民辦高校章程中內部治理結構研究

唐慧

摘 要：分類管理后，不管是選擇非營利性民辦高校，還是營利性民辦高校，章程的修訂都是分類登記必經程序之一，而內部治理結構是民辦高校章程修訂的核心內容之一。本文通過對民辦高校內部治理結構現狀進行研究，分析了領導制度、決策機構、執行機構的現存問題，提出了在民辦高校章程中明確舉辦者參與辦學和管理的路徑和內容、重構董（理）事會成員組成機制和構建董（理）事長、黨組織負責人、校長三方會議制度。

關鍵詞：章程; 內部治理結構; 獨立董事; 三方會議制度

中圖分類號：G647? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1006-3315（2021）7-114-002

章程是民辦高校依法自主辦學、實施管理和保障法人財產權的基本準則。截至2019年12月31日，我國共有民辦高校756所（其中獨立學院257所），在校生709.0145萬人。民辦高校在成立之初大多已按照《民辦教育促進法》和相關規定的要求，制訂了章程，但經過幾十年的民辦教育發展，原有章程有些內容已不合時宜，同時，在全面推進依法治教、依法治校的大背景下，民辦高校章程修改與制訂工作已提上日程。民辦高校章程需要完善的核心內容比較多，但筆者認為其中最為重要的是內部治理結構問題，值得深入探討。

一、民辦高校章程規定內部治理結構的必要性

民辦高校章程中內部治理結構構建涉及的主體涵蓋了民辦高校所有利益相關者。舉辦者理應是民辦高校內部治理結構構建的關鍵主體，在當前持續推進分類管理改革的過程中，在章程中明確并保障其權益成為了改革順利推進的重要手段。董（理）事會是民辦高校最高決策機構，校長及其領導班子是民辦高校的執行機構，黨組織是民辦高校的政治核心，監事（會）、教職工代表大會、學生代表大會、學術委員會等是民辦高校民主管理機構，民辦高校章程中內部治理結構科學構建就是要厘清這些主體的定位、職責以及明晰相互之間權力界限。

內部治理結構的構建是民辦高校高效管理、規范發展的助推力。內部治理結構的構建就是為了平衡內部各個主體的利益，形成更為高效的管理模式、達到教育發展的目的，科學合理安排舉辦者、董事會、校長及其領導班子、黨組織、民主管理機構之間的權責而形成較為規范、科學、高效的管理體系。

二、民辦高校內部治理結構存在的問題

1.舉辦者參與民辦高校辦學和管理的路徑和內容不明晰

舉辦者通過章程規定的權限和程序參與民辦高校辦學和管理在立法層面已予以確立，但舉辦者參與民辦高校的辦學和管理的具體路徑和內容卻未明晰。我國民辦高校大部分為投資辦學，舉辦者的類型多為“對高等教育事業情有獨鐘的老知識分子”的個人為主，也有公司、公辦高校、其他社會團體等主體。一般情況下，舉辦者是學校的實際控制者，通過控制董（理）事會對學校發展起著舉足輕重的作用。在分類管理的大背景下，舉辦者繼續通過控制董（理）事會來實現參與民辦高校辦學和管理的目的已不現實，需要探索更為合適的方式。

2.董（理）事會組成結構不能代表最廣泛學校多元主體的利益

由于我國民辦高校發展早期舉辦者多以個人為主，其辦學資金主要來源于舉辦者個人投入，以家族治理模式為主。在這種模式之下，雖然按照《民辦教育促進法》的規定建立了以舉辦者代表、校長、教職工代表等人員組成的董（理）事會，但由于舉辦者在整個學校體系中處于絕對地位，即使有一些開明的舉辦者引入了職業校長，（職業）校長、教職工仍對舉辦者表現出絕對的服從，一元化的領導體制導致的是舉辦者或指定代表人“一言堂”，無法代表民辦高校最廣泛的學校多元主體利益，無法突顯“辦學以教師為本，教學以學生為本”的服務理念。

3.董（理）事會、黨組織、校長之間的權力界限模糊

民辦高校董（理）會的主要職責是學校重大事項的決策，校長主要負責學校的教育教學和行政管理工作、執行董（理）事會決策，黨組織主要負責學校的黨建工作。而就現實而言，被舉辦者/投資者掌控的董（理）事會往往關注學校規模的擴展和短期提升學校市場份額占有，并沒有對學校的長遠發展和打造學校教學質量品牌有一個科學合理的規劃，導致董（理）會“越位”直接對學校的教育教學和科研管理進行干涉，弱化了校長的職權。《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》明確要求民辦學校黨組織充分發揮政治核心作用，涉及民辦學校發展規劃、重要改革、人事安排等重大事項，在決策前要征得學校黨組織同意，推行向民辦高校選派黨組織書記。如果將這些要求落到實處，需要建立相應的機制和制度來協調平衡好黨組織與學校舉辦者、決策機構之間的關系。

