論環(huán)境糾紛復(fù)雜化下的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)制訴求及路徑優(yōu)化

鈄曉東，奚瀟鋒

(寧波大學(xué)法學(xué)院，寧波 315211)

近年來不容忽視的是環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境糾紛數(shù)量正呈增速趨勢。據(jù)最高人民法院《中國環(huán)境資源審判(2019)》統(tǒng)計(jì)，2019 年全國各級法院共受理各類環(huán)境資源行政一審案件47588 件，較2018 年同比上升12.7%；同時(shí)全國法院共受理各類環(huán)境資源民事一審案件202671 件，同比上升5.6%。在解決環(huán)境糾紛的法律實(shí)踐中，環(huán)境行政調(diào)解由于其專業(yè)性和靈活性而具有很大的制度彈性并能無縫隙地回應(yīng)公眾的需求。

1 生態(tài)文明演進(jìn)進(jìn)程中的復(fù)雜環(huán)境糾紛特點(diǎn)呈現(xiàn)

1.1 環(huán)境糾紛本身的復(fù)雜性

1.1.1 環(huán)境糾紛因果關(guān)系成因和侵害認(rèn)定呈復(fù)雜化轉(zhuǎn)向

其一，造成環(huán)境糾紛的侵害因子可能直接發(fā)揮作用，也可能間接地影響個(gè)人的生活。如人為的森林火災(zāi)可能直接對他人生活環(huán)境產(chǎn)生破壞，也可能通過它造成的局部小生態(tài)的改變而對他人產(chǎn)生間接的影響。其次，環(huán)境侵害行為可能由于疊加、交叉或時(shí)序上的持續(xù)而產(chǎn)生補(bǔ)充因果關(guān)系、累積因果關(guān)系和替代因果關(guān)系等多種形態(tài)。如一些情況下河水污染是由超出河水自凈能力的多家企業(yè)污染共同造成的，僅一家企業(yè)難以產(chǎn)生環(huán)境破壞。其三，環(huán)境糾紛的證據(jù)收集和侵害認(rèn)定涉及衛(wèi)生、生態(tài)、法學(xué)等多個(gè)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的綜合運(yùn)用，有關(guān)部門在收集信息時(shí)可能側(cè)重于某一方面而導(dǎo)致最終的裁判結(jié)果不同。

1.1.2 環(huán)境糾紛涉及主體呈多元性和不對稱性面向

環(huán)境作為人類生存的外界要素總和涉及人數(shù)多，影響范圍廣。橫向地看，它往往涉及自然人、法人、其他社會(huì)組織、政府等多種主體；縱向地看，造成環(huán)境糾紛的環(huán)境問題很可能影響不同代際之間的主體。而這些主體之間的經(jīng)濟(jì)政治實(shí)力極不對稱，同時(shí)涉及多方利益主體的利益。尤其對于社會(huì)弱勢群體(如農(nóng)民群體)，在其受侵害后很難充分實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，進(jìn)而易釀成群體性環(huán)境事件。

1.1.3 環(huán)境糾紛牽涉部門多并呈兩面性傾向

環(huán)境本身是一個(gè)完整系統(tǒng)，各地方作為整體環(huán)境系統(tǒng)的一部分，難以禁絕其他地區(qū)負(fù)外部性影響，也無法排除其他地區(qū)作為搭便車者對本地正外部性的享用，因而區(qū)域與部門之間存在交叉。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)管在管轄對象上分農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋、土地、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)種類，多個(gè)部門可能對相應(yīng)環(huán)境糾紛都具有管轄權(quán)，從而易造成機(jī)構(gòu)之間職能重復(fù)和推諉等境況。環(huán)境糾紛的兩面性表現(xiàn)為一方主體往往為貢獻(xiàn)稅收和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)，有關(guān)部門面臨環(huán)境與經(jīng)濟(jì)間的權(quán)衡取舍，從而為短期利益考量而選擇經(jīng)濟(jì)優(yōu)先于環(huán)境，致使受侵害者權(quán)益難以得到充分保障。

1.2 新時(shí)代環(huán)境糾紛的復(fù)雜化趨勢

除環(huán)境糾紛本身具有的復(fù)雜性外，我國在改革開放初期曾經(jīng)存在的“唯GDP 論”所造成的毀山開礦、填塘建廠、追求“短平快”經(jīng)濟(jì)效益等問題使人民高質(zhì)量生活難以實(shí)現(xiàn)。在新時(shí)代，環(huán)境問題使公民之間、公民與政府之間的環(huán)境糾紛日益復(fù)雜化。究其原因，一方面是由于我國相關(guān)制度供給不到位，難以突破傳統(tǒng)政府權(quán)威導(dǎo)向下環(huán)境治理體系碎片化、環(huán)境治理失靈問題；另一方面，我國企業(yè)正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段，因此仍有一些企業(yè)難以達(dá)到清潔生產(chǎn)的要求，違法偷排廢水廢氣，對環(huán)境造成極大的影響。相關(guān)年份的環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，盡管我國環(huán)境治理卓有成效，但環(huán)境污染仍保持在一個(gè)較高的水平，環(huán)境糾紛的復(fù)雜化仍是常態(tài)。參見表1、表2 和表3。

