國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法現(xiàn)狀分析與展望

陳海嵩，高俊虹

(1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢 430072；2.中南大學(xué)人權(quán)研究中心，長沙 410083；3.中南大學(xué)法學(xué)院，長沙 410083)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革以及國家公園體制改革，是我國近年來生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法是兩者的結(jié)合與交叉地帶，有助于實(shí)現(xiàn)國家公園監(jiān)管法治化、規(guī)范化，是創(chuàng)新相應(yīng)執(zhí)法體制機(jī)制的主要措施。2017 年9 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》(簡稱《總體方案》)首次提出，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地職責(zé)，根據(jù)需要授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。2018 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》明確指出，“要有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，科學(xué)合規(guī)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系和能力建設(shè)”。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，提出要嚴(yán)格國家公園內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)督，建立包括多個(gè)相關(guān)部門的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法。為推進(jìn)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革，2020 年3 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步提出具體要求。

以上述權(quán)威性文件為依據(jù)，我國國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法工作得以逐步推進(jìn)，這是生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革在國家公園領(lǐng)域內(nèi)的具體體現(xiàn)。目前，多個(gè)國家公園依據(jù)地方性法規(guī)(如《南山國家公園管理辦法》《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》等)，在國家公園管理局內(nèi)設(shè)資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說，國家公園內(nèi)綜合執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的創(chuàng)新機(jī)制，具有重要意義[1]。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，基于國家公園嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，要實(shí)現(xiàn)全民公益性優(yōu)先的目標(biāo)，亟須對(duì)國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革在實(shí)體和程序上的法律問題進(jìn)行深入剖析。根據(jù)我國國家公園體制改革的整體安排，目前各地的國家公園試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)入驗(yàn)收評(píng)估期，其中國家公園區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職權(quán)的分配和行使仍然存在一些問題，包括執(zhí)法主體不統(tǒng)一、權(quán)限分配不明、環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制不暢通、行政執(zhí)法與刑事司法之間缺乏有效銜接等，阻礙著國家公園改革的法治化、規(guī)范化，亟待進(jìn)一步探索解決。

1 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法體制的生成

從總體定位上說，以國家公園為代表的自然保護(hù)地不能與城市發(fā)展脫鉤，需要同時(shí)兼具生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能[2]。這意味著，國家公園需要探索出生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的新型發(fā)展模式，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和周邊居民生活水平[3]。這決定了國家公園內(nèi)的環(huán)境資源既具有生態(tài)屬性，又具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性，因此傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境污染執(zhí)法的二分法不能適應(yīng)國家公園內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法需要。國家公園內(nèi)綜合執(zhí)法的邊界模糊嚴(yán)重影響對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的處置效率。這里需要明確的體制性問題包括:國家公園管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法授權(quán)和執(zhí)法邊界、是否內(nèi)設(shè)專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定的執(zhí)法隊(duì)伍、綜合執(zhí)法隊(duì)伍是否滿足國家公園管理的需求等。國家公園全面公益性優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，亟須遵循最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求，開展國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法在實(shí)體上的產(chǎn)生分配、程序上的合法規(guī)范行使的深入研究。

1.1 資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的變遷

綜合執(zhí)法體制總體上涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法職責(zé)兩部分內(nèi)容。在國家公園體制改革試點(diǎn)前期，國家公園管理局并沒有增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，試點(diǎn)后期增加了國家公園管理處，原有內(nèi)設(shè)部門增設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處、特許經(jīng)營與社會(huì)參與管理處。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革后省級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)全部下放到基層，所以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍無執(zhí)法權(quán)力，其全部下放到市縣綜合執(zhí)法局設(shè)立的大隊(duì)，由所在地市縣政府授權(quán)派駐到國家公園管理分局，接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如此一來，國家公園管理局只有執(zhí)法之名，沒有執(zhí)法之權(quán)。針對(duì)試點(diǎn)前期有名無權(quán)的情況，資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)基于省人大常委會(huì)制定國家公園管理?xiàng)l例的規(guī)定而逐漸明確。目前在全部十個(gè)試點(diǎn)的國家公園中，除東北虎豹國家公園尚未制定相應(yīng)規(guī)定外，其余九個(gè)國家公園均制定了專門性的管理辦法或管理?xiàng)l例，且大部分國家公園已經(jīng)明確了綜合執(zhí)法職責(zé)由國家公園管理局內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。具體情況參見表1 各個(gè)國家公園(試點(diǎn))資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

