重大突發公共衛生事件中民間自組織的參與機制研究

陳琳鍇

◆摘? 要：我國社會進入轉型期以來危機頻發，重大突發公共事件給社會治理帶來了巨大挑戰，新冠肺炎疫情更是對國家治理能力和體系的新一輪大考。在此背景下，政府之外的民間自組織參與機制成為社會治理的創新和亮點。其中作為自組織的NCP生命支援網絡在疫情期間迅速搭建起民間救助的橋梁，同政府形成配合補充的共生關系，為民間自組織參與社會治理和應急管理提供范本和模型。同時政府在民間力量的形成和發展中扮演重要角色，兩者合作機制的形成成為有效社會治理的可取之道。本文通過對NCP生命支援網絡的分析探索自組織在重大突發公共事件中的參與模式和與政府之間的協作。

◆關鍵詞：自組織;治理;參與機制;NCP生命支援網絡

民間自組織是社會力量的重要組成部分，是民間社團發展的新境界，本文所闡述的民間自組織區別于既有的合法社會組織，它是介于政府、市場之間，無須外界指令與強制干預，獨立存在、自主運作的組織形態。隨著2020年新冠疫情的挑戰，各國政府積極制定相應政策應對考驗，然而以政府為主體的治理政策卻容易忽略社會底層群體和弱勢人群的需求，更容易遭遇實際執行上的問題。

通過對眾多學者觀察和媒體報道的整理分析，在此次抗疫的社會力量中最亮眼的不是慈善組織、社會服務機構一類正式社會組織，而是活躍在各條“抗疫戰線”的非正式志愿組織，NCP生命支持網絡團隊、高溫青年社區、Wuhan2020、Bridge床位組等來自各行各業的志愿者，自發自主、就近就便組建志愿組織，線上線下聯動，針對疫情困境中居家困境人群的服務需求提供靈活多元的服務，成為政府聯防聯控機制的有力補充。本文以新冠疫情下的NCP生命支援網絡（民間自組織，以下簡稱“NCP支援”）為中心案例，分析該自組織在疫情中的高效行動，探究其在疫情中運行協調的創新點以及如何與政府協同，為民間自組織在社會治理以及公共事件應急中呈現有效性和持續性提供案例指導。

一、NCP支援的運行及發展

（一）NCP支援發展概況

NCP支援是由卓明災害信息服務中心創始人郝南發起的公益性專業線上醫療關懷服務型自組織，旨在為武漢市未確診或輕癥新型冠狀病毒感染肺炎患者及家屬提供免費醫療咨詢服務，同時通過臨床執業醫生智庫輸出具有實操性的疫情健康防范知識產品。疫情爆發初期，NCP支援網絡第一時間組建起網絡救助隊。

NCP支援團隊在高峰時期由多達400余名醫務工作者、200多名社工和心理專業志愿者。該組織試圖通過這種自組織協作網絡作為政府職能的補充，為暫時需要求助的患者及家屬提供具有臨床參考價值的建議，從而緩解政府和中央醫療系統的運行壓力。

（二）NCP支援的運行模式

NCP支援運行模式的特點主要體現在三個方面。

1.專業導向

該組織的志愿服務以專業性為核心，對志愿者實行分工協作，一方面NCP支援以專業三甲醫院的標準為患者提供線上專業診療和身心支援的系統性醫療專業援助;另一方面，NCP 支援自建立之初即考慮到需要對照料者、家屬和志愿者團隊本身提供心理和情緒關懷，通過專業的判斷為該組織提供明晰的服務方向。

2.平衡沖突

NCP支援在前期遇到了傳統民間自組織普遍性的問題，即應急和管理的沖突問題。經歷重大分裂和試錯后，該組織采取了雙線模式，單純追求管理思路跟不上應急響應的需求速度，因此NCP支援的組織管理以平衡好傳統管理思維和應急思維形成了清晰的組織路線規劃且趨于穩定。

3.規范組織

新冠疫情持續時間長，在高強度且長期持續的疫情期間持續提供專業、有效的志愿服務需要行之有效的組織規范。NCP支援思考并嘗試通過團隊組建，志愿者支持，溝通機制以及團隊管理有效協調、支持和調動志愿者，形成了輪班制、關懷組以及動態調整的管理模式，最大程度地保護志愿者。

二、民間自組織在疫情治理中的社會功能

（一）減輕政府抗疫壓力

作為自發的自組織，NCP支援為公眾提供高度專業化的醫療咨詢，為政府工作減緩壓力。NCP支援每日在線咨詢約200人次，由50多個微信群組成，將“線上醫院”的患者依照病情的輕重安排在不同的病患群里，補充方艙醫院和酒店隔離點的醫護力量。除了線上醫療咨詢服務，NCP支援提供大量醫療物資。NCP支援在其靈活性強的基礎上通過高效整合社會資源、網聚社群力量、穩定社會秩序、促進社會聯結方面發揮巨大優勢，助力政府在防疫信息收集、防疫物資配送分流、心理疏導等方面的治理。

（二）協助構建防控治理體系

民間自組織在疫情中以特有的方式助力防控治理體系。第一，民間自組織在疫情防控體系中呈現立體化。不同于政府自上而下的防控管理模式和垂直平面的調動方式，自組織通過高效的運營效率構建了協作網絡，從社會方方面面吸納專業人士服務于疫情防控，以新冠病毒傳播相似的網絡結構進行組織，敏捷地應對了病毒傳播造成的傷害。第二，民間自組織在疫情治理體系中凸顯主動性。NCP支援在成立早期主動與鳳凰網合作，迅速對接了3000多名患者需求，解決了其自身渠道患者不足的問題和其配套管理和后續服務的升級迭代。第三，民間自組織加強與基層群眾的溝通。民間自組織因自發性而天然與基層群眾有密切聯系，以NCP支援為例的民間自組織通過關注基層群眾和弱勢群體打好基層工作，自發行動以周圍群眾和線上平臺同基層群眾及時溝通，深刻了解群眾的痛點和需求以便快速而準確的響應。

