城市安全雙重預防機制建設新方法研究

楊吉琦 王自力 廖 鑫

①四川安信科創科技有限公司②四川省安全科學技術研究院

我國中心城市一方面具有規模龐大、企業數量眾多、風險類型復雜的特點，另一方面呈現出基層政府監管任務重、力量弱、水平低等問題。因此，針對當前城市發展過程中必須解決的“最后一公里”問題，在網格化監管模式下，建立基于K指標的城市安全雙重預防機制，對于提升城市安全保障水平現實意義重大。

1 引言

隨著我國城市化進程明顯加快，城市人口、功能和規模不斷擴大，城市運行系統日益復雜，安全風險不斷增大[1]，因突發事件所遭受的損失往往十分巨大。我國提出建設“安全發展城市”，構建“雙重預防體系”，要求開展城市公共安全風險管理體系建設[2]。本文從實踐出發，總結開展城市安全與應急體系創建的基層探索結晶，并針對當前基層政府在城市安全發展監管中存在的共性問題，創新性的提出城市安全雙重預防機制建設新方法，對進一步研究和完善城市公共安全風險治理具有一定的啟發性。

2 城市安全雙重預防機制建設現狀與問題

《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》、《國務院安委會辦公室關于印發標本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3號）、《國務院安委會關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）等在2016年已對風險分級管控和隱患排查治理提出了要求，目的是把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面[3]。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進城市安全發展的意見》，是我國城市安全發展的綱領性文件，對推動我國構建現代城市安全發展長效機制具有重要的指導意義。雖然目前各地政府均在積極探索安全發展示范城市創建道路，但在全國范圍內尚無成功案例可遵循。總體來說，我國的城市安全發展研究尚處在起步階段，任重而道遠。特別是在城市安全雙重預防機制建設方面還有一些不足，主要表現在以下方面。

2.1 城市安全風險管控基層力量薄弱

城市安全風險管控基層力量是解決好“最后一公里”問題的主力軍；是實現上下銜接，將城市安全的各項舉措真正落實到基層，筑牢城市安全基層防線的關鍵。然而，當前基層監管工作多、范圍廣、任務重，又受人員編制限制，政府安全監管力量相對不足。同時，監管方式方法的滯后，加劇了城市安全監管需求與現實基層力量之間的矛盾。

2.2 城市安全風險分級管控專業水平不高

部分基層監管工作的風險辨識范圍過于狹窄，評估指標過于簡單，沒有覆蓋城市發展的全區域、全業態，導致風險分級不夠科學合理。同時，一些監管對象制定的風險管控措施，只是簡單的摘抄標準規范的條文，管控措施不具體、針對性較低，也沒有明確責任機構與人員，使得風險管控與風險評估分離開來，管控不同等級風險采取類似的措施，最終導致管控措施流于形式。

2.3 城市安全隱患排查治理智能化不足

一是基層政府安全監管往往存在重管理、輕技術的短板，開展隱患排查治理工作時，往往以規章制度、標準規范為依據，并較大程度依賴排查人員的主觀經驗與能力。二是由于標準化與信息化工作流程的缺乏，排查工作的全面性和系統性得不到保證，導致監管對象的實際風險點與隱患排查的重點存在偏差，甚至出現排查盲點。三是隱患排查未有效結合統計數據，導致固有風險高的風險點未得到重點排查管控，增加了事故發生概率。

3 城市安全風險防控雙重預防機制建立方法

為打破當前城市安全風險防控工作的瓶頸，本文基于實際工作的探索，在由策劃與準備、風險分級管控、隱患排查治理等主要環節構成的雙重預防機制建設基本程序框架之下[4]，總結城市安全風險防控雙重預防機制建立新方法（如圖1所示）。主要創新點如下：

圖1 雙重預防機制建立基本思路

第一，采取科學方法制定城市安全風險評價“K指標”，建立風險評級“K指標庫”，研究制定針對企業“點”、行業“線”、區域“面”、城市“體”的紅、橙、黃、藍四色風險等級判定標準，綜合構建城市安全風險研判模型，系統評估轄區內安全監管對象及區域安全風險狀態。根據不同風險級別，確定政府各層級采取的風險管控措施，實現安全風險差異化動態監管。

第二，建立“普查、詳查、核查”為一體的隱患排查工作機制，以及安全生產隱患治理聯動工作機制，明確隱患信息的流轉及閉環監管程序。

第三，以“專業化+信息化”的頂層設計理念，建立城市安全風險網格化工作信息系統，發動基層安全員、網格員準確開展普查應用、常規檢查應用、專項檢查應用、隱患整改應用等工作。依托信息化手段實現工作過程措施落實監督控制、工作職責履行提醒、聯合工作信息流轉運用。