表1 各個(gè)國家公園(試點(diǎn))資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

續(xù)表

根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)可知，各試點(diǎn)國家公園均不同程度地進(jìn)行了資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革，并制定了對(duì)應(yīng)的條例或辦法。具體來說，有如下兩種分類:一類為國家公園管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如三江源綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、神農(nóng)架綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、錢江源綜合行政執(zhí)法隊(duì)等；另一類為國家公園所在區(qū)域內(nèi)市縣綜合執(zhí)法局，如張掖、酒泉、白水江片區(qū)綜合執(zhí)法局等。我國目前試點(diǎn)的國家公園基本確立了由國家公園管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法分局(分隊(duì))來統(tǒng)一行使國家公園區(qū)域內(nèi)的綜合執(zhí)法職權(quán)，僅海南熱帶雨林國家公園、云南普達(dá)措國家公園目前尚未落實(shí)具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)，仍由原有機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行執(zhí)法。如在海南熱帶雨林國家公園中，國家公園管理局設(shè)置執(zhí)法監(jiān)督處，牽頭負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)國家公園區(qū)域內(nèi)綜合行政執(zhí)法工作，并未被賦予獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)限。具體實(shí)踐中仍然延續(xù)了以往屬地管理的傳統(tǒng)，由地方政府設(shè)立國家公園執(zhí)法大隊(duì)，分別派駐到國家公園各分局，實(shí)行資源環(huán)境屬地綜合行政執(zhí)法，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的森林公安承擔(dān)涉林執(zhí)法工作[4]。該規(guī)定不僅違背了國家公園“統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理”的要求，而且容易形成地方執(zhí)法保護(hù)主義，阻礙對(duì)國家公園區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法管理。

1.2 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)的分配

針對(duì)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)的具體分配，各國家公園管理辦法并未做出詳細(xì)規(guī)定。理論上分析可知，基于行政便利性和效率性要求，國家公園執(zhí)法事項(xiàng)應(yīng)由國家公園所在區(qū)域的管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法大隊(duì)行使，不應(yīng)分配給其他部門。在前述《總體方案》“一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園管理職責(zé)”的總體要求下，結(jié)合國家公園管理機(jī)構(gòu)已基本成型的背景，執(zhí)法活動(dòng)勢必要與地方政府的相關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行權(quán)力再調(diào)整。結(jié)合現(xiàn)行立法要求，執(zhí)法機(jī)構(gòu)已組織人員考取執(zhí)法證，進(jìn)行了一些準(zhǔn)備工作。但在事權(quán)劃分改革的過渡期，原自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法事項(xiàng)被拆散分配，生態(tài)環(huán)境、自然資源、森林公安行政執(zhí)法職責(zé)在這一領(lǐng)域劃分尚不清晰，導(dǎo)致國家公園管理機(jī)構(gòu)目前在一定程度上處于執(zhí)法職責(zé)的“真空期”。因此需要明確國家公園管理機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法職責(zé)，避免互相推諉、職責(zé)重疊、效率不彰等現(xiàn)實(shí)問題，整合國家公園內(nèi)現(xiàn)有執(zhí)法事項(xiàng)，細(xì)化執(zhí)法職責(zé)。