表1 2013—2015 年環(huán)境信訪工作情況①數(shù)據(jù)來源于《2015 年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》。

表2 2013—2015 年環(huán)境行政處理情況②數(shù)據(jù)來源于《2015 年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》。

從表1、表2 和表3 可見，我國環(huán)境污染治理仍需要一個(gè)歷史過程，在這一過程中，環(huán)境糾紛仍會(huì)處于一個(gè)較為復(fù)雜的情形之中。尤其隨著我國步入新時(shí)代，生態(tài)安全的重要性和公民環(huán)境意識的提高必然使環(huán)境糾紛保持在一個(gè)較高的水平。環(huán)境作為公共物品一直以來面臨著“公地悲劇”，公民的環(huán)境權(quán)益在長期發(fā)展中也存在被忽視的情況，因而尋求相關(guān)制度以維護(hù)公民基本權(quán)益、實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全是公民和國家基本的要求。此外，就國家治理現(xiàn)代化和社會(huì)制度供給層面而言，調(diào)節(jié)環(huán)境糾紛的機(jī)制無疑是我國治理創(chuàng)新的重要訴求。在這之中，環(huán)境行政調(diào)解作為一種靈活經(jīng)濟(jì)的矛盾解決方式具有很強(qiáng)的比較優(yōu)勢，能夠滿足人們的利益訴求，為國家治理創(chuàng)新做出一定貢獻(xiàn)。

表3 2017—2019 年環(huán)境審判情況③數(shù)據(jù)來源于2017—2019 年《中國環(huán)境資源審判》。

2 環(huán)境行政調(diào)解的比較優(yōu)勢分析

伴隨著生態(tài)文明演進(jìn)、環(huán)境危機(jī)和公眾環(huán)保意識的提高，環(huán)境糾紛在當(dāng)前正日益增多。我國的環(huán)境糾紛救濟(jì)途徑也正呈多樣化的態(tài)勢。其中包括訴訟救濟(jì)機(jī)制和非訴訟救濟(jì)機(jī)制，后者又包括環(huán)境糾紛調(diào)解、環(huán)境糾紛仲裁等。就環(huán)境行政調(diào)解而言，《資源環(huán)境法詞典》將其定義為“由環(huán)境行政主體主持的促使環(huán)境民事糾紛雙方當(dāng)事人依據(jù)環(huán)境法律規(guī)定，在自愿原則下達(dá)成協(xié)議、解決糾紛的行政司法活動(dòng)”④江偉鈺，陳方林.資源環(huán)境法詞典[M].北京:中國法制出版社，2005.。而環(huán)境行政調(diào)解適用的范圍一般包括行政相對人和生態(tài)環(huán)境部門之間關(guān)于行政賠償、補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境部門自由裁量權(quán)之間產(chǎn)生的糾紛，法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部門調(diào)解的民事糾紛以及其他與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部門調(diào)解的事項(xiàng)。相較于其他糾紛解決機(jī)制，行政調(diào)解由于其具有行政權(quán)威和專業(yè)性、靈活性而表現(xiàn)出很強(qiáng)的適用性。

2.1 環(huán)境行政調(diào)解的發(fā)展歷程及其性質(zhì)

環(huán)境行政調(diào)解的淵源可以追至1989 年《環(huán)境保護(hù)法》第41 條的規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理”。隨后全國人大常委會(huì)將“部門處理”解釋為“調(diào)解處理”。這里的“調(diào)解處理”容易被理解為調(diào)處，事實(shí)上行政調(diào)處是一個(gè)未定型的廣泛概念，其與社會(huì)調(diào)處、司法調(diào)處相并列，包含行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等機(jī)制，是行政主體依申請或依職權(quán)以非訴訟形式解決社會(huì)矛盾的一種機(jī)制。而環(huán)境糾紛作為一種介于公法和私法之間的范疇，比較適合采用行政調(diào)處中的行政調(diào)解機(jī)制加以解決，原因在于一方面行政裁決是行政機(jī)關(guān)對其行政權(quán)力的運(yùn)用，并僅對部分民事行為進(jìn)行關(guān)注因而不能涵蓋環(huán)境行政糾紛，因此在全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款的答復(fù)中也明確指出了該“調(diào)解處理”與裁決和強(qiáng)制性補(bǔ)償決定在性質(zhì)上的區(qū)別；另一方面行政仲裁的性質(zhì)較淡，同時(shí)也是專門針對部分民事行為而展開，不能適應(yīng)環(huán)境糾紛的復(fù)雜化。

就環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)而言，環(huán)境行政調(diào)解是行政調(diào)解的特殊形態(tài)。莫于川將目前學(xué)界對行政調(diào)解性質(zhì)的看法總結(jié)為四類:具體行政行為；行政司法行為；行政機(jī)關(guān)處理糾紛的一種方式、方法，依附于其他行政行為而存在；行政機(jī)關(guān)以非權(quán)力性方式解決民事糾紛的一種行政事實(shí)行為⑤莫于川.我國行政調(diào)解程序法律制度發(fā)展路徑選擇[J].南都學(xué)壇，2014，34(02):70-77.。就全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款的答復(fù)而言，盡管文本中并未明確指出環(huán)境行政調(diào)解，但卻表明環(huán)境糾紛的調(diào)處“不同于環(huán)保部門依職權(quán)主動(dòng)作出，并體現(xiàn)環(huán)保部門單方意志的具體行政行為”，而是“行政機(jī)關(guān)居間對當(dāng)事人之間的民事權(quán)益爭議作調(diào)解處理”。居間性表明行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中并不一定依靠法律職權(quán)進(jìn)行工作，而是依靠法律賦予行政機(jī)關(guān)合法性的地位及其本身的技術(shù)而開展糾紛化解，因而也并非完全意義上的行政行為，因此環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)大抵接近于第四種含義但并非完全意義上的行政行為。

