山西黃河流域生態保護和高質量發展面臨的挑戰與應對

韓 蕓

（山西省社會科學院/山西省政府發展研究中心，太原 030032）

黃河流域生態保護和高質量發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略〔1〕，是黨中央著眼長遠作出的重大決策部署，是事關中華民族偉大復興的千秋大計。山西位于黃河流域中游，地處黃河“幾”字彎的東段，流經忻州、呂梁、臨汾、運城4市19縣，黃河山西段總長965公里，占黃河中游河道總長的80%。黃河流域涵蓋山西11市86縣（市、區），流域面積9.71萬平方公里〔2〕，占黃河流域總面積的12.2%。山西黃河流域區位特征明顯，在黃河流域總體生態格局中具有重要的戰略地位。黨的十八大以來，習近平總書記五年三次到山西考察調研并發表重要講話作出重要指示，要求山西牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，大力發揚“右玉精神”，扎實實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略。近年來，山西深刻學習貫徹習近平總書記考察調研山西重要指示精神的豐富內涵，堅定扛起重大歷史使命，努力推動黃河流域生態保護和經濟社會高質量轉型發展。

一、山西黃河流域生態保護和高質量發展的現狀

山西認真貫徹落實黃河國家重大發展戰略，緊盯“生態保護”和“高質量發展”兩大任務，將加強流域生態環境保護與推動經濟轉型發展、推進能源革命、推廣綠色生產生活、推行體制機制改革統籌起來，黃河流域各項工作穩步有序高效推進。

（一）黃河流域生態治理和保護全面加強

一是“兩山七河一流域”生態修復治理成效顯著。按照山水林田湖草沙系統綜合治理思路，持續推進太行山呂梁山“兩山”生態系統保護和修復工程，大規模開展國土綠化彩化財化行動。營造生態林，多樹種配置景觀林，實施特色經濟林基地建設工程、草原生態保護修復工程，著力構建全方位生態屏障。2021年，全省營造林達到519萬畝，造林落地上圖1000萬畝，人工造林上圖面積居全國第一位；完成400萬畝的經濟林提質增效工程，經濟林產值達到140億元，帶動全省林草產值達到560億元。積極統籌黃河“五水同治”“五策豐水”，不斷探索水土流失治理方式，黃河入河泥沙量大幅度減少，防沙治沙考核等級進入全國第一方陣。按照“一河一策”原則，推動以汾河為重點的“七河”全流域生態治理，汾河流域國考斷面水質全部提升到Ⅳ類以上。積極加強“五湖”生態修復治理，以流域為單元，推動湖泊生態空間管控、水污染防治、生物多樣性保護、歷史文化傳承和科學開發等，“五湖”水體及周邊生態環境得到根本性改善。

二是污染防治取得積極成效。緊緊圍繞大氣、水、土壤污染防治三大領域，協同推進減污降碳提質。其一，堅決打贏藍天保衛戰。持續優化產業結構、能源結構、交通結構、用地結構等，大力開展決戰決勝藍天保衛戰夏季攻堅、秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。2021年，空氣質量實現歷史性突破，PM2.5平均濃度降到39微克/立方米，首次邁進“30+”；重污染天數比例降至0.6%，首次進入千分位；優良天數比例達到72.1%，比國家下達的68.5%目標高出3.6個百分點〔3〕。其二，全力打好碧水保衛戰。扎實推進入河排污口排查整治，設區城市75條黑臭水體全部完成整治，93項水污染防治重點工程建設進展順利，94個地表水國考斷面中優良水質斷面達到68個。積極推進環境基礎設施建設，晉城市成功入選國家首批地下水污染防治試驗區。其三，扎實推進凈土保衛戰。堅決控制農業面源污染；加快推進資源循環利用和大宗固廢綜合利用基地建設，大同經開區入列國家綠色產業示范基地；積極推進“無廢城市”建設試點；實施土壤環境質量鞏固提升行動，逐年印發土壤污染防治年度行動計劃，出臺《山西省土壤污染治理與修復規劃》《山西省土壤污染防治條例》，山西土壤污染防治工作步入法制化規范化發展軌道。

