中國碳排放權交易立法發展及實務操作研究

宋云鋒，賀雯，李姝婷

(北京大成律師事務所，北京 100020)

1 碳排放權交易立法沿革

2011 年10 月29 日，國家發展和改革委員會頒布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，以地方試點的方式，開啟了我國建立碳排放權交易機制的第一步。此后，隨著碳交易經驗的逐步累積和總結，碳市場建設管理的基本路徑、管理思路和管理方式等均逐步發生變化。

我國碳排放權交易立法多以部門規章、規范性文件形式作出，按照立法內容劃分，主要涉及市場交易建立及履約、納入行業及企業、配額分配、MRV(Monitoring，Reporting，Verfication，碳排放數據的監測、報告、核查)以及國家核證自愿減排量(CCER，Chinese Certified Emission Reduction)交易幾個方面，相關進展參見表1、表2、表3、表4 和表5。

表1 交易市場建立及履約進展

表2 納入行業及企業情況

表3 配額分配情況

表4 MRV(碳排放數據的監測、報告、核查)進展

表5 CCER(國家核證自愿減排量)交易情況

續表

2 碳排放權交易概述

2.1 定義

碳排放權交易，指在一定范圍內(如某國、某區域、全球等)的基準排放水平或總量控制確定的前提下，減排主體將多余的排放配額或碳排放權進行交易的行為。我國碳排放權交易的監管劃分為國家級、省級、市級三級，生態環境部為國家主管部門②根據《國務院機構改革方案》，新組建生態環境部承擔原環境保護部職責、國家發展改革委的應對氣候變化和減排職責等。，各省、自治區、直轄市生態環境主管部門是省級主管部門，設區的市級生態環境主管部門是碳排放權交易的市級主管部門。

2.2 主體

碳排放權交易主體，即碳交易市場主體。根據《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》(發改辦氣候〔2016〕57 號)、《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》(發改氣候規〔2017〕2191 號)，全國碳排放權交易市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等八大重點排放行業，發電行業重點排放單位為初期碳排放權交易主體。

2020 年12 月29 日，生態環境部發布《2019—2020 年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業③據相關專家學者分析，發電企業是優先納入全國碳排放權交易體系的最佳選擇。發電企業具有以下特點:(1)屬于溫室氣體排放量最高的行業；(2)相較于其他行業，發電行業工藝流程簡單、產品單一，便于碳市場主管部門管理；(3)發電企業主要是大型國有企業，排放數據管理更規范、更完善。)》 (國環規氣候〔2020〕3 號)，確定納入2019—2020 年全國碳交易市場配額管理的重點排放單位名單，發電行業(含其他行業自備電廠)2013—2019 年任一年排放達到2.6 萬噸CO2e 的企業(共計2225 家)，將被納入全國碳交易市場。

2020 年10 月20 日，生態環境部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會五部門聯合發布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》(環氣候〔2020〕57 號)。該指導意見指出，要逐步擴大碳排放權交易主體范圍，適時增加符合交易規則的投資機構和個人參與碳排放權交易。

2.3 交易類型

目前，我國碳排放權交易市場主要有兩種交易類型，即總量控制配額交易和項目減排量交易。前者的交易對象主要是控排企業獲配的碳排放配額，后者的交易對象主要是通過實施項目削減溫室氣體而取得的減排憑證(經國家主管部門備案的自愿減排量即為“國家核證自愿減排量”，CCER)。

對碳交易主管部門確定的控排企業(溫室氣體重點排放單位)而言，碳排放配額交易屬于強制交易，在生態環境部確定的國家及各省、自治區和直轄市的排放配額總量的基礎上，由地方生態環境主管部門分配給控排企業一定碳排放額度。碳排放配額應當在碳排放權交易機構進行交易。

