基層治理變革中的鄉村治理制度創設研究

靳永翥 趙遠躍

摘要：建設一個治理有序有效的中國基層，著力應對新時代矛盾和問題交織重疊的現實挑戰，是提高國家治理能力、重塑社會治理機制的重要前提。當前中國基層治理面臨著內生秩序多元關系譜系的流失與基層民眾在公共事務上“失語”等問題，反映出基層治理場域中有效制度供給的闕如，這使得基層治理進程尤其是鄉村治理無法均衡推進，呈現出治理“內卷化”特征。本著“小切口打開一個重疊的鄉村世界”的認知邏輯，以浙江象山“村民說事”為切入口進行研究，發現以“說、議、辦、評”為核心的象山共治運行體系所隱含的制度功能性創設，將在一定程度上為當前基層社會治理中繁復問題的紓解提供“藥方”。在這個由多元行動主體構建的光譜中，鄉村治理中的議事制度創設可以“見微知著”，以自下而上為出路，走出一條上下協序貫通的基層治理變革之路，構建基層治理新格局，提升基層社會治理能力，從而產生中國基層場景的標志性知識。

關鍵詞：鄉村治理;鄉村振興;制度創設;“村民說事”;三治交融

中圖分類號：D638 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1007-9092（2021）02-0082-010

一、問題提出與文獻回溯：“村民說事”激起基層治理“千層浪”

中國是一個有著璀璨文明的農業大國，在數千年文明碰撞中形構了一套相對嚴密且富有邏輯張力的制度體系與運轉框架?！班l村治則百姓安，鄉村穩則國家穩”，在磕磕絆絆的歷史演進過程中可以看到的一個事實是，鄉村秩序穩定與否時刻影響著國家政權的興盛和衰落。十幾年前，溫鐵軍便在《中國農村基本經濟制度研究》中指出，小農經濟將依然存在于我國農村經濟結構中，使得農村在未來漫長時間內都將面臨著農民與土地的內生矛盾。由此，鄉村社會基層治理需要探尋恰當的制度安排來應對鄉村所出現的問題。溫鐵軍：《中國農村基本經濟制度研究》，中國經濟出版社2002版，第33-47頁。時至今日，作為國家基層政權的行政末梢和最基本的治理單元，其重要性不言而喻：一方面，鄉村治理是否有效直接關乎國家治理現代化的整體質量與水平，是國家有效治理的重要基石;另一方面，鄉村治理承載著一代代“以農為本、以地為生、以村為治、根植于土”農民想要實現美好生活的殷切厚望，是時代良序發展的民心所向。劉守英、王一鴿：《從鄉土中國到城鄉中國——中國轉型的鄉村變遷視角》，《管理世界》，2018年第10期。遺憾的是，當前中國基層治理仍面臨著內生秩序多元關系譜系的流失與基層民眾在公共事務上“失語”等問題，反映出基層治理場域中有效制度供給的闕如。就這點而言，鄉村治理領域出現缺口，如何填補這塊版圖的空白，以及如何找到鄉村現實與制度理性對話的立足點，值得深思。同時，根據當前基層社會治理面臨的形勢，如何從推進制度建設的角度提出新思路和新舉措，為村民展現一幅共建共治共享的全景式鄉村治理圖示？這些問題都為研究鄉村治理提供了很好的視野。

于實務界而言，2020年11月3日，黨的十九屆五中全會指出，實施鄉村建設行動，需要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，健全自治、德治和法治結合的基層治理體系，完善基層民主協商制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。在此基礎上，2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》發布，文件中指出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務依然在鄉村，只有治理好鄉村，才能真正實現中華民族偉大復興。《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-02/21/content_5588098.htm。鄉村治理是基層治理的微觀縮影，常常成為管窺我國基層治理的基本途徑之一，作為鄉村治理訴求的回應機制，“村民說事”制度形式逐漸成為近幾年基層治理方式的探討熱點，如浙江溫嶺的民主懇談、貴州長順凱佐鄉的IDRC項目議事、湖南省瀏陽市的鄉村振興議事會等。微觀來看，“村民說事”是鄉村治理制度創設的具體形式，自創立起便被委以重任，就價值意義而言，“村民說事”沖破了傳統村級、鄉鎮乃至縣級的地域束縛，打破了地方政權對基層事務處理的壟斷壁壘，逐漸還原鄉村以農民為核心的組織單元本質，根本上避免村民在基層治理過程中被動接受的兩難境地?；氐綄W術界來看，過去幾十年間，日臻發展的鄉村治理研究為我們描繪一幅與其它研究截然不同的生態圖景。從基礎概念來看，基層治理是鄉鎮與村委在上面“千條線”牽引下形成的混合型治理體系，包含鄉鎮治理和村級治理，具有體制的壓力性、官僚化特征的同時，又具有基于自治法演化而來的吸附性、耦合性、應景性和混沌性特征。通過對基層治理文獻進行梳理，可以看到不同學者的研究各有特色，如鄉村制度變遷、代瑾：《中國傳統鄉村治理制度變遷及其內在邏輯》，《甘肅行政學院學報》，2019年第4期。鄉村資源整合、秦晶：《鄉村振興進程中資源整合的現實困境與實現路徑》，《云南行政學院學報》，2019年第6期。行政耦合、靳永翥、冷忠燕：《行政耦合、新型關系網絡及其于鄉村治理的作用機制研究》，《云南大學學報》（社會科學版），2019年第6期。網格化治理、石偉：《鄉村網格化治理與村民自治的沖突與融合——基于成都Q村網格化治理實踐“離土性”的思考》，《西部論壇》，2019年第6期。三治交融、丁文、馮義強：《論“三治結合”鄉村治理體系的構建——基于鄂西南H縣的個案研究》，《社會主義研究》，2019年第6期。多元共治等等。張志勝：《多元共治：鄉村振興戰略視閾下的農村生態環境治理創新模式》，《重慶大學學報》（社會科學版），2020年第1期。整體看來，各學者的研究重心主要有以下三種分野：