從層級(jí)高度與工作事項(xiàng)之間的關(guān)系看綜合執(zhí)法責(zé)任的分配，高層級(jí)部門之職責(zé)與低層級(jí)部門之職責(zé)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，前者側(cè)重于頂層設(shè)計(jì)方面的監(jiān)督指導(dǎo)和宏觀調(diào)控，后者著眼于基層執(zhí)法方面的機(jī)構(gòu)建設(shè)與隊(duì)伍發(fā)展。在部門與職責(zé)的互動(dòng)關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法及社會(huì)治理重心下移，突出執(zhí)法力度、提高行政效率、控制行政成本[5]。就我國國家公園實(shí)際情況而言，需要以國家公園所在地省級(jí)人民政府名義來統(tǒng)籌綜合執(zhí)法相關(guān)事項(xiàng)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法部門等與國家公園資源環(huán)境執(zhí)法有重疊事項(xiàng)的部門，在各部門職能權(quán)限內(nèi)整合綜合執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)行執(zhí)法職責(zé)的優(yōu)化和劃轉(zhuǎn)，提高執(zhí)法效率。在日常工作中，可由各級(jí)林草部門主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)工作，具體執(zhí)法事項(xiàng)在集中綜合事權(quán)后，統(tǒng)一交由國家公園綜合執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)行，其他相關(guān)職能部門予以配合。

2 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法實(shí)踐中的問題

總體而言，資源環(huán)境綜合執(zhí)法包括跨部門綜合執(zhí)法、跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法和跨區(qū)域綜合執(zhí)法等不同模式。目前國家公園內(nèi)綜合行政執(zhí)法的實(shí)施，主要有執(zhí)法隊(duì)伍編制不統(tǒng)一、執(zhí)法機(jī)制不暢通、缺乏與刑事司法的銜接等現(xiàn)實(shí)問題。

2.1 資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍編制不統(tǒng)一

執(zhí)法隊(duì)伍編制混亂、不統(tǒng)一問題，是當(dāng)前國家公園建設(shè)中所暴露出來的最為集中的問題之一，亟待解決。這一問題既受到長期以來我國環(huán)境執(zhí)法能力不足的影響，也帶有國家公園領(lǐng)域所特有的因素。編制混亂不統(tǒng)一既存在編制龐雜的宏觀問題，亦存在執(zhí)法身份缺失的問題。具體來說，傳統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍因政出多門而表現(xiàn)出多頭管理、隊(duì)伍龐雜的問題，這一問題在國家公園體制改革試點(diǎn)階段演變成綜合執(zhí)法部門在改革后存在的執(zhí)法人員執(zhí)法身份缺失的問題(如未給編制、差別待遇等)，這些新老問題既不利于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革，亦不利于調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的工作積極性[6]。在國家公園改革試點(diǎn)工作中還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法事項(xiàng)因?yàn)闆]有法律明確規(guī)定，只能由當(dāng)?shù)亓植莶块T和所在地政府職能部門協(xié)商處理。對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍的安排不統(tǒng)一，一種做法是綜合執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)，但有些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只整合劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法職能，不劃轉(zhuǎn)執(zhí)法人員編制，也無法保障執(zhí)法力量。對(duì)此應(yīng)堅(jiān)持“編制隨事走，人隨編制走”的原則，有序整合國家公園內(nèi)環(huán)境綜合執(zhí)法力量，確定綜合執(zhí)法人員編制底數(shù)。另外一種做法是從市縣執(zhí)法大隊(duì)抽派執(zhí)法人員作為派出機(jī)構(gòu)前往國家公園進(jìn)行綜合執(zhí)法。就實(shí)踐狀況而言，抽派做法并不利于國家公園內(nèi)的統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)在國家公園管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，對(duì)新招收?qǐng)?zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，由省編辦協(xié)調(diào)增設(shè)執(zhí)法人員編制，劃撥綜合執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障執(zhí)法人員合法權(quán)益。

2.2 資源環(huán)境綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制不暢通

國家公園綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門之間除了存在職責(zé)交叉、權(quán)限不明等問題外，還存在跨區(qū)域和跨部門之間的資源環(huán)境執(zhí)法合作缺乏有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制的困境。這一問題的根源在于傳統(tǒng)上按行政區(qū)域劃分的執(zhí)法體制與國家公園建設(shè)跨區(qū)域、多部門的矛盾，是切實(shí)推進(jìn)國家公園體制改革不可回避的問題。就此問題而言，《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》從制度化、規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化角度對(duì)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提出了明確目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)“專業(yè)人專心辦專業(yè)事”[7]。在跨部門綜合執(zhí)法層面，國家公園內(nèi)的綜合執(zhí)法應(yīng)厘清執(zhí)法隊(duì)伍與管理部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在機(jī)構(gòu)發(fā)展與整合層面，落實(shí)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)有利于執(zhí)法工作的深入、執(zhí)行與落實(shí)。在執(zhí)法專業(yè)性層面，可借助條塊分割、集中執(zhí)法的形式實(shí)現(xiàn)專業(yè)隊(duì)伍對(duì)專業(yè)事項(xiàng)的科學(xué)執(zhí)法和高效執(zhí)法。

