我國生態環境保護政策回顧及研究

文揚 王麗

摘?要：圍繞側重的生態環保任務，系統梳理了近年來國家生態環境保護重大政策和實施成效。當前階段，我國大氣環境質量改善明顯、水污染防治取得明顯成效、生態質量總體改善、資源利用水平穩步提升，生態環境保護工作取得了歷史性成就，但仍然存在政策施行相對粗放、政策制定不盡合理、污染防治成本偏高和一定程度影響經濟社會發展等不足之處。完善生態環境保護政策，需要更加尊重客觀規律、優化治理手段、推進綠色低碳發展和健全政策保障體系。

關鍵詞：生態環境保護?政策舉措?污染防治

近年來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設擺在了治國理政的首要位置。在黨的十八大通過的《中國共產黨章程（2012年修改版同志）》總綱中，加入了“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”，首次將生態文明建設納入黨的行動綱領中。作為推動生態文明建設的主要手段，生態環境保護被放在了政治文明、經濟文明、社會文明、文化文明、生態文明的“五位一體”總體戰略布局中統籌部署[1]。為貫徹落實黨中央的精神，國務院各職能部門在此期間出臺的生態環保領域各類國家政策文件多達數千件，涉及到生態、環境、資源、綠色發展、體制機制等方方面面。本文以當前階段側重的任務為重點，梳理總結近年來生態環境保護重大政策，分析了在政策執行過程中存在的問題，并提出相應的政策建議。

一、我國生態環保政策舉措

大氣污染防治方面，重大政策包括工業污染整治、能源污染治理、交通運輸體系污染治理、面源污染防治、重大專項行動、重點區域治理等。其中，工業污染整治主要包括重點行業脫硫、脫硝、除塵改造工程，“兩高”行業產能嚴控，“散亂污”企業綜合整治等內容。能源污染治理除能源結構調整外，主要包括重點區域煤炭消費總量控制，燃煤鍋爐綜合整治等內容。交通運輸體系污染治理主要包括老舊車輛淘汰、移動源污染防治、貨物運輸結構優化調整、城市道路污染治理等內容。面源污染治理主要包括揚塵綜合治理、露天礦山綜合整治、秸稈禁燒管控等內容。重大專項行動主要包括重點區域秋冬季攻堅行動、柴油貨車污染治理攻堅戰、工業爐窯治理專項行動、揮發性有機物（VOCs）專項整治等內容。重點區域治理主要包括京津冀及周邊地區、汾渭平原、長三角地區等重點區域大氣污染綜合治理。近年來，大氣污染防治從“點”到“面”展開全面布局，政策重點從單一區域污染物排放控制逐步過渡到多區域污染物聯防聯控。

水污染防治方面，重大政策包括工業污染防治、生活污染治理、重點類型環境保護、重點區域水污染治理等。其中，工業污染防治主要包括小型工業企業取締、重點行業專項整治、工業集聚區水污染集中治理等內容。生活污染治理主要包括污水處理設施建設與改造、控源截污建設等內容，近年來進一步提出城鎮污水處理提質增效三年行動。重點類型環境保護主要包括城市黑臭水體整治、飲用水水源保護、近岸海域環境保護、以長江黃河等為代表的重點流域水污染防治等內容。除此之外，以長江經濟帶、渤海等為代表的重點區域水污染治理也放在了重要位置。一直以來，水污染防治主要聚焦于工業污染排放和城鎮污水處理。十八大以后，政策重心逐漸轉移至流域水環境治理。

土壤污染防治方面，重大政策包括土壤污染調查、農用地分類管理、建設用地準入管理、土壤污染源監管、土壤污染治理與修復、固體廢棄物處理、醫療及危險廢物處置等。其中，土壤污染調查以農用地和重點行業企業用地為重點開展。另外，土壤環境質量監測網絡正在有序推進，土壤環境基礎數據庫正在不斷完善。總體來看，土壤污染防治目前主要處于打基礎階段。

農業農村污染防治方面，重大政策包括以化肥農藥使用量零增長行動、農藥包裝廢棄物回收處理、農膜回收行動為代表的農業面源污染治理，養殖污染防治，農村人居環境整治三年行動，農作物秸稈綜合利用和禁燒等。其中，化肥農藥使用量零增長行動旨在通過科學施肥、合理用藥、有機肥替代化肥，推進化肥農藥減量增效。養殖污染防治重點包括畜禽養殖禁養區劃定、畜禽養殖廢棄物資源化利用、水產養殖污染防治等內容。農村人居環境整治三年行動重點包括農村生活垃圾治理、廁所糞污治理、農村生活污水治理、村容村貌提升、村莊規劃管理、建設和管護機制完善等內容。除此之外，長江經濟帶等重點區域農業農村污染治理也放在了重要位置。總體來看，農業農村污染防治目前主要處于起步階段，農村人居環境整治成效顯著，其他方面實施效果隨著工作的推進有待逐步顯現。