（一）基層治理重心的上移：注重“治”的懸浮式政權

在鄉村尺度內，自農業稅改革以來，地方政府便不再向農民收取農業稅，基層社會由于缺乏經濟基礎而無法進行有效的服務供給，徐勇：《在社會主義新農村建設中推進農村社區建設》，《江漢論壇》，2007年第4期。地方政府逐漸退出農村領域，加上村一級政府的無所作為，賀雪峰：《論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例》，《開放時代》，2011年第2期。使得地方政府與農民之間的利益關聯逐漸趨于碎片化，傳統利益共同體被打破，呈現出各自為“利”的分化態勢，二者的權利配置與利益結構發生重組。地方政府的內在權威和治理功能逐漸弱化，劉濤、王震：《中國鄉村治理中“國家—社會”的研究路徑——新時期國家介入鄉村治理的必要性分析》，《中國農村觀察》，2007年第5期。鄉村社會缺少權威整合和動員資源，原超：《新“經紀機制”：中國鄉村治理結構的新變化——基于泉州市A村鄉賢理事會的運作實踐》，《公共管理學報》，2019年第2期。地方政府的治理目標逐漸上移，不再關注農民需求本身，更多地將目光“堅定地”放在上級政府的輸入資源（如城鎮建設、招商引資和各類項目資源等）和應對上級政府各種形式的檢查之上，周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》，2006年第3期。政府官員成為“治官之官”而非“治民之官”，田雄、鄭家昊：《被裹挾的國家：基層治理的行動邏輯與鄉村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例》，《公共管理學報》，2016年第2期。政民關系也被喻為“貓和老鼠”關系，小心翼翼，緊張而又微妙。

很明顯的是，這種懸浮狀態使得政權以孱弱的形式運行，高軍龍、寇荷超、張海洋：《協同治理：“懸浮”化鄉鎮基層政權“軟著陸”的實現理路》，《理論導刊》，2015年第8期。這種懸浮式政權注定將造成基層治理領域的真空，造成如前所述的基層治理版圖空白，使地方政府喪失親和力，導致基層治理的“脫嵌”和整個基層治理秩序的紊亂。一個例子便是南京民國政府建立后，試圖通過政黨整合的方式動員鄉村，但由于國家政權與農民社會脫節，致使意圖并未取得成功，反而造成“政權內卷化”，深陷泥潭。徐勇：《“政黨下鄉”：現代國家對鄉土的整合》，《學術月刊》，2007年第8期。值得一提的是，學術界所討論的懸浮式政權更貼合中性概念，一方面，這使得村委會失去公共服務和產品有效供給的能力，進而導致村落空間被閑置。另一方面，基層治理真空地帶孕育著一個緩沖交集區域（也可以稱之為“變通”空間），這個緩沖交集區域就是治理結構可延伸的區域，抑或是基層組織力量可生長的區域，從這層意義上來講，緩沖過程就是結構調適的過程，結構調適使得基層治理領域的活力競相迸發。

（二）基層治理重心的下沉：注重“理”的基層自主治理

基層治理重心并非所有都是“內卷化”衍行趨勢，在基層治理重心上移成為基層治理研究大勢所趨的時候，有學者也開始對其進行反思。申端鋒以歷史為縱向維度，梳理二十世紀中國村莊權力的理論進路，他發現中國村莊權力的運行軌跡實質是國家政權不斷下沉，不斷向村莊一級滲透的過程，背后包含各主體之間的權力博弈與制度上的利益碰撞，申端鋒：《二十世紀中國村莊權力研究綜述》，《學術界》，2006年第4期。在滲透過程中，這次國家權力是“有備而來”，攜帶著大量資源入駐鄉村社會，促使鄉村社會由沉寂走向變革。景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉村社會關系的再思考》，《治理研究》，2018 年第1期。村委會作為鄉村治理的載體，對上承載著繁重的行政任務，對下要對所管農民有所交代，難以發揮其自主治理功能，上級政府為了能更好地完成行政任務，只能將行政強力“細胞化”地嵌于行政末梢，試圖在基層找到自己行走的“腿”。趙旭東、張潔：《鄉土社會秩序的巨變——文化轉型背景下鄉村社會生活秩序的再調適》，《中國農業大學學報》（社會科學版），2017年第12期。這種行政化下沉與鄉村治理形成“機制對沖”，而非良性互動，最終導致基層自發的草根治理空間不斷萎縮，甚至連合法性都顯得十分曖昧。