CCER 交易屬于自愿交易，我國對自愿減排交易采取備案管理，包括減排項目的備案和減排量的備案。控排企業開展自愿減排項目，采用經國家主管部門備案的方法學進行開發，經具有資質的審定機構審定，再經國家主管部門委托專家評估，最終由國家主管部門審查、備案后，成為核證自愿減排項目。核證自愿減排項目運營產生減排量后，經具有資質的審定機構核證，再經國家主管部門委托專家評估，最終由國家主管部門審查、備案后，成為國家核證自愿減排量。CCER 可以在經備案的交易機構內交易，抵消碳排放的減排量。交易完成后，用于抵消碳排放的減排量在國家登記簿中予以注銷。CCER 產生和交易的整體流程參見圖1。

圖1 CCER 產生和交易的整體流程[3]

2.4 交易產品

碳排放權交易產品初期為碳排放配額(現貨)和CCER，后期適時增加其他交易產品。

2.4.1 碳排放配額

碳排放配額是指重點排放單位產生的溫室氣體排放限額，是政府分配的碳排放權憑證和載體，是參與碳排放權交易的單位和個人依法所得，可用于交易和控排企業溫室氣體排放量抵扣的指標。1 個單位配額代表持有配額的控排企業被允許向大氣中排放1t CO2e 溫室氣體的權利，是碳交易的主要標的物。

2.4.2 CCER

CCER 即國家核證自愿減排量，指對國家境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。

CCER 主要涉及風電、光伏、生物質等可再生能源企業(水電、核電企業不參與)，所涉企業可能并未納入碳交易市場。但是通過開展減排項目，并經國家主管部門審批，可再生能源企業可以依靠項目取得一定的CCER，并在碳交易市場上交易。

為鼓勵各行業企業積極減排，CCER 抵消排放的使用比例存在上限規定，根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》(生態環境部令第19 號)，用于抵消的CCER 不得超過應清繳碳排放配額的5%。

2.4.3 其他交易產品

根據《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(國發〔2014〕17 號)，國家積極推動碳排放權等交易工具發展創新，以推進期貨市場建設。根據中國人民銀行、財政部等七部委聯合印發的《關于構建綠色金融體系的指導意見》(銀發〔2016〕228 號)，國家支持發展各類碳金融產品，有序發展碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳債券、碳資產證券化和碳基金等碳金融產品和衍生工具，探索研究碳排放權期貨交易等。

根據北京環境交易所統計的數據，碳交易市場創新的碳金融產品已衍生十余種，包括碳指數、碳債權、配額質押貸款、引入境外投資者、碳基金、碳配額托管、綠色結構存款、碳市場集合資產管理計劃、CCER 質押貸款、配額回購融資、碳資產抵押品標準化管理、碳配額場外掉期、碳資產質押授信等[4]。我國目前試點碳市場主要碳金融創新情況參見表6。

表6 試點碳市場主要碳金融創新④數據來源于京滬深粵鄂五省市發展改革委及交易所網站，北京環境交易所整理。

續表

2.5 交易場所

碳排放權交易場所初期為各地方試點，后期為全國集中統一交易與各試點地區交易并行。

2.5.1 地方

2011 年10 月29 日，國家發展和改革委員會下發了《國家發展改革委辦公廳關于開展碳排放權交易試點工作的通知》(發改辦氣候〔2011〕2601 號)，批準在北京、天津、上海、重慶四個直轄市，湖北省(武漢)、廣東省(廣州)以及深圳經濟特區開展碳排放權交易試點工作。上述7 個試點省市分別以地方性法規或地方政府規章的形式制定了相應的碳排放權交易管理規定，建立了碳排放權交易市場，共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20 余個行業近3000 家重點排放單位。截至2020 年11 月，試點碳交易市場累計配額成交量約為4.3 億噸CO2e，累計成交額近100 億元人民幣[5]，成為全球第二大碳交易市場[6]，我國碳交易市場體系已初步建成。

除上述7 個試點地區以外，此后各地方發展和改革部門也相繼組建各地方碳排放交易所，包括四川聯合環境交易所、貴州環境能源交易所、青海環境能源交易中心、廈門市碳和排污權交易中心等。但是，由于地方碳排放交易所在實踐中尚無法進行碳排放權交易，該類交易所的業務多限于項目掛牌，再與全國試點地區的碳排放權交易所進行合作，為潛在投資者起到橋梁溝通作用。