從國家公園實(shí)踐看，跨區(qū)域執(zhí)法是造成綜合執(zhí)法機(jī)制不暢通的重要因素，這也是由于國家公園地理區(qū)域劃分所無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。例如，東北虎豹國家公園位于吉林和黑龍江兩個(gè)省份，該國家公園的執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《東北虎豹國家公園國有自然資源資產(chǎn)管護(hù)制度(辦法)》而設(shè)立，由國家公園內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)資源環(huán)境執(zhí)法處來行使綜合環(huán)境執(zhí)法職權(quán)，但并沒有通過相關(guān)法規(guī)和制度規(guī)定如何開展執(zhí)法，對(duì)于跨省份區(qū)域的執(zhí)法機(jī)制也未做出規(guī)定。大熊貓祁連山國家公園橫跨多個(gè)行政區(qū)域，根據(jù)《關(guān)于設(shè)立大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局裕河分局及組建相關(guān)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的通知》的規(guī)定，張掖、酒泉及白水江片區(qū)三地的綜合執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法工作[8]。三個(gè)綜合執(zhí)法局之間并沒有建立良好的綜合執(zhí)法機(jī)制，各自僅僅在所轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)于跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)調(diào)目前尚在探索之中。

2.3 行政執(zhí)法與刑事司法之間缺乏有效的銜接

為有效應(yīng)對(duì)國家公園區(qū)域內(nèi)的違法犯罪問題，需要行政執(zhí)法與刑事司法的銜接與互動(dòng)。實(shí)踐也充分證明，傳統(tǒng)上違法行為與犯罪行為間的界限對(duì)違法犯罪行為實(shí)施者而言有時(shí)并不明顯，故而行政執(zhí)法與刑事司法的銜接在制度設(shè)計(jì)上無法回避。舉例來說，違法捕獵行為可因狩獵對(duì)象、狩獵者主觀目的的不同而涉嫌非法狩獵罪；違反相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的濫用、濫伐自然資源行為可涉嫌非法占用農(nóng)用地罪、盜伐林木罪。總體來說，違法行為在行為者主觀行為動(dòng)機(jī)、客觀行為方式、客觀損害結(jié)果等因素的影響下，存在涉嫌刑事犯罪的可能，這直接考驗(yàn)著行政執(zhí)法與刑事司法的銜接效力。2017 年1 月，原環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》為生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門向司法機(jī)關(guān)移送環(huán)境犯罪案件提供了依據(jù)。但是近年來的實(shí)踐表明，有案不移、以罰代刑的情況時(shí)有發(fā)生；證據(jù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不統(tǒng)一的困境依然存在；檢測鑒定難度大，缺乏專業(yè)人員參與的窘境屢見不鮮；兩法銜接的法律監(jiān)督依舊不足[9]。同時(shí)還存在檢察機(jī)關(guān)無法在兩法銜接中發(fā)揮有力作用，不利于環(huán)境犯罪案件從行政執(zhí)法程序有效轉(zhuǎn)入刑事司法程序等現(xiàn)實(shí)困境[10]。基于國家公園在生態(tài)文明建設(shè)及自然保護(hù)體系中的角色與定位，應(yīng)當(dāng)從“最嚴(yán)格保護(hù)”的視角重新審視、科學(xué)構(gòu)建行政與司法之間的關(guān)系，合力解決國家公園區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境違法犯罪行為。