隨著農民參與意識的不斷提高，村委會逐漸進入到“微觀”和“細化”的具體層面，自治意識逐漸浮于水面，自治內容更加具體，自治方式趨于細化，賦予農民更多的活動空間和自由度，治理重心落在農民身上，要求自我治理與自我管理，為基層治理奠定堅實的微觀基礎。趙秀玲：《“微自治”與中國基層民主治理》，《政治學研究》，2014年第5期。正如黃君錄評價這種治理重心的下移，“劃小自治單位將有利于行政村村民自治虛化、弱化等問題的解決”。黃君錄：《協商民主的地方治理模式及其內生機制——基于村民自治地方經驗的四種模式》，《南京農業大學學報》（社會科學版），2019年第4期。毋庸置疑，基層自主治理模式在理論變遷和實踐嬗進的下沉進程中，將工作重心放在提供公共物品之上，順應基層治理的多元價值訴求，實現基層治理場域下對多元目標追求的包容與整合，正如趙樹凱所說，“這是一個令人鼓舞的轉變”。趙樹凱：《歷史性挑戰：中國農村的沖突與治理》，社會科學文獻出版社2004年版，第55-64頁。從近年來基層治理的總體趨勢來看，基層治理的中心工作日益向基層聚焦，開始真正把權力下放到基層，激活基層治理的神經末梢，而不是讓地方政權成為懸浮于水面的“那一層油”，同時，通過政民之間的互動與磨合，醞釀出一種基層社會契約型默契，促使基層社會由失衡走向融合，周少來：《從失衡到融合：鄉村結構之變及其治理轉型》，《中國特色社會主義研究》，2020年第2期。最終營造出基層治理和諧的新氛圍。

（三）“村民說事”：“治”與“理”耦合銜接的新模式

有意思的是，從事基層治理研究的學者們明智地選擇“基層治理”而非“基層管理”一詞來表達這一領域的性質，揭開基層治理的外衣，便可以看到基層治理理念的確根植于基層管理理念，但其范圍更廣，并且應該更廣，基層治理一詞還包括官員與民眾各種形式的交接與互動，這種互動關系更為集中與微妙。傳統式基層治理往往難以擺脫共產黨支部委員會和村民自治委員會二元對立的窠臼，治理工作常常落入顧此失彼、左支右絀的兩難境地。針對以上問題，“村民說事”的實踐，打開基層治理的一扇窗，疏通各個層級互動的擁堵之處，破除傳統基層治理所呈現出的由政府主導的一元極化態勢，通過還權于民的方式，行政條塊得以重構，“管放服”“最多跑一次”等改革在農村領域得以延伸，基層組織權利不對等的“頑疾”得到有效改善，并重新形塑了村民對基層政府的“忠誠投入”，真正做到村民的自管自監自服。

傳統農耕文明沉淀下的村民有著自己的一套行動邏輯，感性有余而理性不足，村民訴求難以與民主管理制度有效連接，傳統村民協商領域面臨著“對話無平臺，磋商無結果”的困境。將“村民說事”映射到基層治理領域之上，不難看出，這形式傳遞出的是內在邏輯轉變的信息，即由傳統的“當官不為民做主，不如回家種紅薯”依賴官員邏輯到“自己做主，豐衣足食”的自主邏輯。放在微觀層面（相對而言）來說，費孝通在《鄉土中國》中關于差序格局的討論便能深刻說明這邏輯轉變，在他看來中國農民有一套“各人自掃門前雪，莫管他人屋上霜”的處世方式，即自己家的事可以做得很好，但凡攤上公事，便與自己無關。費孝通：《鄉土中國》，人民出版社2015年版，第25頁。我們可以看到，通過“村民說事”的方式，讓農民行動邏輯由“家”走向“村”，賀雪峰：《農民行動邏輯與鄉村治理的區域差異》，《開放時代》，2007年第1期。 這個“村”的意義可能意蘊著基層治理方式的改變，即村民自治組織能力的增強和村民說事協商形式的豐富，這種改變從某種程度上來說甚至足以成為撬動整個國家治理能力與治理體系現代化的內生源動力。