2.5.2 全國

根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》(生態環境部令第19 號)，生態環境部負責建設全國碳排放權交易市場，負責組織建立全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構，組織建設全國碳排放權注冊登記系統和全國碳排放權交易系統。2021 年2 月26 日至27 日，生態環境部部長調研碳市場建設工作時表示，全國碳排放權集中統一交易將于2021 年6 月底前啟動上線。

全國碳排放權交易體系正式投入運行后，試點地區現有發電企業將被直接劃入全國碳排放權交易體系進行統一管理。然而，不同試點地區碳交易市場在覆蓋范圍、準入門檻、交易產品等方面存在不同情況，因此，全國碳排放權交易體系正式運營后，試點及地方交易機構仍會持續運行。繼續推進和維持試點及地方交易機構的正常運行，對于全國碳排放權交易體系的發展具有重要意義，不僅可以成為全國碳排放權交易體系政策及機制創新的試驗區，還能夠繼續推動地區實現低碳發展轉型[7]。

2.6 交易方式

根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》(生態環境部令第19 號)，碳排放權交易通過全國碳排放權交易系統進行，可以采取協議轉讓、單向競價或者其他符合規定的方式。全國碳排放權交易系統建成前，試點地區已探索并建立了多種交易方式，包括整體競價交易、部分競價交易、定價交易、掛牌交易、拍賣交易等。

2.6.1 協議轉讓

協議轉讓指交易主體通過協商達成一致，并通過交易系統完成交易。交易參與人向交易系統提交協議轉讓交易掛單申報，提交交易標的及意向方信息，經意向方在系統中確認并由交易機構審核后成交。

對于采用協議轉讓方式交易的，不同交易所對交易數量、申報價格等有具體規定。以廣州碳排放權交易中心為例，對于交易參與人采用協議轉讓的，單筆交易數量應達到10 萬噸或以上；申報價格應不高于前一個交易日收盤價的130%，不低于前一個交易日收盤價的70%[8]。

2.6.2 競價交易(單向)

競價交易(單向)指一位交易參與人向交易機構提出賣出(買入)申請，交易機構預先公告交易對象，多位交易參與人按照規定加價或者減價，申請買入(賣出)，并在規定的時間內達成一致并交易的交易方式。根據單次交易數量，競價交易又可分為整體競價交易和部分競價交易[9]。

(1)整體競價交易

整體競價交易時，買入申報的競價采用降價的方式進行，賣出申報的競價采用加價的方式進行，各應價方每次的有效報價與當前報價的差額應當為最小變動單位的整數倍。

整體競價交易設有自由報價期和限時報價期。在自由報價期，各應價方的每次有效報價隨即成為當前報價；在限時報價期，每個限時報價周期內，如出現新的有效報價，則立即進入新的限時報價周期；在一個限時報價周期內如未出現新的有效報價，則限時價結束，該次競價活動結束。

(2)部分競價交易

部分競價交易時，買入申報的有效報價應當不高于申報價格，賣出申報的有效報價應當不低于申報價格。部分競價交易采取“價格優先”“數量優先”“時間優先”的原則，競價活動結束，對符合前述原則的報價優先成交，未實現匹配的數量在競價活動結束后自動撤銷。

2.6.3 定價交易

定價交易與競價交易相對，指以交易參與人在買入/賣出申報的交易活動中等于申報價格的報價作為有效報價的交易方式。定價交易采取“時間優先”原則，以交易所交易主機接受的報價時間，先報價者優先于后報價者，未實現匹配的數量在交易活動結束后自動撤銷[10]。