公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及法院三者間的順序排列，顯示了國家公權(quán)力在違法犯罪行為打擊過程中的參與格局，行政與司法的有效銜接則要求全面深化機(jī)構(gòu)改革。事實(shí)上，2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)對(duì)相應(yīng)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整(原森林公安局于2019 年轉(zhuǎn)隸公安部)，有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行職責(zé)、承擔(dān)使命[11]。中央層面機(jī)構(gòu)改革的完成直接推動(dòng)了地方政府的機(jī)構(gòu)改革步伐。其中的典型代表如:2020 年11 月，青海省森林公安局改革完成，改革后的省公安廳森林警察總體實(shí)現(xiàn)兩塊牌子辦公(加掛省公安廳國家公園警察總隊(duì))。結(jié)合國家公園管理現(xiàn)狀，青海省森林公安局的機(jī)構(gòu)改革有助于實(shí)現(xiàn)以更快捷、更有效率的方式處理國家公園內(nèi)的環(huán)境犯罪行為，值得在其他地方予以推廣。在這種方式之中，當(dāng)國家公園管理局資源環(huán)境綜合執(zhí)法大隊(duì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)犯罪線索時(shí)，應(yīng)及時(shí)移交給國家公園警察總隊(duì)，不斷完善國家公園資源環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的銜接和合作機(jī)制。

3 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法體制的完善

為有效應(yīng)對(duì)上述問題，本文主張我國國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法體制可遵循“一園一規(guī)一細(xì)則”思路，對(duì)執(zhí)法職責(zé)的設(shè)定、分配以及規(guī)范行使等方面進(jìn)行完善。

3.1 完善法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)“一園一規(guī)”

2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《總體方案》中明確提出由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園管理職責(zé)，實(shí)行統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制的要求。在頂層設(shè)計(jì)方面，需要在立法中明確國家公園綜合執(zhí)法職責(zé)由國家公園管理局資源環(huán)境綜合執(zhí)法大隊(duì)行使。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需根據(jù)國家公園在保護(hù)內(nèi)容、所屬地域、功能定位的不同，確立“一園一規(guī)”的基本原則并在國家層面的專門立法中加以專門規(guī)定。此外，還應(yīng)當(dāng)盡快完善國家公園法律體系，填補(bǔ)現(xiàn)有試點(diǎn)國家公園中部分國家公園(如錢江源、普達(dá)措)在管理辦法或管理?xiàng)l例上的缺失，實(shí)現(xiàn)所有試點(diǎn)國家公園管理有法可依，推動(dòng)國家公園法治化和規(guī)范化管理。

3.2 制定實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)工作方案

資源環(huán)境綜合執(zhí)法的具體實(shí)施細(xì)則，需要由各國家公園出臺(tái)工作方案，合理劃定國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍，明晰執(zhí)法主體間的權(quán)責(zé)范圍，厘清執(zhí)法主體間的彼此關(guān)系，理順綜合執(zhí)法的管理體制，落實(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作責(zé)任。建議各國家公園管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，科學(xué)劃分執(zhí)法人員組成及編制。同時(shí)需要考慮到的是，國家公園綜合執(zhí)法力量下沉對(duì)基層執(zhí)法提出了更高的要求，針對(duì)基層執(zhí)法隊(duì)伍配備不足和執(zhí)法力量薄弱的情況，可通過專業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)、職業(yè)教育計(jì)劃實(shí)施來充分借用原住居民資源，強(qiáng)化資源環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

3.3 強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享

通過制度化強(qiáng)化各職能部門間的溝通協(xié)作、依法依規(guī)履行綜合執(zhí)法職責(zé)、積極推進(jìn)國家公園工作，是完善國家公園管理機(jī)制的必然要求。強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制、實(shí)現(xiàn)信息共享是解決綜合執(zhí)法問題的必要手段，這同樣需要在國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革中予以充分體現(xiàn)。在資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制上，仍需進(jìn)一步推動(dòng)在執(zhí)法主體上由市縣執(zhí)法大隊(duì)過渡到國家公園管理局綜合執(zhí)法大隊(duì)，科學(xué)構(gòu)建以國家公園管理局為主導(dǎo)、地方政府執(zhí)法部門配合的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由國家公園管理局牽頭負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)國家公園區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法工作機(jī)制。此外，協(xié)作機(jī)制應(yīng)當(dāng)關(guān)注綜合執(zhí)法及刑事司法銜接的問題，信息共享亦可從檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能角度進(jìn)行突破，代表性措施是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)履行不力所提起的環(huán)境公益訴訟。