（二）高質量轉型發展邁出堅實步伐

一是區域經濟持續穩中向好。山西黃河流域地區自然資源富集，煤炭保有儲量、煤層氣儲量、鋁土礦保有量分別占全國的12.7%、88.2%和46.6%，是我國重要的能源化工和原材料生產基地，煤炭、石油化工、有色冶金、建材、電力等已成為地方支柱產業。多年來，在生態保護倒逼產業轉型、脫貧攻堅、全面建設小康社會的大背景下，山西黃河流域地區轉型發展步伐不斷加快，區域經濟綜合實力明顯增強，在全省經濟社會發展中發揮著舉足輕重的作用。2021年，山西黃河流域地區生產總值17757.38億元，占全省地區生產總值的78.6%，三次產業比重為5.6∶50.1∶44.3。黃河流域地區擁有獨特的農業生產條件，晉中、呂梁、臨汾、運城是農產品主產區，匯集了全省十大農產品精深加工產業集群。2021年，流域地區農林牧漁業總產值達到1684.47億元，占到全省的78%。

二是產業轉型升級深入推進。產業轉型是經濟高質量發展的重中之重。黃河流域嚴格按照“三線一單”生態環境分區管控體系，逐步優化產業開發空間布局，依法禁止或限制大規模開發。加強供給側結構性改革，嚴格控制黃河流域各個地區布局新建高耗能、高污染和產能過剩項目。對生態環境破壞嚴重的區域，嚴格實行區域限批、約談問責等措施。積極改造提升傳統產業，鼓勵黃河流域地區煤炭、鋼鐵、電力、焦化等傳統產業“上新壓舊”“上大壓小”“上高壓低”“上整壓散”〔4〕。大力發展特色優勢產業，引導產業向園區聚集、向環境條件良好的區域聚集。加強黃河流域地區“散亂污”企業治理，倒逼產業轉型提檔升級，實現新舊動能轉換。

三是積極培育戰略性新興產業。大力實施“5432”制造業千億產業培育工程，全面打造14個標志性引領性新興產業集群。相繼出臺了《山西省大數據發展應用促進條例》《戰略性新興產業電價機制實施方案》《山西省加快推進數字經濟發展實施意見和若干政策》等，大力促進高質量、高成長型產業提速發展。在一系列政策和措施的實施下，全省大數據、信創等新興產業實現了從無到有、從弱到強的轉變。積極發展新基建項目，5G新基建進入全國第一梯隊，全面完成了規模以上企業創新活動全覆蓋，為全省高質量高速度轉型發展注入了新動能。

（三）能源革命綜合改革試點成效顯著

山西堅決扛起保障國家能源安全政治責任。2021年，全省原煤產量達到11.93億噸，保供16個省（區、市）電煤4356萬噸〔5〕，大幅增加外送電量，全年凈外送電量增長17.2%。持續推動能源供給由單一向多元、由黑色向綠色轉變，加快新能源和可再生能源發展。積極推進非常規天然氣增儲上產，2021年，非常規天然氣產量達到95億立方米，非常規天然氣產量、管網里程、調峰儲氣能力，全產業鏈發展明顯提升；新能源和可再生能源裝機容量達到3889萬千瓦，占比超過1/3〔6〕，運城100萬千瓦、晉中100萬千瓦風光項目列入國家第一批大型風電光伏基地建設項目清單；垣曲、渾源抽水蓄能電站項目開工建設，河津、蒲縣已列入國家規劃重點實施項目；推進首批15個“新能源+儲能”試點示范項目，全球首套1兆瓦鈉離子儲能系統在太原正式投運。