二、“村民說事”制度創設：實踐探索及其價值施展

（一）浙江象山“村民說事”：一個鄉村治理范本

1.象山概覽。象山縣是中國浙江省寧波市下轄縣，位于東海之濱，居長三角地區南緣、浙江省東部沿海，位于象山港與三門灣之間。象山縣陸域面積1394平方公里，海域面積6618平方公里。全縣轄有3個街道、10個鎮和5個鄉，28個社區居民委員會，19個居民委員會，490個行政村，490個村民委員會，總人口約55萬人。2019年6月11日，全國加強鄉村治理體系建設工作會議在此召開，歷經10年實踐的象山“村民說事”制度創造了被譽為基層治理典范的“象山模式”。2019年7月2號，象山縣出臺《關于貫徹落實全國加強鄉村治理體系建設工作會議精神進一步做深做實村民說事的實施意見》，該文件指出，要進一步做深做實村民說事，不斷完善黨建引領、村民主體、三治融合的鄉村治理體系，著力打造新時代鄉村治理范本，為全國提供更多“象山經驗”。孫建軍：《我縣出臺實施意見 做深做實村民說事》，《今日象山》，2019年7月2日第1版。

2.制度嵌入。所謂的“象山經驗”，就是一項以“說、議、辦、評”為核心內容的“村民說事”制度，“說”是“象山經驗”的基礎，自“村民說事”制度化以來，每個月分別于10日和25日設置兩次固定說事日，無論是秧苗的生長情況，還是田塊的排水情況都可以說，并把說事內容記錄下來，村民提出問題，把問題都擺在桌子上來，沒有“一言堂”，打消“得罪官了路難走”的顧慮心理，大家有事一起說，村民們知無不言，言無不盡，村干部平時也會主動去村民家中聽取意見，并時刻與村民保持交流;“議”是“象山經驗”的重要一環，根據村民們所提事務的規模、輕重緩急等分為小事和大事，小事由村黨支部書記召開村務會議共同商議，能解決則馬上去解決，不能解決的事務才選擇繼續商議或者上報，而大事則召開黨員大會、村民代表會商議，共同商議解決問題?！白h”的形式打破村民與村干部溝通隔閡，凝聚起鄉村發展合力，走出一條集民意疏導、科學決策、合力干事和效果評估為一體的農村基層治理發展新路;“辦”則是將討論的解決方案付諸于實踐的過程，是“村民說事”制度的生命力所在，有事馬上辦，有需馬上回，把村民的需求落到實處，民事村辦，確保事事有回音、事事可辦妥、事事能落實，而非將大家商議的結果“高高舉起而又輕輕放下”，僅搞表面工程，徒留形式;“評”是所有辦事的成果都需要村民的評估，并成立“民間評價團”對村里的大事進行專項評估，做到即辦即評，建立起對村干部的一種責任制度，使其與“四張報表”考評相結合，四張報表指的是集體經濟、村莊環境、社會穩定、干部廉潔。增強村干部對村民需求的回應性，真正把“還權于民”的理念貫徹到治理活動中，促使基層治理制度化、規范化和程序化。

3.新氣象。鄉村治理建設不是一蹴而就的，要想推動鄉村社會的內涵式發展與外延式延伸，必須將其根植于一定的鄉村場域之中，才能全面釋放其治理價值。象山的每個村，都有一本自己的“明白賬”，那就是流轉單，每天坐班的村干部，必須記錄下百姓的說事內容。政府方面，根據各村議題特點，有針對地派員參與各村的村民說事會，通過在會上講解政策、調處矛盾和開展服務等，把“最多跑一次”“打通最后一公里”變成“服務零距離”。據統計，“村民說事”制度實施以來，全縣累計收到各類訴求44萬多項，解決率達到937%，其中涉及“一戶多宅”、農村養老、集體經濟等村民關心的焦點問題。老百姓對基層組織滿意率達929%，農村信訪數下降31%。如今，“村民說事”已成象山鄉村治理的一張“金名片”。僅在2018年，象山圍繞村莊建設、集體經濟、基層治理等開展“主題說事”3000余次，參與村民4萬余人次、新鄉賢1200余人次。曾楊希：《象山“村民說事”為美麗鄉村建設提供新經驗》，http：//js.zjol.com.cn/ycxw_zxtf/201906/t20190607_10290119.shtml。

（二）“村民說事”見微知著：地方樣本孕育基層治理新圖景

自新中國成立以來，鄉村治理制度發生了巨大的變遷，越來越多的鄉村村落由“自然村”變成“行政村”，村民的各類訴求與日俱增，呈現出多元、離散和異構的特點，靳永翥、趙遠躍：《輻射型多元訴求與前瞻性權威介入：公共政策如何在公共價值沖突中實現“軟著陸”》，《行政論壇》，2020第6期。這使得基層治理和服務的重心也逐漸發生轉移，轉向訴求的回應。在中國基層治理場域，“村民說事”可以捕捉到這些細微但甚為關鍵轉向的脈動，提供了自由發表意見的契機。浙江象山構建起“說、商、辦、評”為一體的閉環式“村民說事”制度，把問題都擺在桌子上來，讓村民們共同商討、集思廣益，無論大事小事，到“村民說事會”上敞開說、明白說、痛快說。不難發現，“村民說事”制度創設其價值在于融合村民治理理念，一元到多元，化村民“小圓桌”為村干部“辦公室”，厘清村民的真實訴求，提高鄉村的制度化水平，形成“有事要商量、有事好商量、有事多商量”的理性共識，從而提升鄉村各項政策和措施的回應性和村民滿意度。