2.6.4 掛牌交易

掛牌交易是指在規定的時間內，交易參與人通過交易系統進行買賣申報，交易系統對買賣申報進行單向逐筆配對的公開競價交易方式。

掛牌交易分為掛牌競價和掛牌點選兩種方式，其中掛牌競價與競價交易類似，而掛牌點選則不提供系統匹配功能，需由意向成交方手動點選掛單完成交易。交易參與人提交賣出或買入掛單申報，確定標的數量和價格，意向受讓方或出讓方通過查看實時掛單列表，點選意向掛單，提交買入或賣出申報，從而完成交易。根據“價格優先、時間優先”的原則，意向受讓方只可點選價格最低的賣出掛單，意向出讓方只可點選價格最高的買入掛單。成交價為掛單申報報價，成交數量為賣出或買入申報數量[11]。

2.6.5 拍賣交易

拍賣交易是指交易標的以整體為單位進行掛牌轉讓，在設定的一個交易周期內，多個意向受讓方(不少于2 人)對同一標的物按照拍賣規則及加價幅度出價，直至交易結束，最后按照“價格優先、時間優先”原則確定最終受讓方的交易方式。拍賣交易按照“價格優先、時間優先”原則，確定意向受讓方的最高出價，經交易所確認后拍賣成交并形成電子交易合同。目前，天津排放權交易所實施拍賣交易方式，并規定拍賣交易價格的漲幅比例不得超過前一交易日線上交易價格的10%[12]。

2.7 交易流程

碳排放權交易涉及多個主體，包括政府主管部門、政府主管部門下設或外聘的核查機構、交易機構、控排主體(初期主要是重點排放單位)。其中，政府主管部門(包括地方及國家主管部門)負責配額發放及核查審定；核查機構負責審查交易項目及排放量；交易所負責制定交易規則，發布交易信息，統籌市場交易；控排企業則貫穿整個碳交易流程，根據國家及交易機構制定的規則，完成碳交易周期履約工作。碳交易基本流程參見圖2。

圖2 碳交易基本流程示意圖[13]

3 我國碳排放權交易的問題及解決建議

3.1 我國碳排放權交易的主要問題

迄今為止，明確納入我國效力最高的關于碳排放權交易的規定——《碳排放權交易管理辦法(試行)》(生態環境部令第19 號)的交易產品，僅為碳排放權配額(CCER 交易規定另行制定)。如前文所述，雖然我國碳金融市場已出現多種交易產品，但是其多集中產生于2014—2015 年期間，且首單交易完成后很少再完成第二單同類產品交易，產品推廣、復制情況不理想，企業的碳資產管理需求、市場的碳金融產品交易需求難以得到滿足。

碳交易市場的繁榮發展離不開以下幾個因素:一是具有交易需求的交易主體能夠無障礙地參與交易；二是交易產品無實質性瑕疵，符合法律規定及市場需求；三是交易市場規則完善、交易信用體系健全；四是違反交易規則的后果及責任明確，具備強制力，能夠規范市場交易行為。然而，目前我國碳交易市場在前述方面均存在或多或少的問題。筆者通過梳理我國碳排放權立法沿革，總結我國碳排放權交易市場現狀，歸納我國碳排放權交易發展主要問題如下:

(1)立法層級多為部門規章或規范性文件，缺乏上位法規范

立法是碳市場建設的基礎，國外在建立碳市場之前都會出臺統一、具有較高法律效力的法律法規，在宏觀層面確定碳市場的法律地位、配額的法律屬性和相關主體的責權范圍[14]。我國碳市場交易的立法層級，在國家層面多為部委規章及規范性文件，在地方層面則體現為地方政府法規或規章，至今為止尚未出臺任何一部國家級法律或行政法規⑤2019 年3 月29 日，碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)出臺，該條例為生態環境部公布，并非國務院公布，且至今為止該條例尚未生效。，甚至尚未有任何一部國家級法律或行政法規將碳排放權交易明確加以規定。立法層級中上位法的缺失，導致實踐中產生下位法制約能力不足、全國各地碳排放交易規則不統一、地方政府立法空間過多、過寬等問題。