（四）碳達峰山西行動扎實有序推進

實現碳達峰碳中和是一場深刻而廣泛的經濟社會系統性變革，也是高質量發展的有機組成部分。2022年1月，習近平總書記親臨山西考察調研，對碳達峰碳中和作出重要指示，指出“推進碳達峰碳中和，不是別人讓我們做，而是我們自己必須要做，但這不是輕輕松松就能實現的，等不得，也急不得”〔7〕。山西深入學習習近平總書記關于碳達峰碳中和工作的重要論述，深入貫徹落實國家碳達峰碳中和各項任務，制定山西碳達峰碳中和1+X政策體系。強化能耗雙控，出臺《山西省重點行業能耗雙控行動方案（2021-2025）》，對煤電、焦化、鋼鐵、有色、建材、化工、煤炭洗選行業企業開展節能改造。推進能耗在線監測系統建設。開展節能監察和診斷，推廣節能新產品新技術，2家企業入圍國家重點用能行業能效“領跑者”名單。堅決遏制“兩高一低”項目盲目發展，制定出臺堅決遏制“兩高”項目盲目發展行動方案，強化擬建項目準入管控，依法依規對在建和存量項目開展分類處置。堅決全面清理整頓黃河沿岸污染企業，持續穩步推進環境污染綜合治理，99.31萬戶居民完成清潔取暖改造，46家工業企業開展了超低排放改造〔8〕。積極培育建設“雙碳”領域重點實驗室，推動低碳前沿技術攻關，為高質量轉型發展提供科技支撐。

（五）黃河文化影響力和凝聚力顯著增強

山西主動融入黃河國家戰略，大力實施文化強省戰略，持續推動黃河文化創新性、創造性發展。2021年，出臺《關于創建國家全域旅游示范區的實施意見》，印發《山西省黃河流域非物質文化遺產保護傳承弘揚專項規劃（2021—2035年）》。山西和陜西兩省聯合創建5A級壺口瀑布景區。大力實施“鄉村文化記憶工程”，建立沿黃地區傳統工藝工作站，持續推進傳統工藝振興計劃。以“黃河1號”旅游公路為軸，持續打造黃河、長城、太行三大旅游板塊，成功舉辦山西非物質文化遺產博覽會，連續6年舉辦全省旅游發展大會，聯合世界旅游聯盟共同舉辦“大河文明旅游論壇”等。黃河文化和旅游融合發展，保德縣九曲黃河陣燈會、河曲河燈節、絳州鼓樂、臨縣磧口古鎮實景旅游演藝項目《如夢磧口》等成為典型代表。舞蹈史詩《黃河》、交響組曲《黃河壁畫》成功演出，黃河流派歌舞藝術影響廣泛，“中國根·黃河魂”文旅品牌成功打響。

（六）生態文明體制機制進一步健全

山西實行最嚴格的生態環境保護制度，積極推進生態環境保護制度改革頂層設計，在地方法規體系建設、體制機制改革、標準化建設等方面取得了顯著成效。在全國率先出臺《山西省生態文明體制改革實施方案》。印發《山西省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》，明確提出六大戰略定位、十二個方面重點任務，充分彰顯山西特色。出臺《山西省汾河流域生態修復與保護條例》，汾河流域生態修復與保護上升到法律保護層面。出臺《關于堅決打贏汾河流域治理攻堅戰的決定》《關于加快實施七河流域生態保護與修復的決定》等，全面打響保護母親河攻堅戰。積極構建省、市、縣、鄉四級生態環境保護委員會，建立14個跨縣（市、區）的生態環境監測機構。林長、河湖長組織體系基本健全，截至2021年，全省共有3.37萬名林長、1.77萬名河湖長〔9〕。2022年，簽發山西省第01號總河長令《關于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》和總林長令《關于加強森林草原防滅火工作的令》，進一步強化流域和森林草原治理管理。嚴格落實基本草原保護制度，出臺《關于加強草原保護修復的實施意見》。積極開展“標準化+”行動，研究制定了一批高于國家標準的污染物排放地方標準。持續強化國土空間規劃和用途管控，全面落實“三區三線”“三線一單”。在全國率先啟動永久基本農田整改補劃核實標注和儲備區劃定。建立了黃河中游首個生態環境司法保護基地。

