新財政管理體制背景下行政單位財務(wù)管理研究

何巍

關(guān)鍵詞：行政事業(yè) 財務(wù)管理 效能 發(fā)展

一、行政單位財務(wù)的特點概述

行政單位的主要職能是行政管理和公益服務(wù)，職能特點決定了其不能以盈利為目的。收入以財政撥款為主，支出主要集中在行政運行、社會公益服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，不進行利潤的核算與分配，也不需要繳納所得稅。基于以上特點造成行政財務(wù)管理存在不可避免的弊端，行政單位使用的是國家納稅人資金不屬于個人、單位私有，容易引起支出過大、管理松弛、效益不高等問題，因此對行政單位財務(wù)管理運行狀況、存在的問題、改進措施的研究極為重要和迫切。

二、行政單位預(yù)算管理存在的主要問題及解決措施

（一）行政單位預(yù)算管理存在的主要問題

1.預(yù)算編制方法不科學?，F(xiàn)在的行政單位大多采用增量預(yù)算法，這個方法既減輕了會計人員的工作量又能夠讓單位有更加充裕的經(jīng)費，因此在行政單位中很普遍。但增量預(yù)算卻容易導(dǎo)致預(yù)算中的一些不合理項目長期存在，其造成資源的浪費以及預(yù)算體量逐年增加。

2.預(yù)算編制標準不嚴格，在項目預(yù)算編制中尤為嚴重。有的單位缺少懂得項目成本預(yù)算的專業(yè)人員，導(dǎo)致許多項目預(yù)算都是施工方聘請社會機構(gòu)審核，國家部門作為出資方不清楚項目真實成本、施工方利潤各是多少，可能出現(xiàn)只需投入50萬元就可以建成的項目卻花了80萬元的情況，容易被施工方和社會機構(gòu)影響，某些項目的凈利潤達工程預(yù)算的60%以上，無法對預(yù)算進行科學合理的控制，項目預(yù)算的資金額往往較大，缺乏控制會導(dǎo)致國家資金嚴重流失。

3.預(yù)算編制口徑不全面，未嚴格執(zhí)行全口徑的預(yù)算管理制度。例如某街道計劃明年修建一個停車棚，但該計劃未列入明年預(yù)算，導(dǎo)致停車棚無資金安排，項目無法實施或者隨意挪用其他項目資金完成該項目或者中途調(diào)整預(yù)算。

（二）解決行政單位預(yù)算管理問題的對策探索

1.改進預(yù)算編制方法。采用零基預(yù)算法和增量預(yù)算法相結(jié)合的方法編制預(yù)算?？梢杂行П苊鈧鹘y(tǒng)增量預(yù)算編制方法中不合理預(yù)算多年存在的弊端，又可以減少零基預(yù)算的編制工作量。關(guān)鍵是要確定哪些預(yù)算項目采用零基預(yù)算，哪些預(yù)算項目采用增量預(yù)算。

筆者認為可以將預(yù)算按不同用途分為：人員預(yù)算、辦公消耗預(yù)算、資產(chǎn)購置預(yù)算、項目預(yù)算等。人員預(yù)算根據(jù)人社部門核定最新工資標準實行增量預(yù)算。辦公消耗預(yù)算和資產(chǎn)購置預(yù)算按地區(qū)同規(guī)模部門平均標準實行零基預(yù)算，并嚴格控制上限，以達到控制行政單位經(jīng)費支出的目的。項目預(yù)算可以根據(jù)地區(qū)財力決定，財政資金富裕的地區(qū)可以按增量法編制項目預(yù)算，以積極的財政政策促進地方發(fā)展;財政資金不足的地區(qū)可以按零基法編制項目預(yù)算，通過精打細算統(tǒng)籌財政資金，將有限的資金投入更好的項目。

2.嚴格把控預(yù)算標準。項目預(yù)算設(shè)立合理的利潤空間，防止虛增預(yù)算。項目建設(shè)較多的單位可以自主聘請項目成本預(yù)算、造價等方面的專業(yè)人員對擬投資進行預(yù)算編制或?qū)徍?，也可以送交財政、發(fā)改委等部門的投資評審科室審核，根據(jù)測算的成本，將利潤控制在合理范圍內(nèi)（如：預(yù)算的10%）進行工程發(fā)包。財政部、發(fā)改委等部門在這一過程中應(yīng)該為地區(qū)的項目造價做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管工作，既要防止預(yù)算造價虛增國家資金流失，又要防止預(yù)算過小承建方利益受損。

