組織網絡、制度型塑與能力提升：黨建引領鄉村治理的三重路徑

摘要：鄉村治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，而實現鄉村的有效治理需要外部力量與內部資源的有機整合與協同，最終構建新時代鄉村社會治理共同體。黨的十九屆四中全會指出，要把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。山西省開展的全省域“三基建設”行動，較好地實現了基層黨建工作效能提升與鄉村治理體系與治理能力現代化的協同推進。其中，通過建強基層組織強化了鄉村治理的跨部門和多層級主體協同聯動，構建了黨建引領鄉村治理的組織網絡;通過夯實基礎工作實現了鄉村治理資源的有效整合與下沉，深化了鄉村治理機制的制度化、標準化和精細化程度;通過提升基本能力激發了鄉村治理的內生動力，有效提升了鄉村基層組織和個體的治理能力。

關鍵詞：基層黨建;鄉村治理;三基建設

中圖分類號：D422.6;D267.2 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1007-9092（2021）02-0063-010

一、問題的提出

黨的十八大以來，隨著中國經濟社會逐漸步入高質量發展階段，鄉村社會結構和主要矛盾發生了一系列重要變化，鄉村治理在主體、資源、機制等各方面均呈現出諸多新特點。鄉村振興戰略目標的綜合性和復雜性決定了單憑鄉村內部資源根本無法承擔這一任務，需要動員與整合全社會力量參與，因此鄉村治理必然是一個系統性和全局性的體系和過程。同時，鄉村社會中各種力量的崛起與匯聚導致鄉村治理日益突破原先由基層政權和村集體正式組織構成的單一治理主體框架，加之鄉村社會的內部分化與橫向類型的多樣化，鄉村治理不可能也不應當遵循一種普適性模式，從而使得鄉村治理在理論與實踐上都存在著多樣性與統一性之間的張力。這些都成為當前我國鄉村治理所面臨的巨大挑戰。正是在這種背景下，黨的十九屆五中全會指出，“十三五”期間，我國制度優勢顯著，治理效能提升，但同時社會治理還有弱項，并將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”列為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。

與西方理論界的政黨研究不同，國內理論界開始將政黨置于治理語境之下進行研究，探討政黨與國家治理和社會治理相互作用的邏輯機理。與本文主題相關的研究大致可以分為兩大類。第一類研究主要采用國家建構與政黨嵌入的分析視角來闡釋黨建引領鄉村治理的基本原理。國家建構的基本邏輯是國家對社會成員的直接統治，保證國家意志向社會的滲透，以及通過回應民眾利益訴求推進民主政治來塑造政治認同。何顯明：《中國現代國家建構的內在邏輯》，《浙江學刊》，2020年第6期。按照這一邏輯，“政黨下鄉”的命題將新中國成立以來黨在鄉村社會的治理實踐描述為一個政黨力量向農村社會延伸，將“傳統家族共同體”轉變為“政黨和國家共同體”的建構過程。徐勇：《“政黨下鄉”：現代國家對鄉土的整合》，《學術月刊》，2007年第8期。 而當面對鄉村經濟社會的歷史性變革過程中鄉村基層黨組織被弱化和邊緣化的情況時，黨如何嵌入鄉村社會，實現對鄉村治理的有效領導就成為“后政黨下鄉”時代的主要議題，那么，兼具組織嵌入和要素整合的所謂嵌入式整合成為當前政黨治村的實踐邏輯。袁方成、楊燦：《嵌入式整合：后“政黨下鄉”時代鄉村治理的政黨邏輯》，《學海》，2019年第2期。而在關于治理機制的具體討論中，嵌入話語顯然也成為一種主流和共識，包括基層組織嵌入、黨員嵌入和服務合作嵌入等在內的組織嵌入成為執政黨有機整合治理機制的重要組成部分。孫柏瑛、鄧順平：《以執政黨為核心的基層社會治理機制研究》，《教學與研究》，2015年第1期。在此基礎上，如何把握嵌入的深度和廣度、規避“脫嵌”的風險，實現在日常生活中的“復嵌”，理所當然成為黨建引領鄉村治理的核心邏輯。楊威威、徐選國：《嵌入生活的項目制：黨建引領基層社會治理的制度基礎》，《河南社會科學》，2020年第4期。國家建構與政黨嵌入的分析視角一脈相承，都是基于政黨和國家力量進行社會整合、構建政治秩序的宏大敘事邏輯，試圖呈現和挖掘鄉村政治發展和社會治理的微觀機制，的確很有啟發。但是這種視角在一定程度上忽視了鄉村發展的自主性和鄉村治理的內在發展邏輯，是將鄉村作為社會治理的客體而非主體，突出了鄉村作為治理場域的意義，卻輕視了鄉村作為民主載體的價值。