二、山西黃河流域生態保護和高質量發展面臨的挑戰

面對新形勢和新要求，山西不斷推動黃河流域生態保護和高質量發展走向深入。但依然面臨著生態保護任務艱巨、產業轉型壓力大、高質量發展支撐薄弱、協同合作不夠等問題，高質量轉型發展的強大支撐體系還有待完善。

（一）生態保護和污染治理任務艱巨

山西黃河流域地區溝壑縱橫、地形復雜，是土壤侵蝕嚴重、集中連片的水土流失區，尤其是呂梁山區缺林少綠、干旱少雨、土地貧瘠、水土流失嚴重，是全省生態最為脆弱的地區，生態修復治理難度大、修復時間長、資金需求量大，任務十分艱巨。水資源短缺是黃河流域突出的問題，全國水資源調查評價結果顯示，黃河流域的水資源量僅為長江流域的5%，在全國排名居后。黃河流域地表水開發利用率為86%、消耗率為71%，遠超流域水資源承載能力，缺水已成為黃河流域生態保護和高質量發展面臨的最大挑戰〔10〕。

（二）產業轉型升級壓力大

受自然地理條件的影響，山西沿黃地區土地貧瘠、水土流失嚴重、農業生產條件較差。礦產資源富集，煤炭、煤層氣等資源居全國前列，特殊的資源優勢成為全國煤炭供應和煤層氣開發的主戰場。在長期的經濟發展過程中，礦產資源采掘和加工等高耗能、高污染行業比重過大、增長過快，山西黃河流域地區形成了能源偏重的產業結構。從能源消費來看，山西富煤、貧油、少氣的資源分布特點決定了能源消耗結構以煤為主，煤炭消費企業主要集中在鋼鐵、煤炭、電力（熱力）、焦化、煤化工等行業，且煤炭作為燃料和原料短時間內具有不可替代性。新能源消費比重雖然不斷提升，但尚未形成規模效應，替代燃煤的能力較弱。以煤焦、冶金、電力等高耗能產業為主的產業結構，以煤為主的能源結構，以公路為主的交通運輸結構，這些結構特點使得經濟發展與生態環境保護的矛盾仍然比較突出，綠色低碳轉型發展壓力較大。

（三）高質量發展支撐薄弱

創新驅動支撐高質量發展的能力不足。山西研發投入強度和科技貢獻率均低于全國平均水平，2021年，山西研究與試驗發展（R&D）經費僅為259.1億元，在中部省份中位居末位；R&D經費投入強度1.12%，遠遠低于全國2.44%的平均水平〔11〕。對外開放水平偏低，2021年，山西外貿進出口總額為2230.3億元，對外貿易中所占的比重始終沒有突破過0.5%，出口過度依賴煤炭等行業。與國內發達地區相比，企業運營的物流成本、金融成本、稅費支出等成本仍然偏高，投資管理體制、行政審批效能、放寬市場準入、政策延伸復制等方面的改革創新力度仍需加大。文化旅游產業競爭力不夠，省內文化旅游企業普遍存在“小、散、弱、差”的現狀，產品單一、附加值不高，吸引力和競爭力不強，文旅產業經濟支撐和生態支撐不足。同時，沿黃地區還面臨著思想觀念相對落后、創新資本和高端科技人才缺失、社會信息化和數字經濟發展程度較低、營商環境有待進一步優化等問題，高質量轉型發展任務仍很艱巨。

（四）區域協同合作力度不夠

山西黃河沿線地區與周邊，特別是與黃河中游的內蒙古、陜西、河南三省地理相鄰，但是外省區域大多位于所在省份主要城市的周邊，生態保護帶動力度較大，而山西黃河沿線地區距離中心城市較遠，相應地帶動作用較差。同時，黃河流域生態保護需要黃河流域各地區共同承載。但由于各地區情況不同，發展重點不同，繼而造成共抓大保護、大協作的合力還遠遠不夠。