2.2 環(huán)境行政調(diào)解與環(huán)境仲裁和環(huán)境人民調(diào)解的比較

綜合而言，環(huán)境行政調(diào)解沒有嚴(yán)格的程序限制，在進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)調(diào)解的主體具有很大自由度，且這些救濟(jì)方式的主要目的在于促使當(dāng)事人達(dá)成合意而非強(qiáng)調(diào)國家權(quán)威，因而能夠依據(jù)當(dāng)事人訴求情理結(jié)合解決糾紛，對當(dāng)事人而言經(jīng)濟(jì)簡便。但與生態(tài)環(huán)境主管部門的環(huán)境行政調(diào)解不同，環(huán)境仲裁和人民調(diào)解的主體為第三方仲裁機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解委員會(huì)。二者無論是在權(quán)威等級還是在專業(yè)度上都較行政機(jī)關(guān)有所不足。人民調(diào)解委員會(huì)一般由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)設(shè)立，而仲裁作為第三方中介其等級并無明確規(guī)定，但二者權(quán)威等級上的不足使其在面對跨區(qū)域或重大環(huán)境糾紛事件時(shí)往往力不從心。同時(shí)，技術(shù)上的證據(jù)認(rèn)定、雙方賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定都難以依靠人民調(diào)解委員會(huì)和第三方機(jī)構(gòu)自身完成。一些采用人民調(diào)解和仲裁方式解決環(huán)境糾紛的地區(qū)如浙江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等，都將人民調(diào)解委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)掛鉤也證明了這點(diǎn)。就人民調(diào)解而言，《環(huán)境保護(hù)法》將對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)責(zé)交予地方原環(huán)境主管部門。而在地方管理上，浙江省出臺《浙江省司法廳、浙江省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境污染糾紛人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，調(diào)解機(jī)構(gòu)與原環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)建立糾紛移送、工作聯(lián)動(dòng)的協(xié)作機(jī)制，而在調(diào)解人員任用與隊(duì)伍建設(shè)上也直接與原環(huán)境保護(hù)主管部門相關(guān)。《福州市環(huán)保局關(guān)于印發(fā)福州市環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)實(shí)施方案的通知》則規(guī)定人民調(diào)解組織調(diào)解環(huán)境糾紛要及時(shí)向原環(huán)境保護(hù)部門報(bào)告；人員任用上，與環(huán)境相關(guān)的人民調(diào)解委員會(huì)成員往往由司法部門或原環(huán)境保護(hù)部門篩選決定，從而表現(xiàn)出很大的政府依賴。而2019 年廢止的《全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》則規(guī)定省級和市級環(huán)境監(jiān)測站負(fù)責(zé)“承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)綜合性環(huán)境調(diào)查及環(huán)境污染糾紛的技術(shù)仲裁”。事實(shí)上，環(huán)境行政調(diào)解在處理環(huán)境糾紛時(shí)有很大優(yōu)勢。首先在歷史上，我國無訴文化和行政調(diào)解歷史由來已久，百姓對此有很強(qiáng)的路徑依賴。其次就行政機(jī)關(guān)而言，一方面其作為制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、收集環(huán)境信息的監(jiān)管部門天然具有技術(shù)和信息上的優(yōu)勢，擁有專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)和相應(yīng)的環(huán)境檢測能力，可依法進(jìn)行現(xiàn)場檢查、調(diào)查、采樣監(jiān)測、拍照錄像；另一方面相比獨(dú)立的調(diào)解委員會(huì)和第三方機(jī)構(gòu)，分工分層的行政機(jī)關(guān)能實(shí)現(xiàn)各區(qū)各部門間的協(xié)調(diào)，以解決地區(qū)性或突發(fā)性環(huán)境危機(jī)。

2.3 環(huán)境行政調(diào)解與環(huán)境訴訟的比較

綜合而言，環(huán)境行政調(diào)解的首要目的在于實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯⒔鉀Q矛盾糾紛。而環(huán)境訴訟除救濟(jì)法益受損者這一目的外，還承擔(dān)以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義、維護(hù)國家公信力等使命。因而在程序及使命責(zé)任上，環(huán)境訴訟都會(huì)面臨因所承壓力多重而難以充分實(shí)現(xiàn)所需功能的難題。參見表4、表5 和表6。

表4 環(huán)境行政調(diào)解與諸救濟(jì)制度的比較

表5 環(huán)境糾紛的特點(diǎn)

表6 環(huán)境糾紛救濟(jì)機(jī)制的特點(diǎn)