三、民辦高校章程中內部治理結構的完善建議

一個現代化民辦高校的正常運行必須協調好舉辦者、董（理）事會、校長、黨組織、民主管理機構以及所有利益相關者的利益，如何平衡這些復雜的關系、使學校能夠高效率運行，就必須合理設計安排內部治理結構。民辦高校內部治理結構的設計安排本質上就是權力、資源的配置，民辦高校的資金來源、發展類型（營利性與非營利性）、發展目標在很大程度上決定著學校內部治理結構的基本框架。

1.在民辦高校章程中明確舉辦者參與民辦高校辦學和管理的路徑和內容

2016年民辦教育促進法修法決定頒布后，拉開了我國民辦學校進行分類管理的帷幕，把推動非營利性辦學與肯定營利性辦學相結合，把堅持非營利性的本質要求與保護舉辦者權益相結合，進一步加強了對民辦學校舉辦者財產權益和辦學管理權的保護。非營利性和營利性民辦學校在稅收政策、政府扶持等方面的差異對比來看，相信未來我國大多數的現有民辦高校會選擇非營利性。

目前，現有民辦高校的關鍵性資源都依賴于舉辦者的投入，舉辦者在學校內部治理中擁有絕對的控制權，但是分類管理后，舉辦者的權力特別是非營利性民辦高校的舉辦者的權力將受到很大的限制，權力限制不代表剝奪舉辦者參與民辦高校辦學和管理的基本權利，舉辦者仍然可以根據學校的實際情況，通過學校章程單設一章規定舉辦者參與學校辦學與管理的內容，如舉辦者可以明確規定保留創辦家族在學校董事會成員最低比例;規定舉辦者在學校發展規劃、重大改革和人事安排等重大事項上的提案權、投票權等;規定舉辦者對學校決策機構、執行機構、監督機構和民主管理機構擁有督查的權利等。

2.重構董（理）事會成員組成機制

克拉克和蓋德曾說過：成員的好壞決定了董事會的優劣。科學合理的成員組成機制可以防止舉辦者控制或家族化治理等問題的出現。首先，組成成員人數單數化。民辦教育促進法規定學校決策機構由五人以上組成，根據決策機構的運作經驗和表決有效性，組成成員人數至少應在5人以上，13人以下為宜，必須為單數。其次，組成成員多元化。目前，我國相關法律和政策要求董事會組成人員必須包括舉辦者代表、黨組織負責人、校長、教職工代表等，為了體現最廣泛主體的利益，促進民辦高校健康發展，筆者建議借鑒美國的獨立董事制度，吸收校外知名學者、行業中具有重大影響力的人物等擔任學校的獨立董事，同時，還可以考慮董事會組成人員中增加學生家長代表。最后，明確組成成員的比例限制。我國法律和政策對于組成成員的比例沒有明確規定，只要求具有5年以上高等教育教學或管理經驗的董事不少于1/3，筆者建議在上述要求的基礎上，應明確規定：非營利性民辦高校舉辦者及其代表的比例不得超過1/3，營利性民辦高校舉辦者及代表的比例不得超過1/2;民辦高校不少于1/2的董事在境內定居或者擁有永久居住權;民辦高校具有三代以內親緣關系的董事人數不得超過總人數的1/3。

3.構建董（理）事長、黨組織負責人、校長三方會議制度

為了進一步明確董（理）事會、黨組織、校長的權力界限，增強領導班子合力，提高民辦學校黨政領導水平和工作效率，筆者建議在民辦高校章程中新增一個董（理）事長、黨組織負責人、校長三方會議制度。首先，必須明確董（理）事會、黨組織、校長的職權定位。學校董事會是學校的最高決策機構，主要職責是進行頂層設計、保障辦學投入、關心民生工程。學校黨組織牢牢把握學校意識形態工作的領導權、話語權，積極發揮政治核心作用。校長負責學校的教育教學和行政管理工作，通過校長辦公會研究解決重要問題，落實學校決策執行，確保學校健康發展。其次，明確三方會議制度的議事范圍：一是學校發展戰略及規劃、校級領導任免、人事制度改革、財務預算、招生收費等重大事項;二是學校黨務、行政等重大事項落實過程中產生的重要問題協商。最后，為了確保三方會議協商內容的有效決策和落實，筆者建議董（理）事會簡政放權，實行決策權和管理權有效分離，依法保障校長獨立行使管理權，同時，對校長行使職權設置負面清單，只要校長沒有實施負面清單上或違反法律法規的行為，董（理）事會就不能任意無故解聘校長。

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