浙江象山的“村民說事”制度使得基層政府官員不再是一個“為民做主”“替民決策”的“父母官”角色，而是一個“由民做主”“問計于民”的“服務者”角色。從“一言堂”到“群言場”的轉換減輕了基層政府官員的行政壓力，村民們坐到一起“聊一聊”調動了村民有序參與村級各項事務管理、決策和監督等治理活動的積極性與主動性，做到“村民明白，干部清白”，從而形成“官權退，民權進”的互動局面。讓村民參與到治理重心下移和治理效能提升的因果鏈條之中，填補了基層政府與村民之間那道難以逾越的“坎”，實現二者的耦合互通與高效對接，真正做到鄉村由村民自己當家做主，村民成為鄉村治理的“主人翁”。簡言之，“村民說事”已成為基層治理活動的重要一環，使得基層治理不再是政府包辦，也不是“剃頭挑子一頭熱”，它潛移默化地改造著以往治理結構體系，并循序漸進地影響著村民之間的關系，于紛繁復雜的社會環境中引導村民行為并促使其積極參與到基層治理活動中來，重新構建起鄉村治理新圖景。

三、“村民說事”作用機制：鄉村社會的政治參與和政府權力的雙向互動

（一）互構諧變：“國家—社會”二維視野下的“村民說事”

為了進一步窺探“村民說事”制度創設的價值功能，我們引入“國家—社會”分析框架，試圖在“基層治理重心下移”的浪潮中尋覓到鄉村治理立足的根基。在上世紀90年代，“國家—社會”二元分析框架引入我國鄉村治理場景，在分析框架日益本土化的時候，有學者在“發現社會”的過程中，卻意外地發現一個“地方社會”，這為我們研究基層治理提供了一個新的分析視野和場域。劉金志、申端鋒：《鄉村政治研究評述：回顧與前瞻》，《開放時代》，2009年第10期。盡管“國家—社會”為二元分析框架，但兩者之間卻是相互滲透、彼此形塑，即二元主體之間是良性互動相互增權的“融合互嵌”與“互構諧變”。靳永翥、趙遠躍：《疫情防控的治理效能：國際表現、中國鏡鑒與制度補益》，《太平洋學報》，2020年第6期。

許源源、左代華：《鄉村治理中的內生秩序：演進邏輯、運行機制與制度嵌入》，《農業經濟問題》，2019年第8期。鄉村是聯結國家與社會的“最后一公里”，“村民說事”便是國家與社會在鄉村場域的交互投影，理解了這一點，便可以將其解構為兩個不同層面進行進一步分析。

在國家層面，我國普遍實行代議制式的間接民主，但間接民主其實質不強調直接參與和行使權力，而是強調對權力進行監督與限制，在代議制民主情景下，政治代表可以代表村民進行協商和做出決定，致使所做出的決定往往帶有很強烈的個人色彩，而“村民說事”依賴的是群體群策群力、集思廣益的力量，而非個人的主觀判斷或偏好選擇，是客觀公正反映民意、回應民需和解決民題的重要基層治理形式。不難看出，“村民說事”價值其一便是可以彌補代議制民主的不足，承擔著基層由代議制的政治選舉向協商式的公民參與轉變的銜接重任。在社會層面，在我國努力構建多元基層治理體系的過程中，“村民說事”作為基層治理問題解決的權宜之計，在避免鄉村治理內卷化，實現鄉村良序治理方面發揮著特殊功效，從權力構造也可以看出，“村民說事”包含正式權力與非正式權力的共同參與，是基層政權與村民百姓在基層治理領域的互動與對話，是一種對“地方社會”觀點的回應。

進一步來講，“村民說事”的每次出場，都帶著頂層設計的殷切希望，即治理完善和民主構想。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，戰略中指出實施鄉村振興戰略是健全現代社會治理格局的固本之策，社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村，鄉村振興，治理有效是基礎。中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm。在我國廣闊的基層治理領域，基層治理往往是“政府搭臺—村民唱戲”的運行模式和“你方唱罷我方登臺”的上臺形式，政府在基層社會治理過程中如若不重視村民的意愿傾向，治理無效或治理爛尾等危機就會很快暴露出來。“搭臺者”盡管有制定政策，解決問題之責，但“唱戲者”的問題更加復雜，如果治理活動過程中無法反映村民的物質意愿或者精神意愿，村民便失去參與基層治理的興致，這使得村民對政府治理活動的信任逐漸被消耗，一旦信任高塔坍塌，基層治理程序便無法正常維繼，民眾也無法將戲唱下去。