三、推進山西黃河流域生態保護和高質量發展的對策建議

黃河流域生態保護和高質量發展是千秋大計，山西要進一步深入學習貫徹習近平總書記在推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神和考察調研山西重要指示精神，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，下大力氣做好黃河流域生態保護，積極探索資源型經濟高質量轉型發展路徑，為山西全方位高質量發展提供新引擎、新動力、新優勢。

（一）加強“兩山七河一流域”生態修復治理，筑牢華北綠色生態屏障

堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，嚴守生態保護紅線，統籌推動黃河流域山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，全面提升山西黃河流域環境承載力。以“兩山”為重點，深化國土綠化彩化財化行動，整合布局國省重點造林工程，構建黃河流域防護林體系，全面提高黃河流域森林覆蓋率。加大礦山生態修復治理，以黃河流域重點地區、京津冀周邊、汾渭平原廢棄露天礦山生態修復為重點，實施地質環境治理、地形重塑、土壤重構、植被重建等綜合治理，恢復礦山生態。深化生態修復機制創新，以生態產業化、產業生態化為方向，加快構建生態環境治理的市場化運作體系。堅持不懈搞好水土保持工作，持續推進小流域治理、坡耕地水土流失綜合治理、黃土高原塬面保護、京津風沙源治理水土保持、溝壩地治理等國家和省水土保持重點工程。深入實施黃河防災減災工程，提高抵御自然災害能力。加快河湖濕地保護與修復，全力推進以汾河為重點的“七河”流域生態保護與修復，推進太原、忻州、呂梁、臨汾山水林田湖草生態保護修復工程試點。以“五湖”為重點做好湖泊生態空間管控、水污染防治、生物多樣性保護等。加快濕地自然保護區、濕地公園建設，健全濕地監測評價體系，實行濕地保護目標責任制。

（二）強化環境綜合整治，持續改善黃河流域生態環境

堅持治山治水治氣治城一體推進，強化環境綜合治理，建設天藍水清地凈美麗黃河。一是強化水污染治理。持續實施入河排污口整治，定期開展水質監測，實施規范管理。采取生態溝渠、凈水塘坑、跌水復氧、人工濕地等措施，提升入河排污口水質。推進工業污水零排放，強化工業聚集區污水集中治理，實現達標排放。持續深化城鎮水環境治理，加快雨污合流制管網改造。努力提升水生態功能。二是改善大氣環境質量。強化多污染物協同控制，深化區域聯防聯控聯治。加大城市建成區及周邊污染企業搬遷退出力度，持續做好臭氧污染防治、柴油貨車污染治理、秋冬季大氣污染綜合治理等環境治理任務。以太原市環境空氣質量改善為核心，建立跨行政區環境綜合整治協調機制。深入推進鋼鐵、焦化等高耗能行業超低排放。積極推動城鄉環境綜合整治。鼓勵優先使用新能源或清潔能源汽車。強化多污染物協同控制，深化區域聯防聯控聯治，建立跨區域協調機制。三是加強土壤污染防治。嚴格建設用地和農業用地土壤環境風險管控。加大垃圾資源化利用力度，促進資源節約循環利用，積極創建“無廢城市”。

（三）構建現代化多元產業體系，推進高質量轉型發展

產業轉型升級是實現高質量發展的重要支撐。堅持把加強黃河流域生態環境保護和推動能源革命、推動轉型發展統籌起來，著力構建沿黃地區現代產業體系。持續深化能源革命綜合改革試點，加快沿黃地區煤炭產業“減優綠”發展。深化煤層氣全產業鏈體制機制改革，加快上中下游一體化發展，實現資源優勢向產業優勢的轉變。繼續深化電力體制綜合改革，加大增量配電業務向社會資本開放力度。加快新能源發展，推動太陽能、風能等可再生能源多場景利用，探索開展“新能源+儲能”試點示范。持續開展煤炭清潔高效利用、大規模儲能、智能電網和能源聯網技術攻關，逐步把山西沿黃地區建設成為煤炭、電力、煤層氣、鋁業、風能、太陽能多元化發展的新型綜合能源基地。大力發展戰略性新興產業，以標志性引領性產業集群為重點，積極開展招商引資、引智活動，推動新興產業集群化、高端化、智能化發展。超前謀劃未來產業，積極布局人工智能、生命科學、航天航空、先進能源等未來產業在黃河流域落地〔12〕。集中力量、重點部署創新資源，深化與國家科研團隊合作，強化基礎和應用研究，力爭突破和掌握一批自主創新成果，推動成果工程化和產業化，加快形成自主可控的產業鏈，為黃河流域現代產業發展培育新動能。

