關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟政策如何推動城市綠色低碳發(fā)展的思考
——基于工具-領(lǐng)域-目標(biāo)的政策計量分析

□閆鈺琪

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

1 問題提出

為應(yīng)對全球氣候變化，越來越多的國家在向零碳能源轉(zhuǎn)型。2021 年2 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》，把建立健全循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系作為我國解決生態(tài)環(huán)境問題的基礎(chǔ)之策[1]。緊接著，2021 年《政府工作報告》首次明確指出“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”。“碳中和”“碳達峰”將成為“十四五”期間中央和地方的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)[2]。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)關(guān)鍵在于進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，探索新的經(jīng)濟增長方式，也就是綠色低碳的循環(huán)發(fā)展模式。

在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方興未艾之際，地方政府在循環(huán)經(jīng)濟的政策設(shè)置上現(xiàn)狀如何，是否能夠?qū)崿F(xiàn)與目標(biāo)的匹配，首批試點城市如今在循環(huán)經(jīng)濟政策上是否實現(xiàn)先行示范，這些問題值得深入研究。選取廣州市和深圳市2006—2021 年循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)政策為研究對象，依據(jù)政策工具、政策作用領(lǐng)域及政策目標(biāo)3 個維度建立研究框架，通過分析近年來循環(huán)經(jīng)濟政策的建構(gòu)規(guī)律，為完善政策體系提供參考。

2 相關(guān)理論

循環(huán)經(jīng)濟是為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以清潔生產(chǎn)、市場力量和社會作用等方式，促使生產(chǎn)生活中增強對物質(zhì)資源循環(huán)利用的經(jīng)濟形態(tài)。循環(huán)經(jīng)濟分別從輸入端、過程和輸出端提出“減量化、再利用、再循環(huán)”原則。循環(huán)經(jīng)濟的核心內(nèi)涵是資源循環(huán)利用[3]。

關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟政策，許多學(xué)者已經(jīng)進行了相關(guān)研究。諸大建和黃曉芬建立了基于循環(huán)經(jīng)濟的對象-主體-政策模型[4]。一些學(xué)者從政策發(fā)展的縱向角度總結(jié)了政策演進的階段性特點[5]，一些學(xué)者則對國外循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域的政策進行介紹，為我國政策完善提供借鑒[6]。總體而言，現(xiàn)有文獻缺少對我國中央及地方政府層面循環(huán)經(jīng)濟政策的政策工具使用情況和政策發(fā)展情況的研究。

政策工具是政府為實現(xiàn)某一政策目標(biāo)所采取的具體手段[7]，體現(xiàn)了政府有目的地對社會現(xiàn)實的干預(yù)過程。通過對政策文本中政策工具使用情況的量化分析，可以看出政策制定中政府工具類型的使用偏好與內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性。

學(xué)術(shù)界按政策目標(biāo)[8]、政府的干預(yù)程度[9]等對政策工具作出不同的分類。其中，Rothwell 等學(xué)者按照政策作用特點劃分的供給型、環(huán)境型和需求型政策工具[10]得到廣泛應(yīng)用。供給型政策工具主要是指政府通過人力、資金、設(shè)施等相關(guān)要素的供給，增加政策實施的推力；環(huán)境型政策工具指政府通過財政政策、法律規(guī)制及宣傳教育等方式，間接影響政策目標(biāo)實現(xiàn)的市場和社會環(huán)境；需求型政策工具旨在刺激開拓政策作用領(lǐng)域的市場，增強市場需求，從而拉動新產(chǎn)品的研發(fā)。

此種政策工具的分類有助于融合政策內(nèi)容和政策功能，深入展現(xiàn)政策的結(jié)構(gòu)性。因此，本研究在政策工具維度方面采用該種分類方式，以便更加清晰展現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟政策體系的建構(gòu)。循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略是一個長期實施的過程，因此將循環(huán)經(jīng)濟的目標(biāo)作為第二個研究維度，以期展現(xiàn)不同政策目標(biāo)對于政策工具的依賴偏好。同時，循環(huán)經(jīng)濟政策涉及社會生產(chǎn)生活諸多方面，將政策作用領(lǐng)域作為第三個維度，以期全面了解現(xiàn)階段城市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的實施重點。廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟政策分析框架，見圖1。

3 研究設(shè)計

3.1 數(shù)據(jù)收集

選取廣州市和深圳市作為研究對象，一方面由于這兩個城市作為經(jīng)濟發(fā)展前沿，在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與政策完善方面具有領(lǐng)先優(yōu)勢，可以提煉發(fā)達城市的經(jīng)驗；另一方面這兩個城市作為廣東省首批循環(huán)經(jīng)濟試點城市，更易于觀察其政策效果。