誠然，治理失效僅是表征性難題，政府與村民出現裂層才是基層社會可持續治理的深層危機，二者之間的信任聯系并非天生“短命”，關鍵在于如何實現基層社會治理機構中官方與民間二元主體的融合。基層治理是包含村級（如自然村、行政村等）、鄉鎮乃至縣級（有的學術觀點認為基層可延伸到縣級）的“層級+網絡”的復合型治理結構，這種治理結構一方面滲透著國家基層政權的理性權威，另一方面包含著村民與基層官員的溝通互動，它們應該統一于基層治理體系優化的戰略議題之中，應該根植于鄉村振興的背景土壤之上，理論上需與管理哲學相交融（如表1所示），在哲學智慧中汲取養分，促使理論在實踐的嬗進過程中展現出堅實的生命力，為治理實踐建言獻策，為打造共建共治共享基層治理格局提供外生動力，從而以小帶大，助推著國家治理體系和治理能力現代化。

表1 頂層設計與管理哲學比較

分析框架權力向度內在價值驅動路徑融合與自洽

頂層設計宏觀：國家——社會煙囪式、自上而下、單向度理性權威、滿足頂層需要、顯性命令介入、價值中立、制度的剛性頂層設計并非天才的專利

管理哲學微觀：基層政府——鄉村社會互動式、上下溝通、雙向度將服務寓于管理之中、滿足現實需要、隱性滲透嵌入、以人為本、規則的柔性管理哲學還需一定的制度安排

（二）鄉村治理制度創設：“三治構建”到“三治交融”的邏輯理路呈現

從“鄉土社會”的視角出發，鄉村是以相互交往為基礎的具有一定程度社會內聚力的區域，是基于血緣、地緣或者親緣為載體而建立起來的共同體。由于我國鄉村獨特的歷史和政治生態環境，我國基層治理面臨著政府主導過強，鄉村組織體制落后，村民參與意識薄弱等難題，鄉村組織沒有得到充分的發育，造成鄉村文化、歸屬感和村民之間感情紐帶的缺失，亟需突破性的發展策略來喚回鄉土自信。仝志輝教授曾帶領課題組在象山考察調研，在他看來，“村民說事”的生命力之一就是通過“雙向構建”成功營造自治、法治、德治合一的濃厚氛圍，在自上而下和自下而上兩種力量推動下，“村民說事”平臺逐步成長為三治融合的新鄉村治理體系。顧小立：《鄉村治理新范本在哪里？學學“象山模式”》，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/201910/t20191017_11202762.shtml。厚植于鄉村治理體系之上，不難發現“村民說事”制度中的自治、法治、德治主要發揮著以下作用：

一是自治提供鄉村治理結構優化的關鍵路徑。建國之前，我國上級政權仍處于懸浮狀態，并沒有實現對鄉村社會的整合，盡管之前出現過“清末新政”“新縣制”等類似改革，但其實質仍在于穩固政權，而不是對基層的治理。1949年建國之后，為了汲取到更多的資源，國家權力逐漸向下滲透，開始觸及到現代意義上的“基層”。上世紀50年代，我國進行一系列的農業社會主義改造，使得農民再一次地被卷進現代化的浪潮之中，這時期最主要的特點便是“政社合一”。隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社體制逐漸解體，傳統“命令—服從”為特征的鄉村關系逐漸被“鄉政村治”格局所取代。金太軍、董磊明：《村民自治背景下鄉村關系的沖突及其對策》，《中國行政管理》，2000年第10期。時至今日，從“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”五位一體到增加“民主協商和科技支撐”七位一體的治理格局嬗進歷程中可以看出，社會基層治理格局不斷優化，民主協商的重要性日益凸顯。傳統的民主協商面臨著“對話無平臺，磋商無基礎”的現實困境，反觀浙江省象山縣的“村民說事”形式，讓村民一起動腦筋、出點子，建立起“一圖三表五清單”的運作模式和“一中心四平臺”的商議模式，一圖三表五清單中的一圖指的是“村民說事”工作流程圖，三表指的是“村民說事”登記流轉表、黨員干部（村民代表）聯戶表、村干部責任分工表，五清單指的是村級集體經濟清單、村莊建設清單、為民辦事清單、農村穩定清單、干部清廉清單。 一中心四平臺指的是社會治理綜合智慧中心，綜治工作平臺、便民服務平臺、綜合執法和市場監管平臺。形成集管理、服務、監督、反饋為一體的閉環運行結構，豐富自治的內涵的同時也拓寬自治的邊界。例如，村民侯小成在說事會上提出，“大量游客前來游玩、住宿，給村莊規范管理帶來了挑戰。如果不采取措施，我們沙地村將失去潔美環境，失去優美風光?！鄙车卮?0家農家客棧經營戶集體討論決定，以后每接待一名游客，就拿出2元上交村集體，用于村莊環境整治。許雅文：《象山“村民說事”創新鄉村治理方式 大事小事，有事好商量》，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/nbnews/201710/t20171031_5487281.shtml?！按迕裾f事”制度的自治功能并不局限于此，如石浦鎮聘請10名代表成立“鄉賢工作室”，鄉賢工作室由“兩代表一委員”、社區干部、退休教師、村里德高望重老人等組成。彌補黨委、政府獨角戲的短板，探索出了上下協同的基層治理新模式。在象山縣的情景中，要想搭建起政府與村民的對話平臺，就要求政府逐步讓渡基層的管理權力，真正發揮出村民的自治功能，讓基層治理重新迸發生機。鄉村治理的說事制度創設所形成的自治場域正提醒著當前基層政府應該確立一個新理念，那就是只要是村民自己就能完成的事，政府盡量靠邊站。吳錦良：《用“智慧革命”推進我國基層共同體重建——“浙江智慧社區網”對社區建設的價值分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第6期。