（三）發揮社會整合功能

民間自組織在疫情中通過搭建協作平臺實現資源聚集和社會整合，民間自組織以及群團組織、社會團體參與各種防疫活動，通過參與式動員形態使得政府應對轉變為一場聯防聯控、群防群控的人民戰爭，擴大了防疫工作的主體。

三、民間自組織在疫情中的實踐困境

（一）自組織外部缺乏合法保障

民間自組織以開放性、靈活性為特點，同時具有臨時性，如NCP支援于武漢解禁時宣布志愿服務除心理康復支持和孕產婦、新生兒支持外告一段落，9月底結束本次志愿行動。隨著武漢解封，超過3/4的組織已停止提供相應服務，恢復重建的工作仍由相應政府部門開展。自組織的消退解散體現民間自組織主要原因在于缺乏制度合法性保障，其難以持續性提供公共服務。

（二）自組織自身參與能力不足

客觀來說，我國傳統社會是一個社會自主性欠缺、公共意識內生不足的社會樣態，由于長期的政治整合代替社會整合，公民長期只能被動地進行一種群眾動員式參與，且多為政府在面對某種臨時性任務時所激發出的暫時性行為。因此我國民間自組織參與社會治理的“先天不足”比較明顯。

（三）自組織之間缺乏交流協同

在NCP支援的案例中，初期該組織自發匯集志愿者，并未同其他的自組織建立協同關系，在后期通過與媒體自組織和專業型自組織合作后擴展了行動思路，提供更高效的服務。由于我國民間應急救援和民間自組織的社會基礎薄弱，許多組織缺乏有效的支持，社會救助更是只有少部分基金會和專業組織在執行相關職能，不同自組織方向不一，缺乏整體規劃且良莠不齊，不利于社會的整體應急治理和資源利用。

（四）自組織與政府間缺乏協作平臺

一部分自組織由于完全排斥與政府的協作而工作低效，很難持續性的提供服務。由于政府與自組織之間缺乏常態的合作演練和協作平臺，使得“政府主導、社會參與”的方針難于落到實處，在具體操作中政府主導的救援與社會救援力量難以協調，甚至可能發生沖突。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

第一，自組織是社會治理體系的重要分系統。本次疫情中的自組織呈現多元化和專業化，其參與機制在廣度上，參與自組織的志愿者數量較大;在深度上，一些自組織體現了較高的專業性，志愿者的專業水平突出;在內容上表現出比正式組織更高的靈活性與協作效能;在同政府和社會的協作中更加凸顯獨立性和合作模式。

第二，自組織的參與機制應優化升級。民間自組織的優勢不僅在于其創新的靈活性和環境的強適應性，更在于其具有較低的試錯成本，與大型的民間社會組織不同的是能夠在短時間內調整方向，其內部各自分工協作，自行運轉，在團隊事務上沒有絕對的管理者和運營者，且目前自組織活躍在社會的各方面，應急管理的參與只是自組織進入社會行動的縮影，其在政治、經濟、文化社會生活的各領域發揮作用。作為逐漸成為我國社會應急管理和社會治理的一種常規力量的民間自組織之間的合作與聯合，在未來究竟如何高效助推我國社會的發展，尚需要進一步觀察和反思。

（二）政策建議

1.自組織自身建設

第一是自身專業服務能力。自組織的專業性在社會公共治理中的具體表現之一是對社會公共服務的預判，要求自組織應根據自身情況和現實治理環境結合準確定位，通過對各種需求、問題進行客觀評估，結合自身優勢資源和能力范圍，回應公眾的服務需求。通過提升專業服務能力水平，加強軟實力建設以提升社會認知度和影響力;第二是自我組織管理能力。自組織應健全內部管理組織機制，做好組織成員的分工配合，提升組織動員能力，在重大突發公共事件中能夠回應社會對自組織在凝聚力和高效性的要求。這一能力要求自組織平衡傳統的組織管理思維和社會治理參與模式，配合政府優化組織構建和優化。

2.自組織之間合作溝通

首先對于自組織之間的協作難題，自組織應以開放互動的運行機制為目標，公開其服務信息便于其他自組織對接。。其次在自組織之間的合作中可以以政府為“中介平臺”，自組織在追求專業化的運作模式的同時在社會治理中發揮具有針對性的作用，即政府設置專門的網絡平臺并將民間自組織依據服務方向和類別劃分為不同的板塊，每一個自發形成的自組織在相應的模塊下登記，同時可以掌握其他自組織的相關信息，這樣的聯網對接有利于自組織之間形成良好的溝通機制，信息的互通促進自組織之間的相互信任和協同發展。

3.制度建設與政府協同

第一，保障自組織的合法性。國家應繼續完善已有關于應急志愿服務和民間自組織的相關法律法規，建議出臺應急志愿者和志愿服務自組織管理的專門法律，為應急志愿服務提供發展空間。

第二，針對自組織與政府的協同合作。政府作為社會公共事務的管理者，既要努力培育社會組織的成長，又要充分與自組織結合以達到共同治理的目的。目前，由于自組織的脆弱性和臨時性，其發展的影響變量諸多，政府應加強購買服務和獎勵激勵機制在雙方協同中的應用，通過支持政策為其發展提供健康環境，以此與自組織形成長期的合作關系。

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基金資助：國家級大學生創新創業訓練計劃項目“公共突發事件下民間合作機制研究——以陜西省楊凌示范區新冠疫情防控為例”。