成4000 張，實際完成約5000 張，超過計劃完成數1/4；新增養老床位項目每年計劃完成數為7000 張，5 年共計劃完成35000 張，實際完成新增床位數超36000 張。

（二）養老服務實事項目滿意度處于高位

調查顯示，上海市民對養老服務實事項目的平均滿意度達94.0分，總體滿意度處于高位。其中，為符合條件的長期護理保險參保老年人提供居家照護服務的滿意度最高、新增社區綜合為老服務中心、改建改造認知癥老人照料床位、新增養老床位、新建老年人日間服務中心的滿意度均高于94.0 分；新增“長者照護之家”、新增養老機構設置醫療機構均為93.9 分；滿意度相對最低的新增社區老年助餐場所、改造郊區農村薄弱養老機構的也分別達到93.5 分、93.6 分。

（三）養老服務實事項目需求迫切

從期盼度看，上海市民對養老服務實事項目的平均期盼度達98.6%，養老服務實事項目需求迫切。其中，為符合條件的長期護理保險參保老年人提供居家照護服務、新增社區老年助餐場所、新增社區綜合為老服務中心、新增養老機構設置醫療機構、新建老年人日間服務中心的期盼度均高于99.0%；新增“長者照護之家”、新增養老床位的期盼度高于98.0%；期盼度相對較低的是改造郊區農村薄弱養老機構、改建改造認知癥老人照料床位也均高于97.0%。

（四）養老服務實事項目了解度仍有提升空間

調查顯示，市民對養老服務實事項目的平均了解度為80.6%，了解度較高，但仍有提升空間。其中，新建老年人日間服務中心、新增社區老年助餐場所、新增養老床位等養老服務實事項目的了解度居前三位，分別為88.0%、85.4%、84.4%；改造郊區農村薄弱養老機構、改建改造認知癥老人照料床位、新增養老機構設置醫療機構、新增“長者照護之家”等養老服務實事項目的了解相對較低，不到80%。

|“十三五”期間養老服務方面實事項目的發展狀況

2020年是“十三五”規劃和全面建成小康的收官之年，在疫情沖擊下，實事項目建設成為落實“六保”任務的重要支撐，受到廣大市民的廣泛認可。在“十三五”期間，上海市政府緊扣“惠民生”，堅持“托底性、普惠性”原則，抓牢養老服務工作，開展了“新增養老床位”等9類滿足老年群體需求的實事項目，呈現出“硬軟齊升”的特點。

（一）“硬”設施快速增加

“十三五”期間，市政府養老服務方面實事項目共計新增養老床位超3.6 萬張，占全市總床位數的22.5%；新增社區綜合為老服務中心140 家，占43.8%；新增“長者照護之家”105 家，占56.1%；新增養老機構設置醫療機構100 余家；改建改造認知癥老人照料床位約5000 張；改造郊區農村薄弱養老機構130 余家。養老服務的“硬”件設施數量快速增加。

調查顯示，市民對新增“硬”件設施類的實事項目滿意度較高，均達94.0 分左右，“硬”件設施建設得到市民的高度認可。然而，從絕對數量看，截至2019 年底全市養老床位不足16 萬張，養老床位資源仍顯緊張，市民反映養老床位申請時間長、排隊現象依然存在；各類養老服務中心、養老機構需求仍較高，“硬”件設施需求仍未得到充分滿足；醫養結合方式受到市民期待，養老機構設置醫療機構項目企盼度處于高水平。

（二）“軟”需求逐步釋放

“十三五”期間，全市在居家養老、社區養老和社區為老服務方面推出了一系列惠民舉措，基本建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，居家社區養老服務供給進一步完善，“軟”需求逐步釋放。

調查顯示，本市長期護理保險自試點以來，得到市民的普遍認可（滿意度為94.5），企盼度最高，但市民反映長護險的單次服務時長較短，希望延長服務時間，需求亟待滿足；“十三五”期間全市新增社區老年助餐場所超400 個，助餐場所企盼度居次席，用餐、送餐需求較高；新建老年人日間服務中心320 余家，日間服務中心企盼度處于高位；老年人大多期盼動員志愿者力量參與養老服務，豐富老年人精神生活。

|市民對“十四五”養老服務的企盼

上海市結合老年照護統一需求評估、醫養結合、社區嵌入式養老、長期護理保險等創新實踐，積極探索智慧養老新模式，積極應對人口老齡化、加快養老服務體系建設。“十四五”期間，上海秉承“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，緊盯“老小舊遠”等民生難題，持續推進市政府實事項目。問民生，解民憂，是養老政策制定的重要出發點和落腳點，2020 年10 月，市人大廣泛發動社會力量參與，對《上海市養老服務條例（草案）》征求市民的意見建議。同月，上海市政府提前完成全年養老服務實事項目。

調查顯示，在“十四五”實事項目分類中，市民對養老服務類的關注度最高（32%），綜合來看，市民對養老機構設置、社區養老服務和養老政策機制三大方面均提出了較多的建議，主要包括以下方面：

（一）養老機構“五關注”

一是關注養老機構供求矛盾。超2 成的市民表示養老機構特別是養老院“一床難求”，入院困難，希望進一步“擴充養老院設施，解決老人進養老院排隊入住問題”。二是關注養老機構費用問題。養老機構的費用問題是市民特別是低收入群體的關注重點，市民迫切希望“多建設平價養老機構”。三是關注養老服務專業化。切實提升護理隊伍服務質量，實現養老護理隊伍職業化、專業化，同時“增加專業養老服務人員”，提供培訓，“提升養老護理的專業技能，更好的服務好老人”。四是關注服務設施針對性。有針對性地增設老年文體設施、便利性設施等相關配套設施，并實現與醫療機構互聯，促進“醫養融合”。五是關注心理健康。精神和物質要并重，在重視物質養老的同時，也應關注精神層面的養老；不少老年人希望能得到聊天談心等個性化、精準化的服務。

（二）居家社區養老“四希望”

一是希望身體健康有醫護。提高家庭醫生及入戶護理覆蓋面，在社區或小區內有針對性地組織義診、健康咨詢，“對行動不便老人提供醫療上門服務”。二是希望老年活動有空間。“加快老舊小區電梯改造”，方便老年人出行，拓寬老年人活動半徑；增設老年活動場所、健康步道，充分利用老年活動室等場所，進一步發揮社區自治，多組織老年人喜聞樂見的活動。三是希望日間照護有增加。加強老年人日間服務中心建設，為行動不便的老人提供日間照護；增加社區公共食堂、老年助餐場所布點，滿足老年人用餐需求；放寬老年人送餐上門的條件，方便更多行動不便的老年人。四是希望特殊群體有保障。拓寬養老覆蓋面，“多考慮低收入人群和非退休老人養老問題”；定期看望獨居、孤老及殘疾老人等，提供更多“談心交流”服務；改善郊區農村養老機構，針對農村養老提供醫藥保障。

（三）養老政策機制“三期待”

一是期待健全養老保險體系。“十四五”規劃建議明確提出要發展多層次、多支柱養老保險體系。市民期待簡化長護險等養老保險辦理手續，放寬保險要求，使更多需要幫助的老人受益。二是期待提高退休待遇。隨著物價上漲及醫療需求的提高，市民期待繼續穩步“提高養老金，保障老人生活”，同時有針對性地“增加非退休老人的養老待遇”。三是期待精準政策支持。市民對“農村養老更有針對性”“將獨生子女家庭的老人養老保障考慮到政策制定范圍”“考慮已退休老人贍養父母問題”“增加養老法定假日”等更細化的養老政策有期待，希望養老政策支持更精準更有針對性。