二是法治需為鄉村治理制度創設提供規則保障。法治保障是七位一體社會治理格局中至關重要的一環，鄉村基層治理的法治過程是由表及里過程，其實質是一種制度安排與規則供給，其間隱含著“國家權力運行”簡約主義的意蘊。周鐵濤：《農村基層治理法治化研究——基于湖南益陽農村的調查與思考》，《領導科學》，2016年第35期。在我國，鄉村治理領域法治化的困境在于法治制度運作失效，法治模式難以為繼（有限的地方財政“一攤就薄”），法治活動開展形式化，同時，執法“碎片化”夏柱智：《“條塊互嵌”和基層治理法治化——縣域治理創新的角度》，《天津行政學院學報》，2019年第5期?！爸殪铟取钡痊F象也日益凸顯。李營：《鄉村治理法治化轉型困境及破解之策》，《領導科學》，2019年第22期。針對這類問題，象山給出了答案。在象山，政法干警可以被聘為村主任助理或村法律顧問，每個村都設置一個法律顧問提供司法服務，實行姓名、電話、照片“三公開”，搭建起“6+X”法律服務平臺，實體平臺建設在功能職責定位上采用“6+X”建設模式?！?”為法律服務、法律援助、人民調解、公證、訴訟、司法鑒定等基本職能，在公共服務中起主導作用;X為拓展職能。并成立“和事顧問團”，和事顧問團由老黨員干部、鄉賢、公安、法律人士等組成，以評議組身份主動參與信訪說事會，依法評判上訪人訴求是否合理，共同解決問題?！熬裾f事”“法律下鄉”等活動使得村民能就近獲得法律顧問服務。據統計，縣政法委和縣司法局安排573名政法干警、76名法律工作者擔任全縣520個村（社區）的法律顧問，發放警民聯系卡15萬張，還編制《農村（社區）實用法條100則》，實現行政村法律顧問全覆蓋和法律服務點全覆蓋。2018年，法律顧問共解答法律咨詢3709次，開展法制宣傳3200次，排查矛盾糾紛3993起、直接化解3871起。郁進東：《寧波象山鄉村治理推行“村民說事”制度》，http：//yq.zjol.com.cn/dswlxx/nb_12295/201808/t20180828_8125002.shtml。呂德文將鄉村治理法治化看作鄉村治理機制轉換和基層法律實踐的結果，這個過程并非是“送法下鄉”的簡單過程，而是將法治思維融進鄉村治理實踐之中的過程。呂德文：《鄉村治理法治化的實踐過程——基于P縣砂石盜采治理的分析》，《華中農業大學學報》（社會科學版），2019年第2期。鄉村治理制度創設場域中的法治不同于“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的被動手段，它具有明確的導向與目的，致力于提供可以實際運行的法治保障制度，而不是進行不切實際的“瞎折騰”?？傮w來說，就法治而言，鄉村治理的說事制度創設是以《中華人民共和國村民委員會組織法》為基點，通過法治外殼包裹基層治理場域的方法，制定村民說事規則，釋放出基層治理的法治張力，發揮出法治的保障價值和規制功能，為基層治理活動“保駕護航”，構建起鄉村治理三治融合互嵌的運行框架，演繹出國家法治權力與村民自治權力的雙向運行軌跡，最終形成良好的基層法治秩序。郁建興：《“三治融合”的持續創新》，《治理研究》，2020年第6期。