基于廣州市和深圳市人民政府、市人大、政府各職能部門等官方網(wǎng)站，以及“北大法寶”等法律信息網(wǎng)，通過“循環(huán)經(jīng)濟”“綠色發(fā)展”“節(jié)能”等進行相關(guān)關(guān)鍵詞檢索（截至2021 年2 月28 日），并經(jīng)過回溯、關(guān)聯(lián)搜索進一步擴大搜索范圍，通過整理和篩選，最終確定了與循環(huán)經(jīng)濟密切相關(guān)且現(xiàn)行有效的政策文本共67 項，見表1。

表1 廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟政策發(fā)文情況

3.2 編碼及信效度檢驗

使用質(zhì)性分析軟件Nvivo 12，以具體文本條款為分析單元，按照“政策編碼-章號-節(jié)號-具體條款”的步驟進行編碼，并依據(jù)圖1 構(gòu)建的三維分析框架進行歸類。

例如“010-7-43-1”表示《廣州市綠色建筑和建筑節(jié)能管理規(guī)定》（該政策編號為10）的第七章第43 款第1 條政策內(nèi)容，即“設(shè)計單位未按照民用建筑節(jié)能法律、法規(guī)或者強制性標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計的，由市建管辦責(zé)令限期改正，處十萬元以上三十萬元以下的罰款”，歸類為環(huán)境型政策工具中的法規(guī)管制工具。

為了保證數(shù)據(jù)的信度，編碼由作者進行，然后由2 名項目團隊成員進行校對，對存在異議的編碼進行商討形成統(tǒng)一意見。內(nèi)容分析編碼表示例，見表2。

表2 內(nèi)容分析編碼表示例

4 廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟政策分析研究結(jié)果

4.1 X維度：基本政策工具分析

循環(huán)經(jīng)濟政策的16 項政策工具中，使用最多的是“法規(guī)管制”，其次是“策略性措施”，“財政金融”以相當(dāng)?shù)谋壤佑谄浜螅渌愋驼吖ぞ哒急炔桓摺Ｑh(huán)經(jīng)濟政策X 維度政策工具分布情況，見表3。

表3 循環(huán)經(jīng)濟政策X維度政策工具分布情況

第一，法律規(guī)制類主要包括企業(yè)清潔生產(chǎn)或者廢棄物排放的標(biāo)準(zhǔn)、運行過程中的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使用頻數(shù)遠高于其他工具。如《廣州市機動車排氣污染防治規(guī)定》中明確了“在用機動車不符合規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)且無法修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)依法強制報廢并辦理注銷登記”，體現(xiàn)了政府對于環(huán)境污染問題的嚴(yán)格管制。

第二，策略性措施主要體現(xiàn)為以“重點發(fā)展”“進入鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄”等鼓勵型引導(dǎo)型政策內(nèi)容。

第三，財政金融類主要涉及對使用新低碳技術(shù)企業(yè)的補貼和信貸支持，如“符合國家退稅或者減免稅條件的再生資源回收利用企業(yè)和個體工商戶，可以依法享受稅收優(yōu)惠政策”。

總體來看，政府更加注重通過營造良好的市場環(huán)境來激勵和保障循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，其次是直接加大政策供給推動循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的完善，需求型政策工具的使用相對不足，且多為政府采購使用，手段相對單一。

4.2 Y維度：政策作用領(lǐng)域分析

循環(huán)經(jīng)濟政策Y 維度政策作用領(lǐng)域分布情況，見表4。廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策作用領(lǐng)域有以下3 個明顯特點。

表4 循環(huán)經(jīng)濟政策Y維度政策作用領(lǐng)域分布情況

第一，政策作用領(lǐng)域的整體分布不平衡。首先是廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟政策主要作用于以餐飲、居民生活和消費行為等日常生活領(lǐng)域的垃圾減量化和再使用、再循環(huán)領(lǐng)域，這與廣州市和深圳市生活垃圾排放總量大的區(qū)域特點密不可分。其次是建筑領(lǐng)域的綠色建筑建設(shè)、公共建筑節(jié)能改造等專項政策。深圳市在2008 年提出“打造綠色建筑之都”，在綠色建筑領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗。再次是綜合性應(yīng)用政策，主要是資源、能源的節(jié)約，以及海上風(fēng)能發(fā)電、光伏等其他再生資源的開發(fā)利用。

第二，政策作用領(lǐng)域廣泛。廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟政策文件涉及大氣、固體廢物、機動車排放等污染防治，水域、環(huán)境、濕地等自然資源保護，農(nóng)業(yè)、餐飲生活垃圾、醫(yī)療機構(gòu)廢棄物、建筑廢棄物等專項廢棄物利用管理規(guī)定，以及綠色金融等配套性政策文件。立法覆蓋面較為廣泛，基本上覆蓋了當(dāng)前需要節(jié)約和循環(huán)利用的資源要素。