與突出環境污染治理緊密相關，涉及其他領域的重大政策如下。綠色發展轉型方面，重污染行業轉型升級，工業布局優化，清潔生產和循環經濟推進，集中供熱、煤改電、煤改氣等，天然氣產供儲銷體系建設，北方地區清潔取暖，車船結構升級，油品質量升級，配套管網強化建設，氣候變化應對，碳排放權交易機制建設等。體制機制方面，除領導干部責任制、一崗雙責、中央環保督察、排污許可管理外，大氣主要包括區域大氣污染防治協作機制建設、重污染天氣應急聯動、法律法規標準體系完善、環境監測監控網絡完善、強化市場機制作用等內容;水主要包括河湖長制建立、水功能區劃編制、入河排污口管理、環境質量目標管理、水污染排放相關法規標準體系建設等;土壤主要包括從2019年開始施行的土壤污染防治法，包括污染地塊導則、工礦用地指南、農用地標準、土壤污染狀況詳查規定等內容的標準體系，例如，土壤污染風險管控標準、分行業土壤污染控制技術示范、建設用地土壤環境調查評估技術指南、污染地塊地下水修復和風險管控技術導則等;農業農村主要包括相關法規標準體系的構建。

當前階段突出和基礎先行方面，重大政策包括國土空間規劃體系構建，重要生態系統保護和修復，生態文明示范創建，自然保護地監管，生態保護紅線監管，海洋生態保護修復，生物多樣性保護，生態補償機制建設，國家生態安全屏障構建，城市生態保護與建設，能源和水資源消耗、建設用地總量和強度雙控行動，自然資源統一確權登記等。除此之外，天然林資源保護工程、“三北”防護林工程、退耕還林還草、草原生態修復治理等重大工程一直在持續推進。總體來看，生態保護修復長期以來一直處于穩步推進中。

二、生態環境保護工作取得的成效

近年來，我國生態環境保護相關部門認真貫徹習近平總書記的重要指示精神，深入落實黨中央和國務院部署的重大任務，生態環境保護工作取得了歷史性成就，生態環境質量得到了顯著改善。

堅決打贏藍天保衛戰，大氣環境質量改善明顯。全國空氣環境質量達標城市從2013年的41%升至2019年的466%，見圖1。2013―2019年，全國空氣質量為優的天數比例從129%升至311%，空氣質量為良的天數比例從476%升至509%，空氣質量為輕度污染的天數比例從229%降至133%，空氣質量為中度污染的天數比例從80%降至29%，空氣質量為重度污染的天數比例從62%降至13%，空氣質量為嚴重污染的天數比例從24%降至04%。主要大氣污染物指標中，除O3的平均濃度略有波動，PM25、PM10、SO2、NO2、CO的平均濃度基本呈明顯下降態勢，見圖2。總體來看，大氣環境質量改善明顯，民眾對大氣環境質量的變化感受真切、滿意度高，但在現有基礎上進一步持續改善的壓力較大。

大力推進生態保護修復，生態質量總體改善。2013―2018年，全國建立的各種類型、不同級別的自然保護區從2697個上升至2750個，占全國陸地面積比重從14.77%上升至14.86%。2019年，全國建立的以國家公園為主體的各級、各類保護地逾1.18萬個，保護面積占全國陸域國土面積的18.0%，見圖5。2013―2019年，全國森林面積從2.08億公頃上升至2.2億公頃，森林覆蓋率從21.63%上升至22.96%;全國水土流失面積從294.91萬平方千米降至273.69萬平方千米，降低率達到7.20%;整治修復海岸線220公里、濱海濕地10.5萬畝。全國沙化土地面積由上個世紀末年均擴展34.36萬公頃轉為年均減少19.8萬公頃。

三、生態環保政策存在的問題

當前，我國生態環境保護工作取得了歷史性成就，生態環境質量得到了顯著改善。但是，生態環境保護政策在制定和執行過程中仍存在一些不足之處，與高質量保護的目標仍有一定差距，有待進一步完善。