3.加強預(yù)算編制準備與協(xié)調(diào)。造成預(yù)算編制不全面的原因可能是參與編制預(yù)算的只有會計，沒有其他部門人員。各單位應(yīng)在編制預(yù)算時組織各個部門參與其中，充分聽取意見使預(yù)算涵蓋單位的各個部門、各項業(yè)務(wù)。

筆者認為預(yù)算調(diào)整、預(yù)算追加過于簡單是造成預(yù)算編制不全面的另一個重要原因，預(yù)算管理部門應(yīng)加強預(yù)算的嚴肅性，謹慎進行預(yù)算調(diào)整與追加，嚴格控制預(yù)算調(diào)整與追加的額度控制。

三、行政單位固定資產(chǎn)管理存在的主要問題及解決措施

（一）行政單位固定資產(chǎn)管理存在的主要問題

1.資產(chǎn)賬實相差巨大，資產(chǎn)虛增嚴重。特別是電腦空調(diào)、座椅沙發(fā)等資產(chǎn)在日常都是由使用人保管，更換使用人沒有交接手續(xù)，更換設(shè)備沒有報廢手續(xù)，甚至有人將單位資產(chǎn)拿回家占為己有，資產(chǎn)管理制度只是一紙空文，長年累月導(dǎo)致固定資產(chǎn)賬實數(shù)量差距巨大。

固定資產(chǎn)折舊計提不規(guī)范進一步加大了賬實金額差異。新準則已于2017年正式實施①，但在實務(wù)中部分行政單位為了方便依然沒有對固定資產(chǎn)進行折舊，有些單位對于折舊年限、折舊方法的選擇不恰當，導(dǎo)致折舊混亂。

2.資產(chǎn)購置價格明顯高于市場價格。這個問題已經(jīng)發(fā)展成為一種現(xiàn)象而且普遍存在，行政單位固定資產(chǎn)大多以政府采購方式取得，筆者認為資產(chǎn)購置價格高于市場價格的問題與政府采購制度的不完善有關(guān)，例如：同一臺電腦賣給個人3000元，賣給A單位5000元，賣給B單位6000元。

3.資產(chǎn)閑置數(shù)量較大，使用效益低下。資產(chǎn)沒有達到規(guī)定使用年限就被棄置。比如辦公桌缺了一塊或是掉了油漆，影響美觀但不影響使用;電腦、打印機壞了不進行維修，直接采購新的設(shè)備等。老舊房屋閑置，未發(fā)揮效益。單位由于業(yè)務(wù)擴展、人員增加搬進新辦公樓，但老辦公樓既不處置也不出租，閑置數(shù)十年無人問津。

（二）解決行政單位固定資產(chǎn)管理問題的對策探索

1.加強資產(chǎn)賬實清理。單位必須指定專人負責固定資產(chǎn)管理工作，應(yīng)每季度對固定資產(chǎn)進行一次全面清查，核對賬實情況并向分管負責人匯報，有條件的單位可以每個月組織一次清查。

2.進一步細分計提折舊的資產(chǎn)范圍。新政府會計準則要求對固定資產(chǎn)計提折舊，其目的在于減少資產(chǎn)賬實差異，但是筆者認為不應(yīng)一概而論要求對所有的固定資產(chǎn)計提折舊。房屋、土地資產(chǎn)的保值性能較強，其價值在幾十年內(nèi)不會減少，對此類固定資產(chǎn)計提折舊不但不會減少賬實差異，反而會增加賬實差異。因此認為對于房屋、土地等保值性能較強的資產(chǎn)應(yīng)采用歷史成本進行核算，待處置給國家之外的所有者時按公允價值核算。

3.盤活固定資產(chǎn)②，提高價值創(chuàng)造能力。這方面的閑置資產(chǎn)可以通過政府調(diào)劑給其他國家部門使用，或者出租給企業(yè)使用收取租金。

4.建立嚴格的資產(chǎn)處置程序，提高資產(chǎn)使用效益。例如故意損壞或丟失固定資產(chǎn)的按價值進行賠償;外觀雖有瑕疵但不影響使用的資產(chǎn)必須繼續(xù)留用。

5.完善政府采購的價格監(jiān)督制度。市場經(jīng)濟體制下，商品價格以市場調(diào)節(jié)為主，行政職能部門本不該對價格進行過多干預(yù)，應(yīng)該以交易雙方的意愿為主，但此時作為購買方的行政單位使用的是國家資金，以明顯高于市場價格購進資產(chǎn)很可能存在權(quán)力尋租、貪污腐敗，造成國家資金流失。