（四）穩步實施“雙碳”戰略，打造黃河流域高質量發展動力源

把碳達峰碳中和納入全省生態文明建設整體布局，落實落細碳達峰碳中和“1+X”政策體系各項任務。一是科學穩妥推進符合規劃布局的擬建“兩高”項目，深入挖掘存量節能減排潛力，采取強有力措施，堅決遏制不符合產業政策、未落實能耗指標來源等的“兩高”項目盲目發展。二是嚴格落實能耗雙控，深入推動碳排放“雙控”逐步替代能耗“雙控”。針對能源重化工基地的特點，科學制定應對氣候變化的政策措施和發展規劃。在高污染重點行業率先開展工業碳排放管理，提高企業低碳競爭力，加強企業碳資產管理，推進低碳企業示范，打造能源革命示范引領，提升全行業、全領域碳減排能力，推動全省生態環境保護能力由量到質的轉變。三是積極謀劃低碳示范項目。圍繞“雙碳”目標和經濟轉型需求，加快培育低碳產業試點，提前做好未來產業和前沿技術的謀劃布局，搶占產業競爭發展制高點。突破“雙碳”關鍵技術，為實現碳中和筑牢基礎。四是積極探索生態產品價值核算、碳排放核算，建立健全生態產品價值實現機制，鞏固提升碳匯能力，推進碳排放權市場化交易。

（五）保護傳承弘揚黃河文化，建設黃河文化旅游高地

大力弘揚黃河文化，加強黃河文化資源挖掘，加大文物保護，創新文化傳承利用，深化文旅融合發展。持續打造黃河、長城、太行三大文旅品牌，加強黃河文化主題藝術創作，打造黃河文化特色文創產品，全面提升山西黃河文化的影響力。加快推動黃河流域文旅產業深度融合，加大文旅資源整合，壯大文旅產業主體，積極培育文旅龍頭企業，推動文旅產業做實做大做強，全力建設世界級的黃河文化旅游目的地。創新黃河文化特色文創產品，充分利用互聯網數字平臺，深化“旅游+”“文創+”，打造山西黃河文旅文創云平臺。講好山西黃河故事，加強沿黃各省區黃河文化交流，建立黃河文化交流聯合平臺。同時，加大財政、金融等政策支持力度和體制機制創新力度，讓黃河文化在山西煥發璀璨光芒。

（六）深化區域合作，推進黃河流域協同發展

鼓勵黃河流域各城市與其腹地形成良性互動發展，推進黃河流域實現全面振興和一體化發展。加強區域協作，推動建立沿黃九省區以生態保護為主體的多層面多維度協作機制，重點抓好晉陜豫黃河金三角、晉陜蒙黃河“幾”字彎兩大區域的戰略合作。深化與黃河沿岸省市合作，推進生態環境共保聯治，加強毗鄰地區礦區生態環境共治、水污染共治、水資源合理分配。加強山西中部城市群、太忻一體化經濟區生態共建共治。樹立協同創新意識，在產業、技術、體制機制、觀念等方面進行協同創新，構建一流創新生態體系，引領和帶動黃河流域以及中部地區實現區域經濟共同發展。樹立共同發展意識，全流域各市、縣樹立一盤棋、整體性、協同性思想，奮勇爭先、同心協力開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面。