塞罕壩示范點自然資源統一確權登記模式探索

孫興華，李曉敏，王默涵，許淳炫

1. 河北省地質調查院，河北 石家莊 050081；2. 天津科技大學 食品科學與工程學院，天津 300457

0 引言

中國經濟的快速增長和對自然資源的過度開發造成了環境退化、資源大量消耗，自然生態功能大幅減退；既是自然資源總量的發達國家，也是人均占有量的發展中國家，耕地、森林、草原、水資源的人均占有量遠低于世界平均水平，僅占世界水平的32.14%、13.25%、32.30%和27%中。根據《全國森林城市發展規劃（2018—2025年）》，要求到2025年將建成6個國家級森林城市群和300個國家森林城市。因此提升城鄉森林生態系統功能，提高本國生態支撐能力，已經成為經濟發展的重要環節之一[1，2]。本次開展自然資源統一確權登記，明確各類自然資源的權屬、數量、用途等屬性，是保護和合理利用相關自然資源的奠基石，同時也體現出尊重自然和保護自然的強烈意愿，為全面推進生態文明建設、打造生態中國奠定基礎。

1 確權試點概況

塞罕壩位于河北省承德市壩上地區，圍場滿族蒙古族自治縣境內，海拔1500～2067m，東經116°32′—118°14′，北緯41°35′—42°40′。為中溫帶大陸性季風型氣候，屬于高原—丘陵的多地形地段，并處于森林—草原的交錯帶；既有森林又有草原、既有山地又有高原、既有河流又有湖泊。值得驕傲的是塞罕壩機械林場是世界上面積最大的人工林，森林覆蓋率達到86%的飽和極值，是京津冀地區重要的生態安全屏障。同時，塞罕壩也是灤河與遼河的發源地之一，被譽為“河的源頭、云的故鄉、花的世界、林的海洋、度假的天堂”[3]。其豐富的自然資源種類和多樣化的資源類型極具代表性，為自然資源統一確權登記工作的拓展創造條件。

2 確權登記內容

在河北省自然資源廳統一安排部署下根據規劃要求，選定塞罕壩機械林場作為國家級示范點之一，以自然保護區和森林公園資源確權登記為基礎，摸清自然資源底數，秉持保護與監管的原則，探索自然資源登記單元的邊界劃定，逐步推進自然資源資產產權制度改革，全域、全面、據實地開展自然資源調查核實統一確權登記工作。

自然資源統一確權的數學基礎是基于現代測繪基準的2 000國家大地坐標系，采用高斯—克呂格投影，與第三次全國國土調查的分帶方式一致。以1∶10 000比例尺對收集資料進行處理、制作底圖、登記單元劃分、外業調查等工作[4，5]。

2.1 土地利用分類

森林資源——有林地（0301）、灌木林地（0302）、其他林地（0303）；

草原資源——天然牧草地（0401）、人工牧草地（0402）、其他草地（0403）；

山嶺資源——由于山嶺本身并沒有明確的法律概念，相當于一個載體，其所涵蓋的自然資源在空間上可以與森林、草原、荒地、水流等資源類別重疊，所以無法明確的對應土地分類，調查人員對自然資源的理解也存在差異，實踐中難以把握。

2.2 確權操作指南

2.2.1 數據收集與調查分析

自然資源統一確權登記的調查內容以現有資料和土地利用現狀調查成果為基礎，結合詳實的自然資源產權所有權、自然資源的地理位置范圍和自然資源的自然狀況，如表1、表2所示，完成自然資源確權登記準備工作。

表1 數據收集類型列表Table 1 List of data collection types

表2 數據收集詳細列表Table 2 Detailed list of data collection

表2（續）

2.2.2 劃分產權邊界

通過從相關職能部門收集到的山水林田河草的基礎數據資料進行整理分析，疊加塞罕壩地區1米分辨率的正射影像圖和對照土地利用現狀圖，根據《河北省自然資源統一確權登記總體工作方案》和塞罕壩工作區生態功能突出的實際情況，重點探索塞罕壩林場統一確權登記工作方法。對塞罕壩全域范圍內符合方案標準的自然資源單元進行預劃和編碼登記；結合生態系統的原真性實地核查，區分自然資源公共用途管制要求，查明登記單元的坐落、類型、邊界、面積、數量、質量以及權屬關系等精確數據，清晰界定試點內各類自然資源資產的所有權主體，最后對各類自然資源單元進行整飾、建庫與圖件編制，實現統一登記與林業管理有序銜接，為不動產登記部門頒發自然資源產權證書提供數據支撐和保障[6]。