綜上所述，環(huán)境糾紛比較復(fù)雜且涉及多個(gè)領(lǐng)域，因此單靠司法、人民調(diào)解或仲裁程序都面臨欠缺。而行政調(diào)解具有很強(qiáng)的專業(yè)性，行政機(jī)關(guān)在處理環(huán)境問題時(shí)借助于行政權(quán)的有效行使，利于契合環(huán)境糾紛特點(diǎn)及早發(fā)現(xiàn)并處理糾紛，其靈活經(jīng)濟(jì)性也迎合了公眾意愿，同時(shí)也利于緩解環(huán)境司法壓力。環(huán)境行政調(diào)解的諸多比較優(yōu)勢，對于推進(jìn)生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化有著積極意義。

3 環(huán)境行政調(diào)解所存不足及挑戰(zhàn)

雖然環(huán)境行政調(diào)解有著諸多自有的特點(diǎn)與優(yōu)勢，但面對當(dāng)下環(huán)境糾紛多元化、復(fù)雜化的演變，以及當(dāng)前環(huán)境行政調(diào)解運(yùn)行條件匹配不足等境況，環(huán)境行政調(diào)解及其運(yùn)行無疑也面臨著諸多不足及挑戰(zhàn)。

3.1 法律依據(jù)尚需填補(bǔ)，制度效力尚需明確

1989 年《環(huán)境保護(hù)法》并未對環(huán)境行政調(diào)解做出明確界定，甚至在2014 年修訂后刪除了相關(guān)條款。其他污染防治法對環(huán)境行政調(diào)解也僅是一些零散的原則性規(guī)定和可行性論述，缺乏一個(gè)完整的框架對環(huán)境行政調(diào)解性質(zhì)、法律地位、程序及主體等要素進(jìn)行界定，并且未充分明確調(diào)解書效力和救濟(jì)、監(jiān)督程序，這使環(huán)境行政調(diào)解在具體操作上無法充分展開。

事實(shí)上對于環(huán)境行政調(diào)解的可行性與優(yōu)勢，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)在《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中就將行政調(diào)解作為大調(diào)解機(jī)制的一部分，以求發(fā)揮作用。2010 年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出要“健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，建立由地方各級人民政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。……對資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛，要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解”⑦國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/08/content_1740765.htm.2010-11-08/2021-01-15.，肯定了環(huán)境行政調(diào)解在涉及資源開發(fā)、環(huán)境污染方面的重要作用。然而在實(shí)踐中卻面臨下述問題需填補(bǔ):在行政調(diào)解性質(zhì)上和調(diào)解的適用上，無論是學(xué)界還是地方政府對“部門處理”四字和行政調(diào)解法律性質(zhì)都有爭議。1989 年《環(huán)境保護(hù)法》僅論述“部門處理”四字，而之后全國人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)將“部門處理”解釋為“調(diào)解處理”，隨后的《水污染防治法》《大氣污染防治法》等相關(guān)法律都仿照這一規(guī)定。然而在有關(guān)“調(diào)解處理”的定性上并沒有一個(gè)準(zhǔn)確的說法，所謂的調(diào)解處理究竟是指調(diào)解還是指調(diào)處以下的多種糾紛解決機(jī)制，各地政府都有自己的理解。全國人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)可能是為了發(fā)揮地方的自主性而使用一個(gè)較為籠統(tǒng)的說法。由于環(huán)境行政調(diào)解缺乏準(zhǔn)確的性質(zhì)上的定義，因此在程序適用、法理上的構(gòu)成要件及相關(guān)的法律效力都有所不明，也在一定程度上造成了機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不充分。

從當(dāng)前地方出臺的法律層級看，整體而言涉及環(huán)境行政調(diào)解事項(xiàng)的都為層級較低的地方立法，且與政策相雜糅。關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的相關(guān)規(guī)范及文件多表現(xiàn)為地方政府或地方政府生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布的通知，地方性法規(guī)和政府規(guī)章文件較少，更談不上中央級別的立法。例如，市級部門發(fā)出的文件，《淄博市生態(tài)環(huán)境局行政調(diào)解工作制度(試行)》(淄環(huán)發(fā)〔2019〕151 號)、《南寧市環(huán)境保護(hù)局行政調(diào)解工作制度(試行)》(南市環(huán)〔2017〕139 號)、《惠州市環(huán)境保護(hù)局行政復(fù)議調(diào)解工作規(guī)定的通知》(惠市環(huán)〔2010〕14 號)等；省級部門發(fā)出的文件，《河南省環(huán)境保護(hù)廳辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省環(huán)保系統(tǒng)行政調(diào)解工作的通知》(河南省環(huán)境保護(hù)廳2017)等。這些文件目標(biāo)明確、結(jié)構(gòu)完整，為環(huán)境行政調(diào)解提供了操作依據(jù)，但囿于文件效力等級普遍偏低，且在監(jiān)管適用管理范圍上，缺乏環(huán)境系統(tǒng)和政社互動(dòng)，難成以點(diǎn)帶面的系統(tǒng)化大調(diào)解機(jī)制，易致各部門分而治之，進(jìn)而造成邊保護(hù)邊破壞的問題。事實(shí)上環(huán)境行政調(diào)解多限于少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份及地區(qū)推進(jìn)，且地區(qū)間所出臺的文件的時(shí)間間距也較大，如惠州市在2010 年就出臺了相關(guān)文件，而淄博市在2019 年才出臺相應(yīng)文件。而且上述類型的文件多為試行的意見，在具體執(zhí)行過程中還存在著諸多需要提升完善之處。長遠(yuǎn)而言，伴隨著公眾環(huán)境意識的提高和環(huán)境糾紛的復(fù)雜化演變，層級偏低的規(guī)范在嚴(yán)謹(jǐn)性與工作機(jī)制上，都會(huì)進(jìn)一步暴露出更多的問題。長遠(yuǎn)上須積極探索法律規(guī)章的提級與完善。