第二類研究集中探討黨建引領鄉村治理中的黨建邏輯與治理邏輯及二者的關系。首先，基層黨建與基層治理的邊界日益模糊。盡管黨建邏輯與治理邏輯有所不同，黨建的目標是動員、組織、服務群眾，其基本邏輯是方向把控、價值引領和以身作則，而治理的基本邏輯是效率與職責，但是新時代黨建引領社會治理應當基于治理邏輯而非黨建邏輯。布成良：《黨建引領基層社會治理的邏輯與路徑》，《社會科學》，2020年第6期。也就是說，黨建邏輯應當按照治理邏輯展開，甚至從村莊公共性營造的角度來看，以治理激活黨建實際上構成了黨建引領的基礎，因而基層黨建根本上是一個治理問題。李永萍：《基層黨建、基層治理與村莊公共性》，《南京農業大學學報》（社會科學版），2020年第2期。但是，需要注意的是，這并不意味著治理邏輯對黨建邏輯的替代，而是要求將黨建邏輯融入治理邏輯，因此黨建引領的治理邏輯是一個包括政治邏輯、組織邏輯、民主邏輯、關系邏輯、空間邏輯、技術邏輯等要素在內的邏輯體系。薛小榮：《黨建引領的治理邏輯》，《前線》，2020年第2期。其次，黨建邏輯與治理邏輯具有功能同構與協同效應。黨組織體系的縱向覆蓋和結構性動員，以及橫向協作結構的包容與整合，達致基層黨建與社會治理的結構耦合。而政黨執政能力、政府服務能力和社會自治能力等多元能力的包容性耦合與互融共生為基層治理提供了能力支撐。李小藝：《“結構-能力”范式：基層黨建引領社會治理的包容性耦合框架研究》，《中共天津市委黨校學報》，2020年第3期。此外，村級黨建在治理主體優化、治理網絡重構、治理機制搞活等三個層面將自身優勢融入村級治理的實踐之中，提升了鄉村治理的活力。曹海軍、曹志立：《新時代村級黨建引領鄉村治理的實踐邏輯》，《探索》，2020年第1期。這類研究基于“把政黨帶進來”景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》，2019年第8期。的研究立意，重新挖掘政黨在鄉村治理中的作用機制，達到基層黨建與基層治理的雙重變奏。邸曉星、黎爽：《基層黨建與基層治理的雙重變奏》，《中共天津市委黨校學報》，2021年第1期。但是，大多數研究成果較好地關注并剖析了社會治理中政黨作用的某一橫切面，卻未能將各部分統合起來進行整體性和系統性分析。

綜上所述，基層黨建與鄉村治理之間的協同耦合關系業已成為理論界的一種共識。目前基層黨建研究重點關注的是將縣鄉尤其是鄉鎮街道層級以及村社一級的黨建與基層治理的協同推進，而按照黨章規定，黨的基層組織是指在企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位設立的黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會，因此，嚴格意義上講基層黨建應當包含所有黨的基層組織的建設，而不應當只從行政意義上的治理層級來理解基層黨建。基層黨建引領基層治理也應當適當拓展基層的概念界定，借鑒我國在脫貧攻堅過程中構建扶貧工作大格局的工作思路，探索鄉村治理體系的構建路徑，這不僅符合當前我國社會治理共同體構建的多元主體協同共治的本質要求，而且也反映了當前我國基層社會治理實踐的現實情況。

山西省開展的“三基建設”有效構建和強化了鄉村治理的組織網絡，形成了全省域鄉村治理大格局，推動鄉村治理向網絡治理的轉變，實現了鄉村治理的制度化和精細化，系統性地提升了基層組織領導鄉村治理的基本能力。山西省于2017-2019年開展的“三基建設”是在推進“兩學一做”學習教育常態化制度化過程中的創新舉措，按照山西省委辦公廳發布的《關于在推進“兩學一做”學習教育常態化制度化中加強“三基建設”的意見》等相關文件精神，以及所轄各級黨委制定的實施方案的文本表述，“三基建設”至少包含三方面的內容。首先，“三基”的內涵。所謂“三基”是指基層組織、基礎工作與基本能力。基層組織主要是指以基層黨組織為核心的基層政權組織、基層群團組織和群眾自治組織等;基礎工作主要是指各級各類單位履行職能必須明確的內部制度規范、工作流程、信息資料和基礎性管理以及必須做好的群眾工作等;基本能力主要是指干部職工履行崗位職責所必需的基本知識、必備的技能和專業化能力。其次，“三基建設”的目標。三基建設針對基層組織不強、基礎工作不實和基本能力不足的現實問題，通過確立人往基層走、錢往基層投和政策往基層傾斜的導向，完善重心下移、力量下沉和保障下傾的體制機制，實現基層黨組織凝聚力的全面提升，工作方式由粗放型向精細化轉變，黨員干部的專業能力和法治意識等大幅提升。再次，“三基建設”的治理意蘊。三基建設是對我黨歷來重視基層組織工作這一傳統的繼承與發揚。習近平總書記早在主政浙江時期就指出：“基層組織是黨執政的基礎，是保持黨的先進性和戰斗力的前沿和關口。”習近平：《干在實處 走在前列——推進浙江新發展的思考與實踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第427頁。在2020年11月召開的平安中國創建工作會議上，習近平總書記明確強調平安中國建設工作重心在城鄉社區，并將三基建設作為建設平安中國和構建新型基層社會治理體系的重要內容。由此可見，三基建設不僅僅是我們黨落實全面從嚴治黨根本要求的具體舉措，而且是我們黨構建黨領導下的基層社會治理體系的有效途徑。從理論與經驗的雙重視角來看，三基建設較好地實現了黨建邏輯與治理邏輯的耦合協同，有效推動了鄉村治理體系和治理能力的現代化。從學理上看，三基建設的治理意涵在于執政黨通過建強基層組織、夯實基礎工作和提升基本能力，相應實現了對鄉村治理的組織網絡構建、制度型塑和能力提升，進而實現了基層社會治理體系的再組織化和網絡化，真正體現了黨建邏輯與治理邏輯的有機融合。