(2)碳市場交易主體受限，交易產品法律屬性不明

目前，我國碳市場參與主體僅為監管部門指定重點排放單位，其他市場主體能否參與碳市場交易尚無法律法規依據可循，導致可以參與且應當參與的主體，如金融機構、資產管理公司等機構，以及具有交易能力的個人均持觀望態度，從而使碳金融發展遲緩。

除交易主體外，基于碳排放權創設的交易產品，其法律屬性仍有疑問。我國采取物權法定原則，即物權的種類及權能由法律直接規定，不得由當事人基于自由意志而協商創設或者確定。但是，碳排放權基于何種情形創設，能否作為控排企業有權處置的資產，至今尚無法律作出明確規定。因此，基于碳排放權創設的一系列交易產品，如碳排放權租賃、碳排放權抵押等，均缺乏根本性依據，需要由立法機關、法學學者、監管部門、金融機構、交易主體等共同探索。

(3)碳市場交易規則不完善，履約強制力不足

我國碳市場法律法規尚未健全，各地準入門檻、交易規則亟待統一。地方碳市場依托不同交易平臺進行碳排放權登記和交易，不僅局限了碳交易的范圍，還可能導致市場信息不對稱、交易缺乏公平合理性的情況。此外，我國碳市場的履約強制力不足，全國碳市場、試點碳市場的罰則多以行政處罰為主，對于未完成履約的控排主體的處罰形式，僅為罰款和下一年度配額的核減，懲戒作用較小，無法倒逼企業推進發展轉型，積極參與碳排放交易[15]。

3.2 對我國碳排放權交易的初步建議

首先，建議盡快出臺更高層級的法律法規。隨著我國碳排放權交易的發展，市場需要行政法規乃至法律進行規范，建議由全國人大或國務院在對各試點省市及其他區域交易情況進行充分調研的基礎上，盡快形成法律或行政法規，將碳排放權交易納入其中，協調并統一全國各地的交易規則，在立法技術和法律法規層面作概括性指導。各省、市結合自身當地的實際情況，在不低于國家立法標準的基礎上，出臺細化的、可操作性較強的地方法律法規或地方政府規章，從而規范本地碳市場交易。

其次，建議推動碳市場交易產品創新，鼓勵有經驗的銀行、證券公司、第三方機構乃至個人參與碳市場交易，加大對地方政府、行業、企業的碳市場培訓，加速各潛在交易主體對碳市場的了解，增加碳排放領域和金融領域的溝通互動。完善法律法規，以行政法規甚至法律的形式，明確碳排放權的物權屬性，制定碳排放權的擔保物權設定和抵押登記規則。

最后，統一全國碳排放權數據報送、注冊登記和交易結算系統，并將交易系統與全國企業征信系統進行對接，增設交易主體信用信息查詢功能；梳理碳交易市場漏洞，強化碳排放權交易履約強制力，壓實地方政府主體責任，加重未按期足額清繳碳排放配額的企業履約責任，倒逼監管部門、各市場主體加緊推進碳交易市場建設，維護碳市場交易秩序。

4 結語

2021 年3 月30 日，生態環境部辦公廳發布《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》，首次將“實現二氧化碳排放達峰目標和碳中和愿景”以條例的形式載入法律法規。相較于歐美等國家和地區，我國碳排放權交易的法律體系尚未成熟、不夠完善。但是，我國碳排放權交易立法深深根植于我國碳交易市場的國情國策，依靠碳市場交易經驗的逐步累積和總結，正在不斷探索、扎實推進、穩步發展，隨著新的形勢變化逐漸更新完善。

歐盟和美國碳市場的實踐已經表明，碳排放交易是低成本減少碳排放的最有效工具之一。通過碳排放交易，不僅能夠促進控排企業的優勝劣汰，還能夠逐步影響市場投資的傾向性，使未來投資更傾向于清潔低碳。依靠市場導向，碳排放交易將在全社會范圍內形成碳價信號，為整個社會的低碳轉型奠定堅實的基礎[16]，最終助力實現“2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和”的中國承諾。