3.1 風險分級管控機制建立方法

（1）基于K指標的風險識別。為科學指導基層政府安全監管人員系統開展安全檢查工作，使其重點突出、專業有效、針對性強，同時考量安全監管人員業務技能，又降低工作難度、減輕工作壓力，在系統分析各業態安全風險點及遏制事故關鍵環節的基礎上，結合事故統計分析及安全生產相關標準規范，編制重點類別關鍵安全檢查“K指標庫”。

（2）定量化風險評估與分級。采用百分制評分法，將城市安全監管對象的風險管控水平分為四個等級，從高到低依次為重大風險（紅色，總得分＜60）、較大風險（橙色，60≤總得分＜75）、一般風險（黃色，75≤總得分＜90）、低風險（藍色，總得分≥90）。

設監管對象安全風險管控水平為M 企。

此外，將監管對象風險評分分級為基礎，通過算法研究，可擴展評估出區域安全風險及行業領域安全風險等級，以便進一步系統地開展城市安全風險評估與分級。

（3）精準化風險管控。按照不同風險級別，制定不同監管層級的風險管控措施，實施安全風險差異化管控。具體管控措施見表1。

表1 不同風險級別管控措施表

3.2 隱患排查治理機制建立方法

（1）網格化監管。深化網格化機制，實施基層安全生產網格化監管，明確網格化監管的功能定位、職責任務，編制網格員安全工作手冊，形成工作清單。通過集中培訓及現場跟蹤指導等多種方式提升網格員業務技能水平，充分發揮網格員實施普查、初步發現問題、前端處理問題、反饋上報問題的作用，使其成為隱患排查的“一線”力量，緩解基層安全生產監管任務和監管力量之間的突出矛盾，協助打通安全生產監管“最后一公里”，使安全生產監管體系延伸到最基層，實現城市安全管理的關口前移、重心下移，真正使城市安全各項保障措施落地生根，筑牢城市安全基層防線。

（2）“普查-詳查-核查”三查工作機制。首先，通過普查掌握轄區安全監管對象及風險點底數，對普查數據科學分析實現初步篩選重點監管區域、重點監管行業、重要監管對象、重要風險點位。其次，通過詳查，找出重大隱患，分析研判企業主體責任管控能力水平，并通過科技手段對重大風險成因進行詳查，建立城市安全風險綜合評估模型，通過詳查數據，動態生成城市安全隱患空間分布圖，為實現城市安全隱患分級治理打下基礎。最后，對重大隱患的整治情況進行依法核查，對高風險點位企業的違法行為進行依法處罰，實現風險、隱患的閉環監管。另外，引入第三方服務，建立專業“三查”工作機制，針對專業性較強的重點點位、重大隱患，依托專家定期開展詳查、核查，彌補政府專業力量的不足。

（3）信息流轉及閉環監管。運用信息技術手段支撐基層政府城市安全監管“三查”和城市安全風險網格化工作機制有效運轉，建立隱患排查移動終端，通過“企業整改-動態安全管控”等全過程閉環監管，強化基于信息流轉的執法監督工作。同時，提升安全監管大數據深度挖掘、智能解析能力，準確研判城市安全基本形勢，為有效防范、化解、管控各類安全風險提供決策支撐。

4 結語

本文通過實踐探索發現，城市安全風險管控的中堅力量在于基層政府，為解決基層力量薄弱、技術水平不高以及智能化不足的問題，建立基于K指標的城市安全風險防控雙重預防機制，能夠提高監管工作的效率和科技水平，從而提升城市安全風險防范能力、遏制重特大事故發生，主要結論如下：

（1）建立重點類別關鍵安全檢查“K指標庫”，科學分析監管對象的風險管控水平，制定差異化風險管控措施，可實現精準化與定量化的城市安全風險識別、評估、分級與管控。

（2）創建“普查-詳查-核查”三查工作機制，對城市安全隱患進行科學排查，開展綜合城市安全監管對象的全方位安全管控，可實現實時、動態掌握各安全監管對象風險狀況及管控水平。

（3）運用網格化監管模式，可充分發揮網格員的一線力量，同時依托信息化技術，明確隱患信息的流轉及閉環監管程序，有利于增強隱患排查治理等工作的標準化、系統化、以及智能化。