（一）政策施行相對粗放，有待精準化

生態環保措施偏應急性、偏簡單化、過于剛性等問題較為突出。以大氣污染治理為例，曾經一段時間內，大氣污染防控過度依賴應急措施，而措施本身則較為簡單粗放。例如，未細分地區、行業、企業實施差異化限產減排，而是強行要求特定區域內所有高污染行業在規定時間立即停產限產[2]。由于粗放舉措在一段時間內曾造成了突出問題，為減緩問題相關措施在不斷調整。目前，京津冀、長三角等區域秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動中考慮到了差異化的方式，避免了簡單化、“一刀切”對經濟社會帶來的沖擊，取得了較好的示范帶動效果。下一步應在此基礎上進一步深化研究，全面推進精準治污。再以生態保護紅線劃定為例，目前，部分地區出現了生態保護紅線劃定簡單化的現象[3]。一是簡單以行政區域國土面積比例為標準劃定生態保護區。二是簡單以海拔高度作為標準劃定水源涵養區。三是簡單以有特殊保護動植物的行政區劃作為標準，將行政區域全境劃定為生態保護區。四是簡單以山系作為標準劃定生態保護區[4]。紅線的劃定與經濟發展、區域規劃制定出現不協調問題[5]。再如，畜禽養殖禁養區、限養區劃定問題。出于降低環境管理成本和管理壓力的考慮，目前部分地區出現無限制地擴大禁養區、限養區范圍的現象，特別是部分經濟發達地區出現了全市（縣）全面禁止養殖的現象，范圍劃定存在較為粗放的問題[6-7]。

（二）政策制定不盡合理，有待科學化

生態環保政策制定有待進一步全面、深化研究。以大氣污染治理政策為例，首先，近年來，環保標準調整頻繁。如，鋼鐵行業脫硫方面從最初的濕法脫硫、干法脫硫，料場防塵方面從擋風墻、封頂、全密封，后來為控制PM2.5繼續加濕電，再到近年來超低排放標準，調整較為頻繁。第二，不少政策除了明確規定目標外，還嚴格限制達到目標的過程。現實情況是比較復雜的，達到目標不一定僅此過程，而滿足此過程也不一定能保證完全達到目標。例如，理論上大的高爐要比小的高爐效率高，但實際上，我國當前的焦炭質量跟不上，前端條件不滿足導致爐子過大反而降低了效率。但是，部分地區出臺文件要求1000立方米以下高爐“一刀切”淘汰。又如，在重污染天氣預警期間，企業只要采用主管部門的推薦技術目錄，評上A級企業，就可以不停限產或少停限產了，而這其中存在較大的可操作空間。事實上，如果設定合理的標準，再讓企業結合自身實際相互競爭，達到標準的企業可以繼續生產，不達標準再停產限產整頓，以結果為導向激勵減排技術創新可能更合適。第三，部分政策制定有待進一步深化研究。例如，一段時間內VOCs排放停產中，鋼構的噴漆納入停產范圍，汽車的噴漆就未納入，明顯涉及到行業公平性問題。第四，大氣污染防治手段的不合理，過度追求三大污染物排放的指標數據，而未考慮霧霾的成因和成分。在現階段的環保政策中對企業SO2、NOx和煙粉塵的排放有著嚴格的限制和要求。然而，在大部分企業都達標排放的情況下，霧霾依舊低濃度、高頻率的發生。根據國內外學者對北京和上海大氣質量研究結果顯示，這兩個地區的霧霾成分中氨氣溶膠占到40%左右，北京地區有時段甚至超過45%，但氨氣溶膠污染目前還不在我們的控制指標內。為了達到超低排放標準，大部分鋼鐵企業會采用主管部門所指定的需要大量噴氨的選擇性催化還原技術，主管部門把國外技術原來的技術極限指標強行大幅提高，造成了大量的氨逃逸。三大污染物的排放控制下來了，指標數據更好看了，但是大量的氨氣溶膠進入大氣中，成為產生霧霾的另外一個因素。

（三）污染防治成本偏高，有待節約化

生態環境治理一般投資體量較大，如果未充分考慮節約，可能會造成成本過高，影響經濟社會效益。以清潔取暖試點政策為例，為防治大氣污染，北方供暖以“煤改電”和“煤改氣”作為改善秋冬季供暖期間空氣質量的重要方式，中央財政對此投入了巨額的財政補貼。僅根據《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》中的規定來看，試點示范期為三年，根據城市規模分檔確定中央財政獎補資金，直轄市每年安排10億元，省會城市每年安排7億元，地級城市每年安排5億元。僅在京津冀及周邊地區“2+26”城市群中，直轄市、省會城市、地級市每年分別可以獲得20億、28億、110億元的中央財政支持，28個城市每年可獲得中央財政獎補158億元，三年共474億元。目前，試點范圍進一步擴大，財政投入隨之增加。另外，我國天然氣自身供應能力不足，每年需要依賴大量的天然氣進口，天然氣價格高居不下，在某種程度上阻礙了“煤改氣”的推廣。