二、強化基層組織與鄉村治理組織網絡的構建

強化基層組織是三基建設的關鍵，其相關內容要求在山西省委關于三基建設的二十五條意見中占到了九條，具體包括：強化基層黨組織的政治功能;選優配強基層黨組織帶頭人;充分發揮黨員隊伍先鋒模范作用;穩定充實鄉鎮工作力量;推進“并村簡干提薪招才建制”;發揮好干部駐村幫扶作用;發展壯大村級集體經濟;統籌推進各類基層組織建設;加大基層投入保障力度等。從學理層面看，三基建設中的基層組織建設所涉及的關鍵問題并非政黨如何嵌入，而是實現組織覆蓋之后如何將黨的組織優勢轉化為治理效能的問題。回顧新中國成立以來黨的基層組織建設經驗，組織覆蓋是我黨從革命黨向執政黨轉變的顯著特征，通過縱向的網絡覆蓋、橫向的機構嵌入實現了黨組織建設縱向到底、橫向到邊的大格局，并通過功能拓展在基層治理中有效地將黨建功能轉化為治理效能。徐明強、許漢澤：《組織覆蓋：新中國70年基層黨組織建設的實踐邏輯》，《中國延安干部學院學報》，2019年第4期。借鑒當前比較流行的網絡治理（Network Governance）理論來看，黨對社會的組織覆蓋完成之后事實上就已形成某種類型的組織網絡，而這種組織網絡一旦具備解決具體問題的功能之后就轉變為一種治理網絡，與傳統的等級官僚制行政手段和組織動員的政黨整合手段不同，網絡治理為政策制定、服務供給和理念創新提供了一種替代方法。Robyn Keast. Network Governance. In Christopher Ansell，Jacob Torfing（eds.）. Handbook on Theories of Governance. Cheltenham，UK and Northampton，MA，USA： Edward Elgar Publishing，2016，p.449.因此，從山西省三基建設的政策文本與實踐經驗來看，強化基層組織很大程度上促進了鄉村治理向網絡治理的邁進。

第一，基層組織建設構建了鄉村治理的組織網絡。三基建設內容和對象涵蓋廣泛，將鄉村治理作為參照系加以甄選整合就不難發現，基層組織建設為鄉村社會編織了兩個治理網絡，一個是提供政策支撐與服務供給的外部網絡，另一個是黨建引領鄉村治理的內部網絡，這種劃分類型也類似于國外學者所劃分的組織間網絡和組織內網絡（Interorganizational and Intraorganizational Networks）James R. Lincoln，“Intra-（and Inter-） Organizational Networks”，Research in the Sociology of Organizations，vol.1，1982，pp.1-38.。

外部網絡主要由農村基層黨組織之外的黨組織構成，包括黨群機關、行政機關、企事業單位、社會組織等部門中黨的基層組織。外部網絡包含縱向和橫向兩個向度，按照《中國共產黨農村工作條例》，縱向組織網絡遵循從“中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實”的農村工作領導體制，其中，省級黨委的職責是研究決策和制定政策，市黨委的職責是做好上下銜接、域內協調、督促檢查工作，以市帶縣，縣黨委的職責則是統籌謀劃、落實工作。并且，將黨委主要負責人抓三農工作、農村工作干部培養、農村人才建設，以及發揮群團組織、民主黨派、工商聯和無黨派人士等投身鄉村振興作為隊伍建設的重要內容。此外，《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定了鄉鎮黨委在黨的農村工作領導體制中的角色和職責，并將村黨組織也納入進來，賦予二者對鄉村各級組織和各項工作的領導權。橫向組織網絡則相對應于黨的農村工作領導體制，由每一層級均對應有相應的基層黨組織所構成，它所注重的并非領導與被領導的層級關系，遵循的運行邏輯也并非來自壓力傳導和任務分解的官僚制體系，而是要求圍繞“三農”或鄉村振興這一中心工作，基于橫向部門的職責分工，通過黨的組織動員優勢破除行政部門之間的壁壘，實現跨部門基層黨組織的協同聯動。正是在這個意義上，山西省三基建設中的基層組織建設首先強調的就是強化基層黨組織的政治功能，其中黨支部建設具有尤為顯著的地位，要求黨支部在山西省的轉型發展、脫貧攻堅、改善民生中發揮主要作用，并成為教育黨員的學校、團結群眾的核心和攻堅克難的堡壘。因此，基層組織的縱向和橫向網絡構成了黨委領導下的現代鄉村治理體系的主體架構。