6.加強監(jiān)管機制，提高資產(chǎn)調(diào)配水平。筆者認為各行政單位必須每年向國有資產(chǎn)管理部門報告資產(chǎn)使用情況，包括閑置、新購入、正常及非正常處置、資產(chǎn)使用、收益等。國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)加強對資產(chǎn)的監(jiān)管，摸清資產(chǎn)類別、數(shù)量、使用、閑置等狀況，按年度對轄區(qū)內(nèi)資產(chǎn)管理情況進行分析并出具分析報告，以效益最大化、調(diào)劑優(yōu)先為原則，指導(dǎo)各單位加強資產(chǎn)管理，提出改進資產(chǎn)管理建議，制定資產(chǎn)調(diào)劑方案。

7.加強會計教育，提高會計人員素質(zhì)。2017年施行的《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》對累計折舊進行了詮釋，但是在行政單位推廣有限，主要原因在于未對會計人員進行繼續(xù)教育，致使其進行賬務(wù)處理時依然按照舊政府會計準則未對固定資產(chǎn)進行折舊。會計從業(yè)資格的取消降低了會計行業(yè)準入門檻，也對會計核算質(zhì)量產(chǎn)生影響。

四、行政單位財務(wù)監(jiān)督與公開存在的主要問題及解決措施

（一）行政單位財務(wù)監(jiān)督與公開存在的主要問題

1.財務(wù)制度形同虛設(shè)。行政單位往往是業(yè)務(wù)職能部門，雖然制定了相關(guān)財務(wù)管理制度，但內(nèi)部監(jiān)督與控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有付諸落實。

2.財務(wù)管理機構(gòu)不健全，不相容崗位未分設(shè)。行政單位將大部分人力安排到業(yè)務(wù)崗位，致使財務(wù)崗位人員缺乏，部分單位沒有設(shè)置財務(wù)辦公室，許多財務(wù)工作均由一個人經(jīng)辦，出納、會計、審核集于一身，存在嚴重財務(wù)管理漏洞。

3.權(quán)力制約機制缺乏，財務(wù)監(jiān)督嚴重缺失。行政單位實行“一把手”負責制，財務(wù)由“一把手”親自抓，可能出現(xiàn)財務(wù)人員因遵守財經(jīng)紀律而違背領(lǐng)導(dǎo)的“無理要求”就會被調(diào)動工作崗位，財務(wù)人員迫于壓力往往選擇忍氣吞聲的情況。有些地區(qū)明令下文“一把手”不得分管財務(wù)，須由副職分管財務(wù)，但“一把手”也會涉足其中，導(dǎo)致分管的副職形同虛設(shè)，即使財務(wù)負責人能夠獨立行使權(quán)力，也容易造成權(quán)力過度集中的問題，這種方法只能在一定程度上降低財務(wù)管理風險，只要權(quán)力制約機制不完善、財務(wù)監(jiān)督缺失就無法從根源上解決這一問題。

4.財務(wù)公開不規(guī)范。財務(wù)公開中主要存在不公開、形式主義公開、選擇性公開、不按規(guī)定期限公開等問題。例如：將財務(wù)報告等粘貼于公示欄后，拍張照片后立即撕毀，用照片證明已公開;只公開常規(guī)的部分，對于重大事項不予公開;要求每個月公開的事項卻每年公開一次，甚至不公開。

5.“三重一大”制度落實不到位?！叭匾淮蟆敝贫纫笾卮笫马棝Q策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用必須經(jīng)集體討論作出決定。但是許多單位在“三重一大”事項上由負責人獨自決定或者少數(shù)幾個人私下決定，這樣使得“三重一大”制度控制領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)思想、打破一人說了算的傳統(tǒng)、防止腐敗貪污等目的難以完全達到。

（二）解決行政單位財務(wù)監(jiān)督與公開問題的對策探索

1.建立權(quán)力制約機制，削減負責人權(quán)力。進一步推進和完善單位負責人不直接分管財務(wù)的管理制度，指定一名副職領(lǐng)導(dǎo)分管單位財務(wù)。分管財務(wù)的副職領(lǐng)導(dǎo)在每月的班子成員會上報告單位財務(wù)管理情況，提出下步財務(wù)計劃，班子成員可以對財務(wù)管理提出不同意見，按少數(shù)服從多數(shù)進行決議。財務(wù)監(jiān)督組組長應(yīng)該列席財務(wù)議題的班子會。

2.組建財務(wù)監(jiān)督組，提高職工監(jiān)督力度。財務(wù)監(jiān)督組類似于企業(yè)的監(jiān)事會，從職工中選舉產(chǎn)生，對全體職工負責，獨立監(jiān)督單位財務(wù)管理制度的落實、財務(wù)決議的審定和實施等，財務(wù)監(jiān)督組由3-5名人員組成，賦予其適當權(quán)力，必要時可以查閱財務(wù)憑證、通報問題情況、向上級組織匯報財務(wù)執(zhí)行情況。財務(wù)決策、經(jīng)費開支至少要財務(wù)監(jiān)督組中的3名成員簽字認可，否則不予開支和執(zhí)行。財務(wù)監(jiān)督組應(yīng)在每月的職工大會上通報上月的財務(wù)管理情況，并明確指出財務(wù)監(jiān)督組對于單位財務(wù)管理的看法和態(tài)度。