第三，應(yīng)用于農(nóng)業(yè)和制造業(yè)方面的政策與其他城市相比并不多。這主要跟廣州市和深圳市經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分布有關(guān)。根據(jù)2020 年廣州市和深圳市的國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報，農(nóng)業(yè)占據(jù)比重較低，制造業(yè)占據(jù)比重逐漸下降且對城市耗能影響逐漸下降。雖然政策工具使用較少，但事實上現(xiàn)有高能耗企業(yè)生產(chǎn)能源節(jié)約利用以及高新電子產(chǎn)業(yè)廢棄物回收等仍有很大的循環(huán)空間。

4.3 Z維度：政策目標(biāo)分析

循環(huán)經(jīng)濟政策Z 維度政策目標(biāo)分布情況，見表5。政策目標(biāo)維度中，減量化、再使用、再循環(huán)各環(huán)節(jié)所占比例為68.92%、3.51%、27.57%。由此可見，廣州市和深圳市循環(huán)經(jīng)濟政策整體將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點放在了清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排。

表5 循環(huán)經(jīng)濟政策Z維度政策目標(biāo)分布情況

廣州市和深圳市作為典型的能源依賴型城市，自身提供的能源較少。隨著城市化人口膨脹，生產(chǎn)生活資源浪費大和單位產(chǎn)值的污染物排放量高，是廣州市和深圳市當(dāng)前突出的問題。因此，從當(dāng)前廣州市和深圳市出臺的循環(huán)經(jīng)濟政策的政策目標(biāo)分布情況可以看出，大部分政策條文都體現(xiàn)了廢棄物和污染物減量化的原則，要求企業(yè)減少對資源和能源的消耗，以及廢棄物的產(chǎn)生，而對于廢棄物循環(huán)利用和資源再使用方面明顯立法不足。

4.4 維度交叉分析

4.4.1 X-Y維度交叉分析

政策工具與政策作用領(lǐng)域二維分布統(tǒng)計，見表6。基本上在所有的領(lǐng)域中，環(huán)境型政策工具的應(yīng)用都多于供給型和需求型政策工具。

表6 政策工具與政策作用領(lǐng)域二維分布統(tǒng)計

在綜合資源類、金融和生活領(lǐng)域，供給型政策工具占比相對較多。這是由于在這些領(lǐng)域，政府在節(jié)能技術(shù)的研發(fā)、專項資金的設(shè)置、垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施的投放等方面投入了大量人力、物力和財力。

在交通、綜合資源類和建筑領(lǐng)域，需求型政策工具中占比較多，說明政府在此類領(lǐng)域進行了一些服務(wù)外包和政府采購工作，刺激市場需求。

在建筑、交通和生活領(lǐng)域，地方政府采用法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃和政策宣傳等環(huán)境型政策工具較多，以期營造良好的市場環(huán)境，促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

總體而言，在各政策領(lǐng)域中，尤其以建筑、交通和制造業(yè)領(lǐng)域的3 類政策工具使用比例失衡；單就環(huán)境型政策工具來看，在各政策領(lǐng)域分布失衡。

4.4.2 X-Z維度交叉分析

政策工具與政策目標(biāo)二維分布統(tǒng)計，見表7。通過研究可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前廣州市和深圳市主要通過供給型、需求型和環(huán)境型政策工具推動生產(chǎn)生活的節(jié)能減排，即“減量化”的目標(biāo)。

表7 政策工具與政策目標(biāo)二維分布統(tǒng)計

長久以來，資源短缺和環(huán)境污染在政府監(jiān)管工作中占據(jù)重要地位。面對2025 年“碳中和”和2030 年“碳達標(biāo)”的壓力，減少能耗是操作性和效果可視性較強的治理目標(biāo)，容易被政府采納和行動。在供給型政策工具，61%的項目旨在減量，57%的需求型政策工具支持了再循環(huán)的目標(biāo)，環(huán)境型政策工具分配較為不平衡。

在重減量、輕循環(huán)的政策目標(biāo)導(dǎo)向下，廣州市和深圳市投入了大量的環(huán)境型工具約束節(jié)能減排工作，并投入技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)和政府采購等政策工具來強化廢物再利用。環(huán)境型政策促進再循環(huán)目標(biāo)的工具數(shù)量雖然較多，但內(nèi)部占比明顯短缺，無法促進再循環(huán)社會環(huán)境的營造和社會習(xí)慣的養(yǎng)成。環(huán)境型、供給型工具與需求型工具的不完全匹配，造成間接性工具居多，市場疲軟無力，缺乏可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。