內部網絡主要是指村級黨組織與參與鄉村治理的各種正式和非正式組織所形成的關系性網絡，既包括鄉村內部以組織化與個體化存在的傳統與新興治理資源，也包括進入鄉村場域后轉化為鄉村治理資源的外部力量;既包括鄉村內部鄉鎮黨委和村級黨組織之間的工作網絡，也包括村級組織間乃至村與村、村與社區之間的共治網絡。首先，山西省在各級層面的三基建設工作中探索了一系列舉措來盤活和注入鄉村治理資源，一方面打通并加大村級黨組織書記考錄鄉鎮公務員或招聘鄉鎮事業編制人員的通道和力度，探索村黨組織書記職業化管理方式。另一方面以兩年為周期從省市縣三級選派萬名年輕干部到鄉鎮掛職，實施農村本土人才回歸工程，制定激勵政策，吸引本鄉本土人才回鄉，并在全省脫貧攻堅過程中選派了大批黨員干部充實到駐村幫扶工作隊和擔任駐村第一書記，等等。這些舉措有效地充實了鄉村治理的干部隊伍，夯實了農村基層黨組織的組織力，提升了鄉村治理能力。其次，三基建設通過基層黨建創新實現了黨建引領下鄉村治理體系的創新。強化農村基層黨組織不僅意味著促進特定行政村內部各類組織和資源之間的合作，而且要求特定區域內具有合作優勢的村與村、村與社、村與企等組織之間通過聯合黨建的方式，達到區域化黨建與基層協同治理的雙重效應。山西省針對省內村級集體經濟仍然存在政策支持不到位、發展水平不高和可持續性不強等突出問題的現狀，要求基層組織采取扶貧開發、機關定點幫扶、村企聯合共建、強村帶弱村合作共贏等辦法，拓寬集體經濟收益渠道。陽泉市積極推進黨的基層組織設置創新，逐步探索了“以強帶弱型、村企共建型、村居互助型、跨界融合型、產業引領型”五種聯村模式，截至2018年2月，在全市范圍組建“聯村黨委”26個，涉及12個鄉鎮、117個行政村、4個企業、7個社區，帶動了10個貧困村脫貧摘帽，銷號軟弱渙散村黨組織9個，65個村實現集體經濟“破零”，4個村黨組織，3名村黨組織書記受到國家和省市表彰。中共山西省陽泉市委組織部：《山西省陽泉市推行聯村黨委促進鄉村振興》，光明網，2018年2月19日，https：//dangjian.gmw.cn/2018-02/09/content_27648829.htm。這些聯合黨建模式正是在特定區域內多元主體和跨界主體之間構建共建共治共享的基層社會治理共同體的現實需求和生動實踐基礎上總結提煉出來的，例如其中的村居互助型聯合黨建模式的代表即XH村和XH社區通過建立“XH村社聯合黨委”，有效打通了基層社區治理的城鄉區隔，實現了城鄉社區基層黨組織之間的能力互補，提升了基層黨組織對村社治理資源的有機整合，構建了聯合黨委領導下的村社共治機制。郝煒：《協作治理視域下村社共治機制的生成、運行與可持續化——以山西省陽泉市XH村、XH社區為例》，《農村經濟》，2020年第10期。由此可見，三基建設對基層組織的強化在鄉村內部實現了治理人才與集體經濟的雙重強化，加上三基建設工作作為黨內制度性約束所形成的高政策勢能保障，使得鄉村治理的內部網絡具有了一定的穩定性和可持續性。

第二，基層組織建設為鄉村治理走向網絡治理提供了支撐條件。網絡治理通常強調治理績效，而并非僅聚焦于網絡關系的構建與存續。經由三基建設所構建起來的鄉村治理網絡類似于網絡治理理論中的領導組織治理的網絡（Lead Organization-Governed Networks）或者網絡行政組織（Network Administrative Organization）兩種類型，與參與者治理的網絡（Participant-Governed Networks）不同，這兩類網絡通常由一個強勢組織或專門組織來管理網絡，尤其是當信任在網絡中的分布較為密集、參與者數量較大、目標共識較低以及對網絡層面的能力需求較高的情況下，這兩類網絡通常意味著治理的有效性。Keith G. Provan and Patrick Kenis，“Modes of Network Governance： Structure，Management，and Effectiveness”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，No.2，2008，pp.229-252.國外的經驗研究也表明，由一個單一核心機構集中協調的綜合網絡更能有效地實現目標。Patrick Kenis. Network. In Christopher Ansell，Jacob Torfing（eds.）. Handbook on Theories of Governance. Cheltenham，UK and Northampton，MA，USA： Edward Elgar Publishing，2016，p.155.但是，由于國外網絡治理理論缺乏政黨參與網絡的實踐支撐，故而其理論分析的工具價值大于其結論指向的事實價值。結合山西省三基建設的實踐來看，黨的基層組織建設所形成的鄉村治理網絡不僅在很大程度上同時具備了上述三種網絡類型的特征，而且還通過一系列運行機制反過來強化了網絡治理的各種要素。

首先，基層組織建設中的信任生產機制。網絡治理旨在促使多元行為體之間通過協作而發揮協同作用，那么網絡行為體之間的彼此信任則成為制約網絡治理效能的首要因素。在網絡治理理論和協作治理理論中，信任都被認為有利于增進行為體和協作方相互理解、合作和信息交流，甚至也影響著不同網絡類型的選擇，較強的信任往往導致上文所述的參與者治理網絡或者說共享的網絡治理形式Erik-Hans Klijn，Jurian Edelenbos and Bram Steijn，“Trust in Governance Networks： Its Impacts on Outcomes”，Administration & Society，vol.42，No.2，2010，pp.193-221.，而即便是信任度較弱時，上述后兩類治理網絡也能夠很大程度上規避機會主義和一次性協作的弊端Kirk Emerson，Tina Nabatchi and Stephen Balogh，“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.12，No.1，2012，pp.1-29.。三基建設中的基層組織建設恰恰能夠將我們黨的黨建優良傳統和機制優勢轉化為一種信任生產機制，一方面，基層組織建設首重政治建設，能夠確保將黨中央的決策意圖在基層得以堅決貫徹，使鄉村振興和三農工作成為全黨上下的首要中心工作，并通過“三會一課”等組織機制不斷強化這一共識，從而使不同層級和不同部門的基層組織間能夠在高度的政治信任基礎上共同行動。另一方面，基層組織建設能夠將黨的政治信任轉化為社會信任，尤其是將基層組織在脫貧攻堅與鄉村振興過程中的形象與績效，轉化為鄉村社會對于基層組織的信任。此外，黨的社會動員的傳統政治功能也能夠發揮凝聚共識生產信任的作用，基層組織通過公共話語傳遞、勸說性溝通和社區意識提升等方式將社區意識轉化為集體認同感。