此外，該機(jī)制的程序與效力也有待商榷。各地出臺的文件在程序細(xì)節(jié)上有相互交錯(cuò)。(1)在受理事項(xiàng)范圍上，各地文件將環(huán)境行政調(diào)解范圍分為兩類:一類涉及行政權(quán)力的糾紛、民事糾紛和其他糾紛三分法；另一類涉及行政權(quán)力(包括行政復(fù)議、行政賠償?shù)?和其他糾紛二分法。前者以河南省、淄博市、閬中市和泉州市為代表，后者以江西省為代表。這樣分法其背后代表的是對該機(jī)制性質(zhì)的兩種認(rèn)識，在前者中行政部門作為中立的居間方調(diào)解人民內(nèi)部矛盾，而后者作為調(diào)解涉及一方解決官民之間行政爭議。(2)在相關(guān)時(shí)間規(guī)定上，行政調(diào)解時(shí)間規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括申請時(shí)間限制、審查時(shí)間限制、受理時(shí)間限制和其他救濟(jì)方式選擇時(shí)間限制，而河南省(僅規(guī)定審查后7 日內(nèi)受理)、閬中市(僅規(guī)定調(diào)解需在10 日內(nèi)結(jié)案)、江西省(僅規(guī)定審查時(shí)間在5 日內(nèi))等都未完整地規(guī)定這些時(shí)間，很可能造成只審查不受理情況的出現(xiàn)。(3)在調(diào)解效力上，雖然我國確定了人民調(diào)解的民事合同效力，但行政調(diào)解效力并未被確定或要經(jīng)過較復(fù)雜的程序方能得以保證。在實(shí)踐中，易使調(diào)解協(xié)議書在法律邏輯上成為一紙空文，進(jìn)而傷及政府的合法性和權(quán)威。

3.2 政府角色定位尚需厘清，有效監(jiān)督尚需夯實(shí)

環(huán)境行政調(diào)解所具有的權(quán)威性和居間性特點(diǎn)，使政府面臨兩大層面訴求:一方面要求其從制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、處罰等多方面推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管，另一方面又需從法理上呈現(xiàn)環(huán)境糾紛解決的中立者角色。故而其面臨著權(quán)威監(jiān)管者與平等服務(wù)者間的角色難題。2011 年康菲石油泄漏案對渤海海域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境破壞，河北省樂亭、昌黎兩地水產(chǎn)養(yǎng)殖戶委托的律師事務(wù)所估計(jì)其遭受經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)13 億元人民幣，原農(nóng)業(yè)部、中國海洋石油集團(tuán)有限公司與康菲公司以及有關(guān)省人民政府就生態(tài)損失賠償達(dá)成一致意見，康菲公司出資10 億元用于解決河北、遼寧兩省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償補(bǔ)償問題，康菲公司和中海油分別從海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中列支1 億元和2.5 億元人民幣，用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)等方面工作。然而該調(diào)解方案一出臺就受到社會(huì)輿論強(qiáng)烈反對，該行政調(diào)解欠缺養(yǎng)殖戶同意前提，10 億元賠償也難以彌補(bǔ)溢油事故所造成的損失。實(shí)踐中，行政部門往往會(huì)因環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長矛盾，生態(tài)環(huán)境行政部門調(diào)解過程中的不同角色定位問題，易影響其環(huán)境行政調(diào)解中的角色中立性。與此同時(shí)，政府的角色定位不清，也進(jìn)一步反映到機(jī)制運(yùn)作中的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不完善問題。在已建立環(huán)境行政調(diào)解的地區(qū)文件中，對該機(jī)制運(yùn)作的相關(guān)監(jiān)督規(guī)定目前仍呈模糊或根本未予規(guī)定的境況。如河南省規(guī)定“法制機(jī)構(gòu)做好環(huán)境行政調(diào)解的監(jiān)督工作，努力提高環(huán)境行政調(diào)解成效”⑧河南省環(huán)境保護(hù)廳.河南省環(huán)境保護(hù)廳辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省環(huán)保系統(tǒng)行政調(diào)解工作的通知[EB/OL].http://sthjt.henan.gov.cn/2017/08-01/1000444.html.2017-08-01/2021-01-15.；淄博市、閬中市規(guī)定將調(diào)解工作文件及時(shí)歸檔并在固定時(shí)間內(nèi)做好工作總結(jié)。然而在具體實(shí)踐中，由于政府囿于對監(jiān)督結(jié)果與統(tǒng)計(jì)的側(cè)重(即表現(xiàn)為調(diào)解糾紛件數(shù)多少和調(diào)解成功率高低等)，而須填補(bǔ)對具體調(diào)解過程的監(jiān)督，以免傷及實(shí)質(zhì)正義的真正落實(shí)。為解決這一問題，有必要堅(jiān)持政府的服務(wù)導(dǎo)向，并以此將政府環(huán)境監(jiān)管者的角色與糾紛調(diào)解的中立者角色聯(lián)系起來，從而在以人民為中心的價(jià)值基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境行政調(diào)解的制度邏輯。