3.嚴格執(zhí)行不相容崗位分離制度，提高內(nèi)控的風險防范水平。如果單位規(guī)模不大，財務(wù)人員有限，沒有條件實行不相容崗位相分離，應(yīng)加強對財務(wù)工作的檢查，以此降低風險水平。

五、行政單位財務(wù)績效評價存在的主要問題及解決措施

（一）行政單位財務(wù)績效評價存在的主要問題

1.績效意識缺乏。行政單位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往關(guān)注數(shù)量較多而關(guān)注質(zhì)量較少，更少關(guān)注投入資金與產(chǎn)出效益是否協(xié)調(diào)適當，在項目合同中少有關(guān)于效益評價的條款，以致項目完工后缺少項目績效評價的環(huán)節(jié)。

2.評價方法簡單。前已述及，行政單位不以盈利為目的，資金使用效益很難用具體資金進行量化，評價方法以定性分析法為主，主觀性太強，容易人為降低評價標準、虛增項目效益。

3.評價作用發(fā)揮不明顯。少數(shù)項目實施了績效評價，得出了績效評價結(jié)論，但是沒有對評價結(jié)論加以運用，導(dǎo)致評價失效。

（二）解決行政單位財務(wù)績效評價問題的對策探索③

1.加強績效評價的事前控制。傳統(tǒng)觀點認為績效評價大多關(guān)注事后控制，筆者認為應(yīng)該加強績效評價的事前控制。

在項目的立項階段，要求項目提議方在項目可行性分析報告中明確項目預(yù)期達到的效益水平，對產(chǎn)生的效益進行定性、定量或者定性定量相結(jié)合評估分析，效益不能彌補成本的情況下，對項目的審批應(yīng)從嚴審核或者取消項目。特別注意某些基礎(chǔ)設(shè)施項目以社會效益為主，經(jīng)濟效益難以衡量，這時要進行充分的論證，聽取多方意見，從而減少套取資金、盲目投資行為。例如：某村計劃投資150萬元修建一條通灣水泥路以方便村民出行，這時就需要在經(jīng)濟效益和社會效益之間進行衡量。再例如：某村為發(fā)展集體經(jīng)濟，實現(xiàn)全村脫貧，計劃修建一個自營發(fā)電站，經(jīng)投資評審得出結(jié)論：項目每年投入的維護資金高于發(fā)電產(chǎn)生的收益。投資該項目導(dǎo)致入不敷出，不僅不能實現(xiàn)村集體脫貧，還會加劇經(jīng)濟困境，因此該項目應(yīng)予以否決。

2.提高績效評價的結(jié)果運用。財政部門、建設(shè)單位應(yīng)在項目完工投入使用后，在合理期限內(nèi)對項目進行經(jīng)濟、社會效益的評估。評價分析期限應(yīng)選擇在壽命期內(nèi)，壽命期較長（10年以上）的設(shè)施可選取前3-5年的數(shù)據(jù)進行分析，結(jié)合趨勢分析法，分析投入成本與實際績效，針對效益低下的項目制定改進措施，日后遇到類似項目應(yīng)嚴格把控。

六、結(jié)束語

行政單位財務(wù)管理是國家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)，其財務(wù)管理水平不嚴不僅造成資金使用浪費、資產(chǎn)效益低下，還為國家公職人員權(quán)力尋租提供了土壤。在現(xiàn)實中其財務(wù)管理存在的問題不限于以上幾種情況，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、機構(gòu)改革的深入、財政改革的推進，行政單位財務(wù)管理的問題還會以新的形式出現(xiàn)，這要求我們直視問題，不斷地進行研究與分析，不斷地完善財務(wù)管理制度。

注釋：

①財會[2016]12號《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》、財會[2017]4號《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》應(yīng)用指南。

②財資[2020]97號財政部《關(guān)于加強行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》。

③財預(yù)[2020]10 號財政部《項目支出績效評價管理辦法》。

參考文獻：

[1]財會[2016]12號《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》.

[2]財會[2017]4號《政府會計準則第3號——固定資產(chǎn)》應(yīng)用指南.

[3]財資[2020]97號財政部《關(guān)于加強行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》.

[4]財預(yù)[2020]10 號財政部《項目支出績效評價管理辦法》.

作者單位：武漢市江夏區(qū)財政局