其次，基層組織建設中的資源投入機制。鄉村治理能力的提升需要大量資源的整合與投入，既需要經濟資源和基礎設施建設公共物品的有效供給，又需要治理型人才和政策的支撐和保障。除了上文所述的人才下沉機制之外，對鄉鎮和村級黨組織軟硬件強化也是基層組織建設的重要內容。一方面，省市縣三級財政將鄉鎮（不低于60萬元）和村級運轉經費（不低于9萬元）列入預算，并要求加強鄉鎮“五小”基礎設施和村級組織活動場所建設，改善鄉鎮工作人員的工作生活條件和提升村級組織活動與服務群眾的場所條件。從各地基層組織建設的實踐來看，資源和政策也的確實現了向鄉村傾斜。另一方面，在吸引人才回鄉和派駐人才下鄉的基礎上，構建了引得進、留得住和用得好的鄉鎮干部管理機制，提高艱苦邊遠鄉鎮干部補貼標準，建立關愛鄉鎮干部制度，落實帶薪休假和定期體檢制度。在村一級，對規模過小且空心化突出的行政村進行撤并，整合農村管理資源，在原有經費保障三年不變的基礎上，合理確定村干部職數，提高村兩委負責人的基本報酬。此外，將農村本土人才回歸工程與后備干部隊伍建設相結合，建立縣級農村本土人才庫。總之，有效的網絡治理需要有投身于共同目標的網絡行為者（個人和集體）的存在。B. Guy Peters，“Virtuous and Viscous Circles in Democratic Network Governance”， In Eva Srensen，Jacob Torfing（eds.）. Theories of Democratic Network Governance，New York： Palgrave Macmillan，2007，pp.71-73.山西省通過確立人才與資源向鄉村的下沉以推動基層組織建設，進而提升鄉村治理水平的經驗做法，實際上恰恰體現了鄉村網絡治理中作為網絡參與者的人力資源投入邏輯。

再次，基層組織建設中的問責督查機制。山西省在三基建設工作中建立了市縣鄉三級黨組織主要負責人黨建工作清單制度和述職評議考核制度，并將黨建工作納入巡視巡察內容。實行對駐村工作隊員和第一書記的屬地管理，嚴格考核、督查問責和調整召回，并將脫貧攻堅和幫扶責任交由幫扶單位的基層黨組織負責。此外，還進一步加強了基層群眾性自治組織的建設，建立健全村民監督委員會，推進村務公開和民主管理，這一系列舉措所構成的基層組織建設中的問責督查機制在一定程度上確保了對鄉村治理網絡的有效管理。領導組織治理的網絡和網絡行政組織的一個共同點在于二者均存在一個內部或外部的專門實體來負責管理、協調和維持網絡，Martina Dal Molin and Cristina Masella，“From Fragmentation to Comprehensiveness in Network Governance”，Public Organization Review，vol.16，No.4，2016，P.499.黨內部的自我監督和制度化考核既可以作為一種內部管理機制來維持和管理黨的基層組織網絡，又可以作為一種外部督察機制來對鄉村治理網絡進行管理和協調。

總之，三基建設通過強化基層組織，將黨的基層組織網絡與鄉村治理網絡有機結合，有效動員與整合全省域各類資源投入脫貧攻堅和鄉村振興，從鄉村內部和外部編織起協同聯動、資源供給和政策支撐的治理網絡。

三、夯實基礎工作對鄉村治理的制度型塑

夯實基礎工作是三基建設的基本路徑，其主要內容包括系統梳理基礎性工作、全面推行精細化管理、強化效能建設和扎實做好群眾工作四大部分。從政策文本與基層實踐來看，系統梳理基礎工作主要解決的問題是一些部門單位存在對基礎工作認識不高、底數不清和缺少規范等，推行精細化管理旨在解決管理理念陳舊、管理方式粗放甚至混亂的問題，強化效能建設針對的是工作拖沓散漫、重要環節工作缺乏跟蹤問效機制等問題，扎實做好群眾工作是做好基礎工作的目標和旨歸。通過夯實基礎工作不僅強化和優化了政府部門和企事業單位在管理職能、理念和方式上的制度規范及其創新，而且通過黨建引領將黨的制度優勢轉化為鄉村治理的制度效能，很大程度上重塑了黨和國家與鄉村社會的關系，有力地推動了鄉村治理的現代化轉型。從黨領導下的鄉村治理發展歷程來看，制度供給和變革是新中國成立以來鄉村治理方式不斷變革和創新的重要手段，既包括宏觀上的制度、法律和政策的下鄉，也包括黨將其組織優勢和制度優勢通過黨建的柔性嵌入對鄉村治理機制的微觀塑造。