3.3 調(diào)解主體尚需避免泛化，政社關(guān)系仍需協(xié)調(diào)

目前相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范及文件一般將生態(tài)環(huán)境主管部門、生態(tài)環(huán)境管理部門或生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門作為生態(tài)環(huán)境行政調(diào)解的主管部門。然而在具體實(shí)踐中，各部門無論在事權(quán)還是在轄區(qū)上都易產(chǎn)生交叉，甚至行政調(diào)解主體因其自身所具有的其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能(發(fā)布許可、簽訂合同、制定標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰等)也常與調(diào)解相混淆。如此環(huán)境行政調(diào)解主體定義的泛化易致各機(jī)關(guān)間相互推諉，從而在適用中面臨困難。同時(shí)調(diào)解主體的泛化也不利于專業(yè)調(diào)解人員的培養(yǎng)。目前囿于環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)尚未形成一個(gè)常態(tài)化機(jī)制，專業(yè)人員也未受過相應(yīng)的完整且專業(yè)的調(diào)解能力培訓(xùn)，因而也影響生態(tài)環(huán)境行政主管部門調(diào)解專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮，進(jìn)而影響環(huán)境行政調(diào)解時(shí)中立性、公正性目標(biāo)的達(dá)成。

調(diào)解作為一種解決社會(huì)糾紛的機(jī)制，其根本目標(biāo)在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一方面，這意味著公民可以采取除行政調(diào)解外的其他調(diào)解方式；另一方面，調(diào)解并非政府運(yùn)用權(quán)力的執(zhí)法方式，而是將人情法理相結(jié)合、有效解決百姓之間矛盾的機(jī)制。這之中政社關(guān)系從多方面制約政府:首先，社會(huì)輿論是環(huán)境調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值導(dǎo)向；其次，矛盾發(fā)生的社會(huì)背景則是環(huán)境調(diào)解得以成功的一把鑰匙；最后，社會(huì)利益是環(huán)境調(diào)解的最終歸宿。然而，上述康菲石油事件表明，在進(jìn)行環(huán)境行政調(diào)解的過程中，沒有協(xié)調(diào)好政社關(guān)系并發(fā)揮公共服務(wù)取向的良好作用，導(dǎo)致在部分情況下忽視了公眾的聲音，因此政社關(guān)系仍需有效協(xié)調(diào)。

4 我國環(huán)境行政調(diào)解的路徑優(yōu)化

4.1 加快相關(guān)立法和制度完善

目前我國關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的法律規(guī)范尚較零散，相關(guān)程序、監(jiān)督機(jī)制仍不夠完備，尚需借助相應(yīng)路徑加以進(jìn)一步完善。

4.1.1 推進(jìn)《行政調(diào)解法》等法律法規(guī)實(shí)施，規(guī)范行政調(diào)解的程序與效力

力求破解散布在地方和各法律中程序不一、缺乏效力的情況。如:(1)對案件較為簡單，涉及當(dāng)事人之間權(quán)責(zé)清晰的案件，可適用簡易的程序直接由行政人員就地調(diào)解，對調(diào)解程序無須嚴(yán)格規(guī)定。(2)對案件過程復(fù)雜不適合適用簡易程序的，則啟動(dòng)包括申請與受理、確定調(diào)解成員與回避、調(diào)查、進(jìn)行調(diào)解與期限、調(diào)解結(jié)束或終結(jié)等程序。啟動(dòng)程序由當(dāng)事人自愿申請，申請成功后行政機(jī)關(guān)應(yīng)在較短時(shí)間內(nèi)審查并給出是否調(diào)解決定，但面臨重大公共事件時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以基于當(dāng)事人同意進(jìn)行調(diào)解。隨后在限定時(shí)間內(nèi)基于回避原則，確定兩名以上執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查和證據(jù)收集，并在完成后通知當(dāng)事人調(diào)解時(shí)間與地點(diǎn)。具體調(diào)解時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人陳述事實(shí)并表達(dá)自身意見，在此基礎(chǔ)上通過說服勸導(dǎo)方式引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成合意。若當(dāng)事人反對調(diào)解進(jìn)行則視為調(diào)解終結(jié)。事后當(dāng)事人若對調(diào)解不服也可采取其他方式救濟(jì)。(3)在調(diào)解協(xié)議事項(xiàng)上，調(diào)解協(xié)議書應(yīng)包括當(dāng)事人基本狀況、爭議事件、達(dá)成協(xié)議內(nèi)容(履行方式和期限)、違約責(zé)任和其他相關(guān)事項(xiàng)。調(diào)解書成立基于當(dāng)事人自愿達(dá)成合意，應(yīng)參照人民調(diào)解協(xié)議效力對當(dāng)事人有民事契約約束力。若一方當(dāng)事人不履行，另一方則可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