4.4.3 Y-Z維度交叉分析

政策作用領(lǐng)域與政策目標(biāo)二維分布統(tǒng)計，見表8。基本上各領(lǐng)域都涉及減量化、再使用和再循環(huán)3 個政策目標(biāo)，但是由于部分領(lǐng)域的特點，在目標(biāo)分配上具有差異性和不平衡性。

表8 政策作用領(lǐng)域與政策目標(biāo)二維分布統(tǒng)計

第一，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域作為傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)，在資源方面消耗較少，因此減量化任務(wù)壓力小，主要以畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用為目的。

第二，制造業(yè)減量化目標(biāo)設(shè)置少，以資源、產(chǎn)品的再循環(huán)為目的。

第三，交通領(lǐng)域主要針對機動車尾氣排放造成的大氣污染問題，以減量化為突出目標(biāo)，而在再使用和再循環(huán)方面沒有政策要求。

第四，環(huán)境、建筑、生活和醫(yī)療領(lǐng)域基本在3 個政策目標(biāo)維度均有分布，體現(xiàn)了廣州市和深圳市在循環(huán)經(jīng)濟各作用領(lǐng)域工作推進方面較為全面深入。相對而言，生活領(lǐng)域和綜合資源類的再循環(huán)目標(biāo)設(shè)置更多，如“政府可以設(shè)立專業(yè)回收機構(gòu)，公眾應(yīng)當(dāng)協(xié)助回收廢棄物，按照要求對廢棄物進行分類，并放置于回收設(shè)施或者場所”。針對各領(lǐng)域現(xiàn)階段發(fā)展特點，制定不同的政策目標(biāo)，有助于循環(huán)經(jīng)濟實現(xiàn)重點突破。

5 研究結(jié)論

第一，基本政策工具分布差異性明顯。環(huán)境型政策工具使用最為充足，需求型政策工具嚴(yán)重缺失。一方面，體現(xiàn)了地方政府通過宏觀調(diào)控的方式優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的整體環(huán)境，激勵社會各主體參與循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)。另一方面，供給型和需求型政策工具的不足，可能導(dǎo)致企業(yè)和個人在參與循環(huán)經(jīng)濟過程中缺乏自身能力和內(nèi)生動力，人才技術(shù)供給不足，市場需求無法擴大，影響循環(huán)經(jīng)濟長效發(fā)展。

第二，政策工具細分條目同政策目標(biāo)的交匯融合尚不充分。從橫向上來看，政策目標(biāo)均呈現(xiàn)出對環(huán)境型政策工具使用的傾向性，供給型政策處于中等水平，而需求型政策工具的拉動作用尚未較好實現(xiàn)。縱向來看，再循環(huán)維度的政策工具應(yīng)用不足，雖然供給型政策工具和需求型政策工具近于半數(shù)傾向于促進資源的再循環(huán)，但工具數(shù)量仍較少；環(huán)境型政策工具明顯失衡，更多的規(guī)制和激勵措施被應(yīng)用于廢棄物減量，再循環(huán)缺乏動力。

第三，循環(huán)經(jīng)濟政策目標(biāo)與政策作用領(lǐng)域分布失衡。廣州市和深圳市現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟政策文本在政策目標(biāo)和作用領(lǐng)域的映射中，凸顯了對交通、建筑以及綜合資源的減量，尚未對制造業(yè)和環(huán)境的減量予以足夠重視，不利于循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的形成；同時，再循環(huán)目標(biāo)的政策作用領(lǐng)域在制造業(yè)和環(huán)境層面缺乏一定發(fā)揮，側(cè)面反映出對再循環(huán)目標(biāo)重點突破領(lǐng)域的把握有待加強。

6 建議

第一，在遵循區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的前提下，優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟政策工具體系。在我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展不斷向橫向擴展與縱向深化的過程中，政府應(yīng)當(dāng)注意對各類政策工具的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，要高度重視發(fā)揮市場和社會多元主體的需求拉動作用。

第二，兼顧循環(huán)經(jīng)濟目標(biāo)和政策工具的協(xié)同性，完善減量化、再使用和再循環(huán)的全周期構(gòu)筑。加強對循環(huán)處理技術(shù)的應(yīng)用，為健全再循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈提供保障。

第三，深化政策作用領(lǐng)域同政策目標(biāo)的融通性，構(gòu)建大產(chǎn)業(yè)循環(huán)體系。推廣節(jié)水、節(jié)能、節(jié)肥的循環(huán)型農(nóng)業(yè)，加快對傳統(tǒng)行業(yè)的綠色改造，積極推進清潔生產(chǎn)和循環(huán)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，重點發(fā)展智慧物流，開展減塑、限塑行動，以循環(huán)經(jīng)濟的理念規(guī)劃生產(chǎn)生活的各項具體活動。