第一，鄉村治理的規范化。系統梳理基礎性工作的實質權力清單化、管理制度化、流程規范化，目的在于提高部門運行的制度化和規范化水平，高效提供公共服務。具體而言，要求基層部門單位分類界定職能權屬，編制基礎工作目錄和制定工作運行流程圖，輔以包括組織機構、工作任務、管理制度和考核檢查等主要內容的基層單位管理手冊，以基礎數據、基本資料為主的應知應會手冊，和以各項惠民政策為主要內容的便民服務手冊，并搭建以宣傳政策、匯集民意和便民利民為主要功能的智慧服務平臺。一方面，這些基礎工作建設的制度化使職能部門單位對服務鄉村社會的具體權屬作出了規范化和透明化的處理，有效地避免了壓力型體制下基層工作出現的亂作為現象。另一方面，更重要是，這種制度文化進入鄉村后有效提升了鄉村治理的規范化運作水平，鄉鎮一級在編制“一目錄三手冊”的基礎上，通過組織開展鄉鎮干部應知應會專題培訓和崗位職責測試，把“一目錄三手冊”的制度成果轉化為工作水平的提升。村一級通過編制小微權力清單、村規民約、村級治理制度匯編和村級重大事項辦事流程圖等，使鄉村治理具有了技術治理的標準化、數量化特征和科層制的規范化、程度化、專業化和責任制的內涵，實現了從“策略主義”向“規范主義”的轉變。金江峰：《村級組織的“規范主義”運作及其后果分析》，《長白學刊》，2020年第3期。

第二，鄉村治理的精細化。自黨的十八屆五中全會提出要推進社會治理精細化要求以來，基層治理的精細化成為應對粗放式治理和經驗式治理的有效途徑，其核心要義包括社會治理的政策精準有效、治理措施精準到位、治理問題靶向瞄準等特征。邵亞萍：《精細化社會治理的挑戰及應對策略》，《長白學刊》，2020年第6期。三基建設中夯實基礎工作恰好契合了這一精神，要求在基層組織層面建立崗位責任書制度，建立完善內部工作制度和部門間協調配合機制，規范工作計劃管理，確立工作目標任務的量化分解和考核機制，并形成定期整理歸檔制度，以及構建綜合信息平臺，實現對源頭信息、基礎信息的采集、分析和綜合利用，提升基礎工作的信息化水平。在實踐中，縣級層面如2018年懷仁縣實施的包括黨員干部素質提升工程、基層組織創新設置工程、農村基層堡壘工程、智慧黨建工程、基層基礎保障工程和制度規范工程在內的六大工程，分解細化了30項重點任務和124項推進措施，詳細規定了基層黨建在鄉村招商引資、五村聯創、矛盾化解等鄉村治理方面的時間表和路線圖。鄉鎮層面如五臺縣神西鄉通過完善鄉鎮黨委調研、咨詢、醞釀、決策、實施、反饋的“六步法”運行機制，制定了重大事項決策和日常工作流程圖，實現了鄉鎮工作的民主管理、科學決策和高效運轉。村級層面如陽泉市郊區固莊村在村級治理制度化運行框架內創新“六議兩公開”機制，將村民動議和村民民議引入村級決策流程，聚焦村民集體議題的收集，強化了村級治理的問題導向和民意基礎。實踐表明，三基建設所創設的精細化體制框架，一方面通過提供關于合法決策的規則，提供支持發展普遍信任的規范，以及建立管理和解決沖突的程序，幫助穩定治理網絡內的互動;另一方面通過規范和價值觀的制度化也可能改變和影響行為者的身份和偏好，從而減少內部沖突的風險。Eva Srensen，Jacob Torfing. Theoretical Approaches to Governance Network Dynamics. In Eva Srensen，Jacob Torfing（eds.）. Theories of Democratic Network Governance，New York： Palgrave Macmillan，2007，p.32.

第三，鄉村治理的效能提升策略。效能建設體現了鄉村治理的制度化和精細化的結果導向，是基礎工作建設的重要組成部分，其本身也表現為一系列跟蹤問效制度機制的建立和完善，具體包括基礎工作的限時辦結制、首問負責制、服務承諾制、AB崗制、一次性告別制、離崗告示制等制度機制，包括限期報告、調查復核、督查通報和責任追究等機制在內的工作督辦制度，以及效能評估制度、黨員聯系群眾的工作機制和基層矛盾糾紛多元化解機制等。強化基層工作的效能建設從兩方面提供了鄉村治理效能的提升策略：其一是將黨的科學化工作機制通過制度覆蓋和機制嵌入的方式推進鄉村治理的理性化，引領鄉村內生秩序和治理機制的現代化轉型，克服基于人情倫理的柔性治理所可能導致的無序化等弊端，達到“普遍主義”取向的公共規則對“特殊主義”取向的人際關系結構之間的相互適應與融合鄭家豪、周驥騰：《農村人情治理中的行政嵌入與規則融合》，《中國農村觀察》，2020年第5期。，以及基于理性制度的規范化治理與基于鄉村社會的情感治理之間的統一;其二是將黨的組織動員和資源整合機制所產生的組織效能轉化為向農村提供公共服務的治理效能。黨的工作督導機制等效能建設路徑本質所體現和依據的是黨的紀律優勢，既能夠有效提升各級黨組織及其領導下的部門單位作為鄉村治理的外部力量向農村提供公共服務的效率，又能夠促使農村基層黨組織拓展治理網絡的參與主體，整合和動員各種鄉村治理資源。