（四）對經濟社會發展產生一定影響，有待強化統籌

無論是粗放的政策施行、欠合理的政策制定、偏高的防治成本，都一定程度對經濟社會發展產生影響，部分甚至是明顯沖擊。例如，應急治污舉措的突發性、難預期、較少考慮行業企業實際特征等問題，導致曾經一段時間對特定地區經濟增長產生嚴重的負面影響。另外，應急措施只能在短期內行之有效[8]，隨著限制措施的取消，工業生產等恢復原狀之后，大氣污染通常會再度出現[9]。曾經一段時間內，采暖季河北地區鋼鐵行業的強行限產停產，導致一些企業的爐子停產后數月才能恢復，成本陡增。另外，鋼鐵需求并未改變，停產命令解除后企業加班加點恢復生產，污染量仍然存在。再如，環保政策的每一次調整，原來的環保設備大多推倒重來，企業消耗成本巨大。在企業調研發現，曾經發生過單價2000多萬的數臺環保設備，還沒運行一年，新的標準就提出來了，原設備還沒通過環保驗收就又重新更換新設備，巨額的環保設施頻繁更換，使得企業不堪重負。還如，煤改氣政策中，除本身成本偏高影響經濟效益外，在2017年末此項政策首次實施時，由于未充分預期和準備，出現了嚴峻的“氣荒”問題，居民用戶的取暖需求無法滿足，另外，在政策執行過程中，出現了民眾不配合、基層敷衍了事等一系列問題[10]。

四、進一步優化的政策建議

（一）尊重生態環保客觀規律

生態環境問題的出現，既有自然地理影響因素，同樣也與人類活動作用的經濟社會因素緊密相關。而自然對經濟社會影響、經濟社會自身、經濟社會對自然影響均呈現一定的規律特征。要把握自然地理條件對經濟社會發展影響的客觀規律，充分考慮地區的資源稟賦和環境承載力，科學進行城市空間布局和產業發展規劃。順應社會經濟發展的自身規律，破除資源流動障礙，發揮市場在資源配置中的主導作用，促進自然資源的自由流動并向優勢地區集中，提高資源配置效率。遵守經濟社會發展對自然環境影響的客觀規律，針對各地區經濟社會發展不同階段的不同情況，因地制宜地科學規范企業生產活動和居民生活方式。掌握生態環境問題和污染狀況內生演變態勢，加強生態環境保護的針對性和預防性。

（二）優化生態環境治理手段

建立健全環境污染長效治理機制，注重源頭治理，加強日常監督管理。在需要啟動應急措施時，應根據各企業情況，提出不同的應急響應級別和具體限產減排措施，完善應急停限產企業名單。在確保環境質量達標的同時，盡量減小對企業正常生產運轉的影響。在劃定生態保護紅線時，應統籌好保護與發展的關系，解決好生態保護紅線與地區發展規劃在空間上重合的矛盾。對于關系到生態安全的生態脆弱敏感區域，必須實施嚴格保護。對于其他有沖突的區域，應建立部門協商機制，經充分探討和權衡后，依據當地生態環境容量，共同制定區劃方案。

（三）持續推進綠色低碳循環發展

大力發展循環經濟，不斷完善全社會大循環、園區中循環、企業小循環模式。科學推動重點行業和重要領域綠色轉型，積極開展綠色工廠、綠色制造、綠色供應鏈建設。高效推動綠色服務產業發展。提高畜禽養殖糞便、秸稈等綜合利用水平，積極發展農牧結合以及種、養、加為一體的生態鏈，形成物質多層高效利用的生態農業良性循環系統。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。加快構建廢舊物資循環利用體系，推行垃圾分類和減量化、無害化、資源化參考資料：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》。開展創建節約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區、綠色出行、綠色商場、綠色建筑等行動。研究推動農村地區“煤改生物質”。

（四）健全生態環保政策保障體系

法律法規方面，積極開展國土空間用途管制、生態保護紅線、自然保護地體系建設等領域的立法研究，修訂完善環境影響評價法、自然保護區條例、風景名勝區條例等相關法律法規，不斷健全生態環境保護的法律體系。標準規范方面，圍繞生態環境保護監測、評估、監督、執法、考核等環節建立健全政策標準規范，形成全面準確權威的生態環保標準規范體系。監管機制方面，開展常態化生態環保成效評估考核，進一步完善全過程、多部門協同監管體系，強化生態環境保護與紀檢監察執法的協調聯動，推動建立生態環境安全信息共享機制，為實施高水平的生態環境監管提供基礎保障。

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