關(guān)于碳排放權(quán)交易制度法治化完善的思考

楊君，劉洪銘，張建宇

(美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)，北京 100007)

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，在碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮著重要作用。2020 年12 月25 日，生態(tài)環(huán)境部審議通過(guò)了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，為全國(guó)碳市場(chǎng)的運(yùn)行奠定了制度基礎(chǔ)。目前，全國(guó)碳市場(chǎng)的交易籌備工作已經(jīng)到了最關(guān)鍵階段，更高層級(jí)的行政法規(guī)亟待出臺(tái)。2021 年3 月30 日，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》面向全社會(huì)征求意見。回顧排污許可制度的發(fā)展及《排污許可管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，可以為碳排放權(quán)交易制度法治化進(jìn)程的完善提供參考與借鑒。

1 排污許可制度的法治化進(jìn)程

我國(guó)開始探索建立排污許可制度的歷史可追溯至20 世紀(jì)80 年代，其前身是“排污申報(bào)登記和排污許可證制度”。自20 世紀(jì)80 年代末以來(lái)，各地開展了很多排污許可試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了地方性的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但全國(guó)層面還未統(tǒng)一排污許可證的管理。2013 年起，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持中高速增長(zhǎng)，也更有條件和能力解決突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。排污許可制度受到前所未有的重視，越來(lái)越多的中共中央和國(guó)務(wù)院文件開始提出完善排污許可制度的要求。

1.1 國(guó)家重視，明確排污許可制度的地位

2013 年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確規(guī)定“完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”。2015 年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》規(guī)定“要建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的污染物排放許可證制度，禁止無(wú)證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污”。2015 年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》以專章形式規(guī)定“完善污染物排放許可制。盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。2016 年的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要“推進(jìn)多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行排污許可‘一證式’管理”。在2016 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，排污許可制度改革全面啟動(dòng)。2018 年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出“加快推行排污許可制度，對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制”。

1.2 排污許可制度的法治化進(jìn)程

2021 年3 月1 日，《排污許可管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，為以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度落實(shí)了法規(guī)基礎(chǔ)，也標(biāo)志著排污許可的制度體系建設(shè)進(jìn)入了法治化建設(shè)的新階段。

(1)上位法明確排污許可制度的法律地位。隨著國(guó)家文件對(duì)完善排污許可制度的政策逐漸明晰，排污許可制度的立法進(jìn)程也在加快推進(jìn)。2014 年、2015 年和2017 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》均明確了“排污許可管理制度”。

(2)規(guī)范性文件和部門規(guī)章滿足即時(shí)性需求。考慮到行政法規(guī)出臺(tái)的時(shí)間，排污許可制度的規(guī)范性文件、部門規(guī)章發(fā)揮了臨時(shí)性和階段性作用。2016 年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》的規(guī)范性文件，在火電、造紙行業(yè)先行先試；2017 年，原環(huán)境保護(hù)部通過(guò)了《排污許可管理辦法(試行)》，在《排污許可證管理暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上對(duì)排污許可管理制度進(jìn)行了深化和完善。

(3)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)助推排污許可條例的出臺(tái)。2018 年，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)打響，以固定污染源監(jiān)管為核心的排污許可制度的立法需求更為迫切，一定程度上加速了《排污許可管理?xiàng)l例》的出臺(tái)。2018 年，生態(tài)環(huán)境部就《排污許可管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》公開征求意見；2020 年12 月9 日，國(guó)務(wù)院第117 次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《排污許可管理?xiàng)l例》。

從《排污許可管理?xiàng)l例》的出臺(tái)可以發(fā)現(xiàn)，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的文件確立了排污許可制度的地位，為排污許可制度的建立提供了政策依據(jù)；而《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等多部法律確立了排污許可管理制度的法律地位，為排污許可制度的建立提供了法律依據(jù)。在生態(tài)環(huán)境部的推動(dòng)下，排污許可制度逐步完成了從規(guī)范性文件、部門規(guī)章到行政法規(guī)的法治化進(jìn)程。參見表1。

表1 國(guó)家重大文件對(duì)排污許可制度與碳排放權(quán)交易制度的規(guī)定

2 碳排放權(quán)交易制度的推進(jìn)

中共中央、國(guó)務(wù)院的文件在確立了排污許可制度作為固定污染源管理核心制度的同時(shí)，對(duì)碳排放權(quán)交易制度也同樣進(jìn)行了規(guī)定，并將碳排放權(quán)交易作為利用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大舉措，為碳排放權(quán)交易制度的建立提供了強(qiáng)大的政策基礎(chǔ)。

2.1 碳排放權(quán)交易制度的政策進(jìn)展

早在2011 年3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確要求“逐步建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”。2013 年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，碳排放權(quán)交易制度建設(shè)成為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。2015 年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)、并逐步建立全國(guó)碳排放權(quán)總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制。2016 年的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)”。2018 年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》進(jìn)一步提出要“扎實(shí)推進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)”。參見表1。

2.2 碳排放權(quán)交易制度的立法進(jìn)程

與排污許可制度的發(fā)展類似，碳排放權(quán)交易制度于2011 年率先在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，并在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立全國(guó)的碳排放權(quán)交易制度。在立法推進(jìn)過(guò)程中，地方在實(shí)踐基礎(chǔ)上探索建立了地方性法規(guī)及規(guī)章。如，北京市、深圳市以人大立法的形式做出了規(guī)定；上海市、廣東省、湖北省出臺(tái)了政府規(guī)章；天津市、重慶市則發(fā)布了規(guī)范性文件。