總之，夯實基礎工作將基層組織領導、服務、支持和參與鄉村治理的網絡及其運行機制制度化，建立并強化了黨組織領導和服務鄉村治理的制度框架和組織網絡，并將黨的組織優勢和制度優勢在微觀上完成了對鄉村治理的制度化型塑，通過制度文化和運行機制的有效供給推動鄉村治理走向精細化，進而提升鄉村治理的效能。

四、雙重標準下的鄉村治理能力提升

提升基本能力是三基建設的基本手段，其具體內容包括對照中央部署、先進典型和群眾需求來提高工作標準，開展干部基本能力分析評價，提升專業化能力和依法治理能力，推動全員學習建設學習型黨組織，以及深化鄉鎮政府服務能力建設、縣鄉財政體制改革、農村集體產權制度改革和城鄉社區治理改革等措施。三基建設中的基本能力并非完全等同于通常意義上的治理能力，從政策文本來看，基本能力建設主要聚焦于黨員干部的個人能力提升，但從基層實踐來看，基本能力建設又不完全局限于個人能力的提升，而是通過建設學習型政黨和強化基層制度改革實現組織能力的提升。而這兩方面能力的提升最終都促進了鄉村治理能力的提升。此外，鄉村治理能力還是一個體系性、綜合性的概念，一方面作為黨的執政能力和國家治理能力的基礎性表征，具體體現為黨和國家關于鄉村治理頂層設計中的能力要素，另一方面又作為鄉村承接社會治理任務和發揮村民自治功能的載體，體現為契合鄉村發展目標和基于個性化村情的能力訴求。前者要求按照治理能力的普遍性要求對基本能力進行規范化提升，而后者則要求按照治理能力的個性化訴求對基本能力進行創造性提升。

第一，基于普遍性要求的基本能力提升。在這一層面，三基建設的主要做法包括：首先，樹立提高工作標準的理念，基于上述所謂“三個對照”，通過梳理問題、找準差距、補齊短板以提升工作標準。其次，建立提高工作能力的教育培訓體系，如黨政領導干部履職能力培訓工程、各類干部專業能力提升工程、企事業單位管理人員思維創新工程和專業技術人才知識更新工程等。其中，旨在著力培養鄉鎮（街道）和村（社區）“全科型”干部的基層干部履職能力提升工程將提升依法治理能力單列，在確立領導干部年度述法制度等內容基礎上，高度強調鄉鎮（街道）和村（社區）干部、村民代表、黨員骨干等學法用法教育，提高基層干部運用法治思維和法治方式促進改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定的能力和水平。再次，引入干部基本能力分析評價機制，建立健全以通用能力標準和行業部門標準為主要內容的干部基本能力標準體系，以此加強對黨員干部的引導和約束，并且建立干部教育培訓學習檔案，完善述學、考學、評學制度，加強對干部學習效果的檢驗與考核。總之，普遍性要求下的基本能力建設旨在提升基層組織作為執政黨的政治引領、制度覆蓋和功能整合的能力，實現黨政部門、群團組織、企事業單位和社會組織的協同聯動，建設全省域力量共同推進鄉村振興的鄉村社會治理共同體，同時提升農村基層黨組織的組織力和領導力，有效對接國家治理現代化的重大戰略任務要求，整合鄉村社會治理資源，推動鄉村治理體系和治理能力的現代化。

第二，基于個性化訴求的基本能力提升。三基建設工作突出強調要以改革思維來推進基本能力的提升，這一理念立足于當前鄉村社會發展的差異化和多樣性的現實情況，在普遍性基本能力提升的同時給予鄉村社會立足自身實際，堅持問題導向開展組織創新和治理創新，充分尊重民意和挖掘本土智慧，探索構建適應基層社會治理需求的治理機制，因此基于改革理念的創新能力就成為個性化訴求的基本能力提升的核心內容。三基建設推進過程中，鄉村治理實踐創新獲得各級黨委政府給予的政策空間，基層黨組織引領鄉村治理的能力在一系列典型案例中得到了個性化提升。例如，臨汾市蒲縣推行的“道德銀行”機制，由各級黨組織牽頭負責，充分發揮農村黨員干部和“三支隊伍”等主導力量，面對扶貧干部、政策和資源入村難的問題，通過積分制管理機制有效激發了村民參與村級公共事務的內生動力，圍繞脫貧攻堅和鄉村振興的目標要求，將村莊日常生活中的私德資源與集體事務中公德要求相結合，轉化為星級文明戶的量化評比指標，并將積分兌換由政府和企業聯合提供的物質獎勵與銀行提供整村授信等政府公共物品相給合，構建了政府、企業和村莊協同共治的治理共同體。總之，個性化的基本能力本質上是鄉村基層組織立足鄉村村情對普遍化能力的個性化表達，所謂個性化實際上是普遍化基本能力提升路徑的差異化和多樣化，而且個性化基本能力的提升本身正是普遍化基本能力提升的必然結果。