2.3 關鍵技術與思路探索

2.3.1 預劃獨立自然資源登記單元

依據相關法律法規，經批準的省級以上自然保護區、森林公園、濕地按照相關部門批復范圍界線可以預劃為獨立的自然資源登記單元，如表3所示。利用第三次國土調查成果和自然資源專項調查成果打底，先對具有完整生態功能的自然生態空間和單項自然資源開展統一確權登記，再逐步實現對全部國土空間內的自然資源確權登記全覆蓋。此次以“三區三線”劃定范圍為依據，充分利用地理國情普查、土地利用現狀等已有資料，將塞罕壩工作區劃定范圍內的各類自然資源對象進行提取，對前情模糊、判別不清的單元采用無人機舉證與外業實地調查相結合的方式進行調查調解，并結合其他相關水利、農業等部門數據，對單元內自然資源類型數量與質量進行核實。

表3 預劃獨立自然資源登記單元分析Table 3 Analysis of pre planned independent natural resource registration unit

2.3.2 預劃全要素自然資源登記單元

登記單元包括單一或多種自然資源類型，森林是生態空間中重要的自然屬性之一。根據塞罕壩工作區的實際情況，結合自然資源在用途管制、生態保護紅線、公共管制等合理利用和管理方面的需求，按照集中連片、盡量完整的生態功能等特征劃定空間范圍，完成對各數據的疊加、統計等分析，達到河北省自然資源統一確權采集規范給出的集合資源類型最小面積，預劃登記全要素自然資源登記單元[7]。

通過了解圍場滿族蒙古族自治縣自然資源的類型及分布等情況，以圍場縣最新高分辨率的數字正射影像為基礎，將圍場縣最新土地變更調查數據、集體土地所有權和國有土地使用權確權登記數據等疊加到正射影像圖上，形成了自然資源統一調查工作底圖。如圖1所示：

圖1 圍場縣工作底圖Fig. 1 Base map of Weichang County

3 確權登記工作存在的問題與難點

3.1 權籍界線不清

資源確權登記中，普遍存在多部門管理、信息不互通的體制障礙，同一自然資源單元，不同管理部門提供的面積范圍差異較大。統一確權調查成果匯集時發現自然資源資產底數不清、權責不明晰等問題，導致產權糾紛多發、資源保護乏力、生態退化。常見問題如農村土地承包經營權與疏林地、未成林地、基本農田等相互重疊、壓蓋、交叉等現象，導致單一地塊同時具有兩個或兩個以上的產權主體同時存在[8]。

明確自然資源所有權是保證經濟主體自身利益最大化的基礎，強化主體業務管理、提高生產技術、參與市場競爭的經濟活動，也是自然資源資產產權制度改革的基礎。針對“一地多證”現象，應會同相關部門協商，對權屬分類技術要求、技術手段等制定統一標準，綜合依據確權地塊的有效權證、文件進行調查，本著尊重現狀、尊重歷史的原則，重新調查確權中存在的問題地塊，劃準權籍界線，形成自然資源全要素一張圖與不動產權籍權屬問題登記的無縫銜接。

3.2 歷史問題

試點工作中還發現存在歷史遺留問題多、自然資源權屬來源資料缺失的現象：例如某些自然資源因為開發利用效率較低導致自然資源的資產安全被忽略，部分全民所有制林場未按規定頒發林權證；全民所有權屬界線與村集體所有之間存在較大爭議。由于各種類自然資源的行政管轄不同，跨行政區的水流資源收集數據較困難，不能全面統計篩選出所需登記的河流水庫的徑流量、庫容、水質狀況等信息；導致部分確權單元的數量與質量信息填寫不全，難以確定符合統一確權規定的登記機關和登記對象。

4 確權工作取得成效

4.1 劃分登記單元

河北省塞罕壩機械林場統一確權登記示范點以國家批準的塞罕壩機械林場范圍界線為依據設立一個獨立的自然資源登記單元。將河北省塞罕壩機械林場、河北塞罕壩國家級自然保護區和河北塞罕壩國家森林公園的范圍界線合并后取最大的管理和保護范圍界線劃定此次的獨立登記單元，在數據庫中保留原審批的相關范圍界線。林場范圍內的森林、草原、水流、濕地等在登記單元內予以標注記載（面積約311萬畝，其中，森林約218萬畝、草地約20萬畝）。考慮“山嶺”概念抽象，與其他類別自然資源在空間上會有重疊，暫做地形表述，河北省在此次試點工作中不作為一項獨立的自然資源，只將其作為一項要素調查，不再單獨統計其上涵蓋的自然資源面積，避免出現分類面積之和大于登記單元總面積的邏輯錯誤。