4.1.2 在《行政調(diào)解法》基礎(chǔ)上明確環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)和范圍

(1)關(guān)于組織機(jī)構(gòu):現(xiàn)行地方文件中施行環(huán)境行政調(diào)解的主體包括人民政府及生態(tài)環(huán)境部門、基層政府及派出組織兩類。環(huán)境糾紛涉及范圍廣、專業(yè)度高，而政府在面臨環(huán)境糾紛時(shí)一般只是臨時(shí)組成糾紛調(diào)解小組，職責(zé)權(quán)限上不夠明確。同時(shí)，因缺乏一個(gè)常設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致調(diào)解監(jiān)督和調(diào)解人員專業(yè)性培訓(xùn)提升都難以進(jìn)行。對此，美國設(shè)立環(huán)境保護(hù)署以調(diào)解行政機(jī)關(guān)外部環(huán)境糾紛，日本則制定《公害糾紛處理法》并設(shè)置公害調(diào)整委員會(huì)以調(diào)解糾紛。而我國則可以充分依靠將人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解整合起來的“大調(diào)解”機(jī)制，在各地原有的調(diào)解中心設(shè)置下屬環(huán)境糾紛調(diào)解辦公室，或是在縣級及以上政府內(nèi)部設(shè)置專門的環(huán)境行政調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛。綜合性環(huán)境管理在2021 年修改后的《行政處罰法》中已有體現(xiàn)，即第十九條“國家在城市管理……生態(tài)環(huán)境……等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行使行政處罰權(quán)”。在人員任用和配備上，則由相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門和監(jiān)管部門的管理人員兼任單位領(lǐng)導(dǎo)，制定嚴(yán)格的選用標(biāo)準(zhǔn)并聘用善于調(diào)解實(shí)務(wù)或精于生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)的人擔(dān)任常駐人員，并對其進(jìn)行知識技能培訓(xùn)以提升調(diào)解專業(yè)性。(2)關(guān)于調(diào)解范圍:目前地方對公民之間的環(huán)境糾紛、公民同行政部門之間的環(huán)境糾紛是否都適用行政調(diào)解并不一致。本文認(rèn)為因調(diào)解目的在于化解社會(huì)矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，二者都應(yīng)適用調(diào)解。但與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛調(diào)解，應(yīng)由上級主管部門或本級人民政府進(jìn)行，同時(shí)應(yīng)充分遵循公正回避的原則。

4.1.3 監(jiān)督機(jī)制的配置

環(huán)境行政調(diào)解過程中政府的尋租行為和部門利益至上，會(huì)對政府權(quán)威和合法性帶來很大損害。故有必要對行政部門予以監(jiān)督。(1)明確環(huán)境行政調(diào)解的內(nèi)部督察機(jī)構(gòu)。可在原有生態(tài)環(huán)境督察組織或監(jiān)管部門基礎(chǔ)上設(shè)立專門的環(huán)境行政調(diào)解管理事項(xiàng)，并將該事項(xiàng)量化標(biāo)準(zhǔn)納入官員考評，從而在績效考評加強(qiáng)管理。(2)確定階段性重點(diǎn)監(jiān)察問題清單和督察領(lǐng)域。尤其要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識，重點(diǎn)關(guān)注涉及人數(shù)多、影響大的環(huán)境糾紛調(diào)解，定期、不定期地對調(diào)解進(jìn)行督察和巡視，相關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可參與環(huán)境行政調(diào)解過程，監(jiān)察調(diào)解部門履職狀況。(3)主管部門應(yīng)將調(diào)解結(jié)果及時(shí)歸檔，并在每季度或每年定期整理工作結(jié)果，上報(bào)上級主管部門以便年末對全年司法調(diào)解進(jìn)行評估。

4.2 明確政府糾紛處理的服務(wù)角色定位

環(huán)境糾紛的解決很大程度上關(guān)系著環(huán)境民生福祉。因此政府須首先樹立服務(wù)導(dǎo)向，以求達(dá)致生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，滿足公眾日益提升的高質(zhì)量環(huán)境民生訴求。環(huán)境行政調(diào)解作為環(huán)境糾紛處理的創(chuàng)新機(jī)制，是我國生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。具體而言，環(huán)境行政調(diào)解應(yīng)在回避原則、自愿原則等基本原則基礎(chǔ)上，安排相應(yīng)制度性保障。首先在環(huán)境行政調(diào)解過程中應(yīng)遵循自愿原則，充分尊重各方當(dāng)事人意愿，保障當(dāng)事人真實(shí)表達(dá)意愿和訴求的權(quán)利，不得強(qiáng)迫接受調(diào)解結(jié)果，即使是在面臨重大事件進(jìn)行主動(dòng)調(diào)解的情況下也要確保當(dāng)事人參與并及時(shí)向相關(guān)部門備案。同時(shí)堅(jiān)持合法公正，在法律法規(guī)、公序良俗的基礎(chǔ)上根據(jù)事實(shí)協(xié)調(diào)各方利益，避免不講原則只重糾紛解決和稀泥。糾紛處理中注重效率原則，掌握調(diào)解技巧，情理結(jié)合、使雙方自愿達(dá)成并遵守協(xié)議。若達(dá)不成協(xié)議，應(yīng)允許當(dāng)事人通過其他途徑尋求救濟(jì)。同時(shí)也可以采用新興數(shù)字技術(shù)，使百姓在電子平臺或APP 中就可以辦理調(diào)解業(yè)務(wù)、公布相關(guān)信息，讓數(shù)字跑而非群眾跑，從而有效方便群眾。