五、結論與討論

推進基層社會治理體系和治理能力現代化建設是新時期黨領導下全面建設社會主義現代化國家的一項重要工作，加強黨對基層治理的領導，將基層黨組織的組織優勢、制度優勢和能力優勢轉化為治理效能是基層治理現代化的根本要求。山西省三基建設實踐緊扣鄉村治理體系中黨的領導這一關鍵要素，將大黨建工作格局與鄉村社會治理共同體構建相結合，突出了抓基層、強基礎和固基本的建設思路，為當前我國推進基層治理體系和治理能力現代化建設提供了一種可能方案。

第一，經驗總結。首先，構建推進鄉村治理體系現代化的全省域基層黨組織網絡。鄉村治理共同體建設中農村基層黨組織的領導是首位要素，基層黨建引領鄉村治理也強調發揮農村基層黨組織的領導作用，而往往忽視農村基層黨組織之外的基層黨組織對鄉村治理的作用，因此，應當將基層黨建的工作外延拓展至全省域或至少一定規模的轄區范圍，將政府、市場、社會的基層黨組織有效整合為服務、參與和支持鄉村治理的整體性力量，夯實基層黨組織在鄉村治理中的領導力和組織力，并且依托黨的組織動員能力直接推動治理資源向鄉村的有效下沉。其次，建設和完善鄉村治理的制度框架，引領鄉村治理實現規范化和精細化。黨建引領鄉村治理就是要將黨的組織優勢和制度優勢輻射到鄉村基層社會，在尊重鄉土秩序及其傳統規則的基礎上，引導和幫助鄉村自治組織制訂和完善各種權力清單、管理制度和工作流程，確保村級小微權力運行的透明化和規范化，以及村級監督與民意回應的常態化，實現農村傳統秩序與現代治理制度的有機融合。再次，鄉村治理能力提升應注重標準策略與改革思維的協同推進。黨組織的基本能力建設旨在將農村基層黨組織作為黨的執政基礎與鄉村治理領導力量的雙重角色統一起來，通過普遍化和個性化治理能力的靶向提升，為確保黨的各項政策得以貫徹和鄉村治理效能得以提升提供能力保證。因此，對農村基層黨員干部既要嚴格按照基本能力標準來進行考核，同時又應當給予其自主探索的政策空間。

第二，實踐限度。三基建設實踐所提供的黨建引領鄉村治理的基本做法也存在諸多需要在理論上進行檢視和在實踐中繼續完善的不足之處。首先，三基建設帶有較為明顯的運動式治理色彩，其有效性高度依賴省級層面的政策勢能保障，其穩定性也取決于省級決策本身的延續性，對于基層實踐者而言，政策的階段性和時效性以及政策之間的接續性和交替性等特征往往可能導致基層組織工作重心自然過渡與調適失序的情況同時并存。其政策時效性為三年，且恰好處于全省脫貧攻堅的關鍵時期，因此脫貧攻堅必然成為全省基層黨組織的中心工作之一，但隨著脫貧攻堅取得全面勝利之后，三基建設的政策紅利并未在推進鄉村振興戰略的實施過程中得到明確的政策銜接。其次，三基建設仍然無法完全調和多重治理邏輯之間的矛盾。理論上黨建引領鄉村治理需要平衡政治邏輯、行政邏輯與自治邏輯之間的張力，從而達到多重治理邏輯在鄉村善治目標下的有機融合，鄭永君、吳春來：《基層黨建統合與鄉村治理創新》，《南京農業大學學報》（社會科學版），2020年第5期。但是在實踐上鄉村作為治理主體和治理客體的屬性導致三種邏輯力量之間的失衡仍然存在，鄉村作為自治主體謀求自主發展與依賴外部投入之間的張力，以及鄉村作為治理對象納入國家治理體系和回應內部公共問題之間的張力依然構成當前鄉村治理的巨大挑戰。

第三，建設原則。首先，黨建引領鄉村治理應處理好政黨與政府的關系。黨建引領并非意味著對既有行政體制進行取代或重構，而是通過將黨的政治優勢和組織優勢轉化為統攬全局、協調關系和整體推進，打破部門和專業壁壘的體制弊端，實現部門間的協同共治，因而實際上應當是對行政科層制的一種矯正機制，歐陽靜：《政治統合制及其運行基礎》，《開放時代》，2019年第2期。或者是通過重構黨組織治理功能與行政治理功能的關系，實現對社會治理的整體性重塑。鄭長忠：《重塑城市治理整體性的政黨邏輯》，《中國浦東干部學院學報》，2017年第2期。其次，黨建引領鄉村治理應處理好政黨與村治的關系。黨建引領鄉村治理不能侵蝕鄉村治理的自治底色，因此基層黨組織既不能依賴執政優勢對鄉村社會進行強力整合，也不能被鄉村社會的反嵌和脫嵌所弱化或虛化，而是要通過組織覆蓋、制度嵌入和能力引領實現黨對鄉村治理的領導，培育支撐鄉村治理的社會力量與社會資本，實現政黨與社會的合作共治。弓聯兵、田穎敏：《政黨統合與現代國家治理》，《中國延安干部學院學報》，2016年第1期。

總之，作為一種處于探索和完善中的治理形態，“三基建設”及其展示的黨建引領鄉村治理的路徑圍繞組織、制度與能力三個要素，較為典型地提供了一種將黨建優勢轉化為治理效能的可行方案，但同時這種治理模式仍然存在理論與實踐上的不足，如何回應這些挑戰，探索和完善黨建與鄉村治理深層融合與銜接協同的機制與路徑，應當成為進一步研究的重點方向。

（責任編輯：徐東濤）