三是德治具有推進鄉村內生秩序均衡演繹之功效。隨著現代化的加速推進，鄉村傳統的“熟人社會”開始出現裂變，承載鄉土社會的村落逐漸分化，以德治和禮制為主的傳統鄉紳治理模式開始沒落，宗族網絡趨于邊緣化，表現出村落認同式微，行為規范失序等特征。靳永翥、丁照攀：《貧困地區多元協同扶貧機制構建及實現路徑研究——基于社會資本的理論視角》，《探索》，2016年第6期。村民之間陌生化，鄉村淪落為單純的物理空間，而非記得住“鄉愁”的精神家園。鄉建派代表人物梁漱溟先生曾說守住鄉村道德倫理，就守住了中國人的本。梁漱溟：《中國文化要義》，上海人民出版社2005年版，第35-64頁。在鄉村治理領域，德治是與法治和自治不同的治理取向，德治是一種柔性約束，是提升鄉村治理軟實力的必要手段。陳濤、李華胤：《“箱式治理”：自治、法治與德治的作用邊界與實踐效應——以湖北省京山市鄉村振興探索為例》，《探索》，2019年第5期。當然，在當下“強鄉政，弱村治”格局下，仍然充滿著地方政權的政治關懷，以至于這種關懷湮沒德治在鄉村治理中的走向以及定位，下一步還需將德治與我國七位一體的社會治理格局銜接起來，確保為格局完善與優化提供溫厚的土壤環境。在實際鄉村治理過程之中，有一個明顯的問題，即德治在運行過程中并沒有與鄉村實際發展相匹配，無論是德治對象抑或是德治手段都漂浮于實際情景之上（如在經濟落后村過分強調德治），使得德治效用被進一步弱化。在這種缺乏情景彌合性的問題上，鄉村治理的說事制度創設提供了一種解決機制?；氐角榫爸?，涂茨鎮旭拱岙村首創“誠信指數”考評機制，通過“村民說事”確立鄰里合作、配合發展等19項共性考評指數和9條差異化獎懲措施，每季度為村民評分，并依據積分高低，確定村民是否享有村內補助、公共設施免費使用等福利。同時，象山模式組建“四會”，說“四風”，四會為紅白理事會、家庭聯盟會、鄉賢參事會、道德評議會。四風為破舊風、傳家風、樹村風、育民風。針對村里的婚喪禮俗，推行“三個自己”，三個自己，即吃自己養的、喝自己釀的、吃自己種的，并結合本地農產品特色準備了12套菜單，杜絕鋪張浪費。在尊重農村現有禮儀風俗基礎上完善德治，加強村民四德意識建設，四德意識為村民社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德。將村民說事與村規民約、道德規范、精神文明等德治建設相融合，實施新鄉村道德提升行動，增強村民說事的道德底蘊，為自治和法治贏得情感支持、社會認同。應磊、俞莉、陳光曙：《鄉村治理看寧波：象山深化“村民說事”建成善治樣本》，http：//town.zjol.com.cn/cstts/201906/t20190609_10297755.shtml。鄉村治理的說事制度創設可以為德治發展提供適宜性環境和本源性基礎，通過重新形塑鄉村的內生秩序，增強村民之間以及村民與鄉村組織間的社會聯結，實現鄉村社會內生秩序的均衡演繹，促使鄉村基層治理由“良政”邁向“善治”。靳永翥：《從“良政”走向“善治”——一種社會理論的檢視》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2010第2期。

四、余論：走向“上下協序貫通”的變革新道路

思考中國鄉村社會基層治理的諸多問題，不能“不食人間煙火”，將他人的研究“模板式”“一勞永逸”地嵌套在現實的解釋中，還需結合其實際進路過程，把握其內在價值與規律，只有這樣，才能產生中國場景的標志性知識與建設性啟示。通過“村民說事”這一微小形式，我們試圖摸到一只完整的“大象”，從而找到鄉村治理問題的位置，并與之進行對話，以期提供一個不至于碎片化的鄉村治理圖譜。在基層民意“萬馬奔騰”的今天，金玉良言與泥沙俱下同在，如何激發基層民主參與的主動性與積極性，從而有序推動基層治理變革與創新，是一個值得持續探討的話題。面對鄉村社會“過疏化”和“原子化”雙重疊加的困局，需注意的是并非所有的村莊都呈現出原子化的特征，因為根據農民認同與行動單位這一變量可將全國農村進行區域類型上的劃分，共分為宗族、小親族、戶族、聯合家庭、原子化等五種村莊類型。相關研究可參考賀雪峰（2009）關于農民行動單位的論述和楊華（2009）在湖南宗族村的調查報告。民眾們傾向于擺脫“委托—代理”的中介范式，希望直接參與到治理過程中來，表達意志、發表看法和評價效果。從應然層面上來看，鄉村治理制度創設作為三治交融的平臺，它有潛力把基層政權、鄉村系統和現實關懷整合起來。在實然的狀態下，在鄉村社會治理場域中，鄉村治理制度創設發揮的是“扶上馬”的作用，而“村民說事”這一微觀具象則發揮的是“送一程”效果。我們有理由相信，把鄉村治理制度創設變成基層治理變革的歷史大舞臺，是鄉村振興背景下基層治理有序變革和均衡演繹的必由之路。值得一提的是，這里所指的制度創設不是偶爾地體恤民情，也不是選擇性回應民意，而是通過制度的扁平化設計，促使基層治理活力競相迸發。從這一點來講，鄉村治理中議事的制度創設可以見微知著，以自下而上為出路，實現下情上達與上令下送的雙向互動，走出一條“上下協序貫通”的基層治理變革之路，構建起基層社會治理新格局，提升基層社會治理能力，助推鄉村全面走向振興。

（責任編輯：張 震）