4.3 促進(jìn)多元主體之間的功能技術(shù)協(xié)調(diào)

生態(tài)治理的系統(tǒng)性使各地方政府在面臨環(huán)境資源時(shí)，既是競爭者又是合作者。生態(tài)治理工程涉及部門多、流程長、范圍廣，且環(huán)境問題又涉及社會(huì)中的多元主體，若不對相關(guān)主體和流程進(jìn)行界定，則必然導(dǎo)致調(diào)解主體過于泛化、調(diào)解角色定位不清問題。而完全排除各部門和社會(huì)間的協(xié)作，又會(huì)造成社會(huì)對政府的不信任。對此，有必要在功能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上，將環(huán)境行政調(diào)解和其他環(huán)境執(zhí)法及環(huán)境治理的多元主體相統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)多元聯(lián)動(dòng)。其中的功能協(xié)調(diào)表現(xiàn)為部門職能和政社之間兩個(gè)維度。

4.3.1 部門職能的功能協(xié)調(diào)

環(huán)境行政調(diào)解的系統(tǒng)性決定了其必須依靠各部門間的通力合作才能完成。就環(huán)境行政調(diào)解本身而言，涉及跨流域、多地區(qū)平級部門間管轄交叉的環(huán)境糾紛首先應(yīng)交上級主管部門或上級人民政府調(diào)解，避免部門因自身利益而忽視整體利益；其次在調(diào)解中，受理申請和實(shí)際調(diào)解應(yīng)由特定常設(shè)調(diào)解機(jī)關(guān)開展，證據(jù)收集等技術(shù)性強(qiáng)的則可依托其他行政監(jiān)測、化驗(yàn)等專業(yè)機(jī)關(guān)進(jìn)行。對此，云南省曲靖市沾益區(qū)曾對環(huán)境行政調(diào)解部門間的通力合作做了有益嘗試。該區(qū)成立了環(huán)境污染糾紛調(diào)解委員會(huì)，并聘請區(qū)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、衛(wèi)生、司法等方面有關(guān)專家擔(dān)任委員，共同負(fù)責(zé)環(huán)境破壞證據(jù)收集認(rèn)定及賠償損失核算。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)須樹立整體意識，將環(huán)境行政調(diào)解納入環(huán)境行政許可、環(huán)境行政檢測、環(huán)境行政處罰、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境公益訴訟等生態(tài)治理體系各環(huán)節(jié)，在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后應(yīng)及時(shí)對環(huán)境侵權(quán)者作出行政處罰，對情節(jié)嚴(yán)重者則移交至司法機(jī)關(guān)。而新修訂的《行政處罰法》則規(guī)定“為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰”，強(qiáng)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的行政應(yīng)對，以多措并舉、統(tǒng)籌兼顧，共同落實(shí)生態(tài)治理。

4.3.2 政社之間的功能協(xié)調(diào)

環(huán)境行政調(diào)解進(jìn)行環(huán)境權(quán)受侵害者利益調(diào)解，應(yīng)遵循公眾參與原則，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)功能間的協(xié)調(diào)。(1)在調(diào)解信息公開上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)公開環(huán)境破壞和生態(tài)評估信息，涉及當(dāng)事人隱私的，則須在當(dāng)事人同意基礎(chǔ)之上加以公開。同時(shí)有關(guān)部門可嘗試從多個(gè)渠道發(fā)布信息，避免信息孤島和數(shù)據(jù)鴻溝問題產(chǎn)生。(2)行政機(jī)構(gòu)可整合社會(huì)力量，協(xié)助推進(jìn)生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化。行政機(jī)關(guān)可與相關(guān)高校或機(jī)構(gòu)建立專家資訊庫，吸納具有專業(yè)知識技能的專家為調(diào)解人員，同時(shí)也可以協(xié)同相關(guān)環(huán)保組織參與生態(tài)治理。(3)創(chuàng)設(shè)允許第三方參與調(diào)解的路徑。第三方范圍包括與相應(yīng)環(huán)境糾紛調(diào)解有相關(guān)利益的公民、法人或組織。美國《行政爭議解決法》也規(guī)定了類似條款，以解決非訴訟爭議解決機(jī)制(也有譯作“替代訴訟的爭議解決機(jī)制”或“選擇性爭議解決機(jī)制”)(Alternative Dispute Resolution，ADR)中所涉及糾紛的第三方的調(diào)解參與。

5 結(jié)語

當(dāng)前環(huán)境行政調(diào)解的特性及其能及時(shí)、專業(yè)地發(fā)現(xiàn)與化解環(huán)境糾紛矛盾等功能，使其不容置疑地已成為復(fù)雜環(huán)境糾紛解決的不可或缺的路徑選擇。在生態(tài)文明與生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)進(jìn)程中，其必將承擔(dān)更為重要的時(shí)勢之責(zé)。