4.2 詳查折疊自然資源

通過統一確權調查，全面摸清了塞罕壩地區內的“生態家底”，為建設生態文明和打造“山水林田湖草”的生命共同體奠定了堅實的基礎。塞罕壩地處華北、東北和內蒙古的三方交匯處，動植物資源非常豐富。據統計，昆蟲660種、陸地野生脊椎動物261種、植物625種、大型真菌179種；僅國家級重點保護動物就有6種，如黃羊、馬鹿、蒼鷹、灰鶴、黑琴雞、紅腳隼等；還有包括柴胡、金蓮花、升麻、細葉白頭翁、刺五加、黃芩等在內的120多種藥用植物。

河北省塞罕壩機械林場自然資源經濟總價值達200多億元，投入產出比高達1∶19.8；良好的森林生態系統使其固碳量為74.7萬噸/每年、氧氣釋放量為54.5萬噸/每年、空氣負氧離子高于城市10倍左右。特別是在林場的積極帶動下，承德市區有林地面積達到3 390萬畝，是建國初期的11.3倍；森林覆蓋率增加9.78倍，達到56.7%。年均滯留灰塵8 032萬噸，吸收二氧化碳1.24億噸、釋放氧氣1.1億噸，與塞罕壩一起被稱為“華北綠肺”[9]。利用僅50余年時間探索出的人工修復生態環境的可復制、可推廣經驗，使荒山沙地在自然狀態下修復的時間縮短了一半；在固沙的同時，縮小了渾善達克沙地的面積，每年可涵養水源達1.37億立方米，水量相當于13個西湖，為中國生態文明建設做出卓越貢獻。

5 意見和建議

自然資源統一確權登記是一項法定確權登記工作，是一項全新的制度改革，應遵循資源公有、物權法定原則，妥善處理確權中可能遇到的爭議和問題。

5.1 數據共享，豐富權能信息

通過一年多的實踐探索，全國各試點工作基本進入確權的成果收獲期。不但全面整理了包括自然資源、水利、農業、林業等多部門的權屬資料，堅持做到資料交接有清單，數據保密有協議，明確了登記單元權責關系和邊界界線，還在自然資源統一確權登記的工作程序、技術方法等方面取得了重要突破，為進一步摸清自然資源家底奠定了堅實基礎。但是最理想的方法還是應在同一基礎構架模式下，統一相關技術標準和規范，實現系統入口統一、身份認證統一，融合平臺功能，盡快研究制定切合實際、規范標準又科學高效的工作流程。

5.2 服務生態文明建設，助力自然資產改革

河北省堅持綜合整治、系統修復的理念，加大退耕還林還草的保護力度、加強露天礦山整治和生態修復、依法取締違規采石場、持續監管地下水超采綜合治理、大力推動水資源循環利用，使生態環境逐步得到改善。但截至目前，現行的法律法規尚未對需要確權的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水流以及探明儲量的礦產資源等7類自然資源進行全部分類細化以及形成明確條款，相關內容并未納入到《物權法》《不動產登記暫行條例》等法律法規體系當中。已建立的成熟模式的不動產業務和尚且處于發育期的自然資源確權工作無法做到統籌兼顧、發展和保護相統一的精準有效銜接，制約了以確權登記為基礎的自然資源產權、用途管理和自然資產負債表等制度的建設。

6 結語

中國自然保護地“統一”的管理格局隨著國務院機構改革的塵埃落定而形成，山水林田湖草的統籌保護利用變得現實可行。健全現代國家自然資源產權管理體制是一項利國利民的重大改革，也是建立系統完備的生態文明體系的內在要求。自然資源是生態系統主體構成要素，它們具有經濟和生態等多種功能屬性，無法使經濟建設和生態文明建設有機融合，突顯了國家自然資源稟賦不足的現狀。人類與自然的良好共生應遵循綠色發展的理念，建立在尊重自然規律、因地制宜，把握生態監管尺度不放松的原則上，更好的建立生態文明試驗區。通過補充完善的方式逐步實現全國全覆蓋，推動形成綠色發展方式和生活方式，使中國的自然保護事業邁上新的臺階。一個天藍、地綠、水清的美麗中華漸行漸近。