2.2.1 碳排放權(quán)交易制度的立法進(jìn)展

2014 年，國(guó)家發(fā)展改革委頒布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，從國(guó)家層面明確了碳排放權(quán)交易的主要思路和管理體系，包括配額管理、排放權(quán)交易、核查與配額清繳、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，是第一個(gè)適用于全國(guó)碳排放權(quán)交易制度的文件。

2017 年12 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，標(biāo)志著全國(guó)碳排放權(quán)交易體系正式啟動(dòng)。2018 年，應(yīng)對(duì)氣候變化職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部。2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部相繼印發(fā)了《2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》和《納入2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》等規(guī)范性文件，為全國(guó)碳排放權(quán)交易制度的落實(shí)提供了技術(shù)支撐；同月，《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》經(jīng)修訂后由生態(tài)環(huán)境部以部門規(guī)章的方式正式印發(fā)，為全國(guó)碳排放權(quán)交易提供了現(xiàn)階段的法律基礎(chǔ)。

2.2.2 碳排放權(quán)交易制度的行政法規(guī)亟須出臺(tái)

相較于排污許可管理制度，早在2015 年，國(guó)家發(fā)展改革委便啟動(dòng)了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的編寫工作，并于2016 年首次就條例草案征求意見。應(yīng)對(duì)氣候變化職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部后，2019 年4 月，生態(tài)環(huán)境部結(jié)合碳市場(chǎng)建設(shè)的最新情況，再次發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(征求意見稿)。2021 年3 月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》再次征求意見。

表2 排污許可制度與碳排放權(quán)交易制度立法進(jìn)展比較

全國(guó)碳排放權(quán)交易在制度建設(shè)過(guò)程針對(duì)配額總量設(shè)定與分配、重點(diǎn)排放單位名單等關(guān)鍵要素已有規(guī)范性文件的技術(shù)支持，并通過(guò)《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》滿足現(xiàn)階段的管理需求。隨著碳達(dá)峰和碳中和工作的推進(jìn)，全國(guó)碳市場(chǎng)作為首次把減排責(zé)任壓實(shí)到企業(yè)的市場(chǎng)手段，碳排放權(quán)交易制度的行政法規(guī)也亟須出臺(tái)，在完善全國(guó)碳排放權(quán)交易制度法治化進(jìn)程的同時(shí)，保障全國(guó)碳市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

3 排污許可管理制度對(duì)碳排放權(quán)交易立法的借鑒

2021 年1 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，促進(jìn)了應(yīng)對(duì)氣候變化與環(huán)境治理的協(xié)同增效。排污許可制度的法治化進(jìn)程為碳排放權(quán)交易制度的完善提供了參考，《排污許可管理?xiàng)l例》內(nèi)容本身也對(duì)碳排放權(quán)交易條例的推進(jìn)提供了一定的借鑒。

3.1 完善碳排放權(quán)交易制度的法律體系

隨著國(guó)家對(duì)排污許可制度的重視，在《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等多部法律的支持下，排污許可制度逐步完成了從規(guī)范性文件、部門規(guī)章到行政法規(guī)的法治化進(jìn)程。目前，國(guó)家的重大文件對(duì)碳排放權(quán)交易制度均做出了明確規(guī)定，并將全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)列入2021 年的《政府工作報(bào)告》。但與排污許可制度相比，碳排放權(quán)交易制度一方面還缺乏上位法的支持，另一方面規(guī)范全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的行政法規(guī)還未出臺(tái)。為此，應(yīng)盡早制定應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的專門法律，同時(shí)加快推進(jìn)相關(guān)行政法規(guī)的出臺(tái)，逐步完善碳排放權(quán)交易制度的法律體系。

3.2 以碳達(dá)峰和碳中和為契機(jī)，加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易條例的出臺(tái)

2018 年的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響，在一定程度上推動(dòng)了《排污許可管理?xiàng)l例》的出臺(tái)。2020 年9 月22 日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上做出了二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的國(guó)際承諾，并將碳達(dá)峰和碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的重要工具。隨著全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)上線交易，亟須更高位階的法律依據(jù)規(guī)范全國(guó)碳市場(chǎng)的運(yùn)行發(fā)展。為此，應(yīng)以碳達(dá)峰和碳中和為契機(jī)，加快推動(dòng)碳排放權(quán)交易條例的出臺(tái)。

3.3 借鑒《排污許可管理?xiàng)l例》的內(nèi)容，完善碳排放權(quán)交易條例的相關(guān)制度

現(xiàn)行的《排污許可管理?xiàng)l例》通過(guò)加強(qiáng)總量控制、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、明確信息公開和加大處罰力度等方式強(qiáng)化了企業(yè)責(zé)任，對(duì)企業(yè)行為形成了強(qiáng)有力的震懾。目前，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》正在制定過(guò)程中，可以借鑒排污許可制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)絕對(duì)總量控制、強(qiáng)化數(shù)據(jù)報(bào)送與核查、提高處罰額度等方式加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。