關于完善地方政府專項債券管理的思考

謝玲

2015年以來，中央對地方政府債務管理逐漸加強重視力度，并積極改革創新，進一步提升了現階段地方政府在債務管理方面的權限，推進依法舉債的適度性提升，以此為基礎，推進地方政府債券轉化為地方政府舉債融資合法途徑，以滿足發展需求。由此標志著我國地方政府專項債券理論的成熟，地方政府專項債券發展步伐較為迅速，2015年至2019年間從最初的0.1萬億元增長到2.15萬億元，數值呈現出倍數增長趨勢，促使其成為債券市場的重要組成部分，隨著不斷的發展與完善，專項債券管理制度也越來越完善，對于專項債券的穩定增長具有積極促進意義，但也存在一些不足，需要進一步創新。

一、地方政府專項債券管理現狀

（一）專項債券規模

自2015年起，我國專項債券的額度呈現出明顯的增長趨勢，如2015年的0.1萬億元，2016年0.4萬億元，2017年0.8萬億元，2018年1.35萬億元，2019年2.15萬億元，整體規模快速增長;新增專項債券規模比例不斷提升，據相關數據顯示，占地方政府債券發行額度比重不斷增大，最初占比僅為16%左右，現今其比重增長到70%左右，數值增長了數倍。赤字率與償債財力對債券的增長產生明顯的影響，在不斷創新中，專項債券的應用領域不斷創新，被廣泛應用在財政政策落實方面，靈活運用自身的優勢帶動經濟穩定增長[1]。根據中國債券信息網相關數據研究發現，隨著地方政府專項債券發行量不斷的增長，現階段總體數額已經超過1.9萬億元，比例超過債券市場發行總規模8%，成為債券市場不可缺少的部分，并且在當前的時代背景下，減稅降費對其產生影響較為明顯，專項債券規模始終呈現出增長趨勢，從根本上緩解政府收支矛盾問題，實現財政政策逆周期調節，以促使經濟穩定增長[2]。

（二）專項債券品種

2015年，我國逐漸在各地發行專項債券，發行范圍進一步擴大，如進入發行土地儲備專項債項目層次，推動收益債券繁榮發展，產生良好的推動力，保證債券發行與項目呈現出對應性，以保證融資需求與項目收益實現平衡。據相關行業統計，2018年我國全國范圍內發行的專項債券品種（除收費公路、土儲等常規品種）數量56支，總金額高達532億元，涉及鄉村振興、高鐵建設、生態環保等領域，范圍進一步擴大，促使專項債券品種多樣化，注重專項債券償債風險的防控，帶動領域發展，滿足項目融資需求，保證專項債券資金效益[3]。

（三）專項債券融資成本

據相關數據研究發現，現階段我國專項債券發行利率加權平均值為3.9%，融資成本高于國債收益率，但其數值低于銀行貸款基準利率與信用債、企業債利率。2018年，我國地方政府專項債券余額7.4萬億元，與銀行貸款相比，每年至少降低千億元的融資成本，如果按照2014年以前政府存量債務融資成本的10%方式來計算，則至少節約四千億元，由此可知，在當前發展背景下，專項債券可有效降低政府融資成本，減輕債務負擔，促使償債風險降低，帶動經濟效益穩定增長[4]。

二、地方政府專項債券管理中存在的問題

（一）市場約束機制不完善

現階段專項債券市場化程度不高，導致行業發展過程中出現各種不規范問題，甚至阻礙當前專項債券市場化發行，因此在發展過程中應積極建立完善的市場約束機制，整合現有資源，以需求為基礎，降低負面影響，優化現階段的發展模式，打造全新的發展體系，提升約束性，注重管理效果提升，營造優質的環境，以突破當前的發展困境，例如對于不同省份、不同債券品種來說其項目差異性不高，難以明確市場變化，最終影響整體的監督[5]。從本質上分析，現階段產生其為的原因在于未能發揮出項目信用優勢，缺少對項目本身的關注，難以明確其優劣，并且相關責任分擔與懲處機制不健全，在評估、評級、信息披露等方面還呈現出傳統化，難以及時糾錯，進而影響整體的行業約束[6]。

（二）專項債券安排機制不合理

現階段的發展過程中，舉債規模受到明顯的限制，如專項債券在發展過程中常見限額管理，根據實際情況核定，并且當年核定額度只能當年發行完畢，從本質上分析，該模式在實踐應用過程中，雖然可以實現宏觀調控，促使風險得到防范，但受自身因素性質的影響，存在明顯的束縛性，如地方政府在發展中只能在上級核定新增限額后開展各項工作，受其自身的性質因素影響，需要按照實際情況控制債券資金使用保證其與實際情況相契合，降低債券積極性[7]。從本質上分析，現階段的發展過程中，管理模式與真正意義上的限額管理還存在明顯的差異性，如政府自身缺乏舉債的自主權，難以充分發揮出自身的優勢，專項債券管理過程中處于被動狀態，并且使用投向呈現出明顯的限制性，主要原因在于中央對當前的專項債券額度有明確規定，如某省2018年中央對專項債券規定中要求收費公路、棚改以及土儲部分需要占額度的86.7%，其余13.3%則為其他相關的項目，由此因素導致現階段項目發展受到影響，如部分急需建設的項目難以保證資金充足，影響發展[8]。

（三）債券發行規則不合理

現階段，省級政府在發展過程中通常選擇代發模式，進而決定了發債發行批次與發行時間以政府為主體，但受專項債券自身的性質因素影響，其自身的項目實施與項目資金需求是以地方政府為主體，因而在部分情況下容易出現信息不對稱情況，對當前的資金募集與項目實施產生影響，出現不匹配的情況，進而影響后續的發展。例如，現階段的發行批次、發行時間以及項目用款時間與工程進度存在明顯的時間差異，造成現階段的部分項目在債券資金到位前可能出現資金短缺情況，進而影響項目的開展，需要及時控制，以杜絕出現該類問題[9]。

（四）專項債券償債保障機制不全面

根據當前的專項償債保障機制來看，其機制中還存在較多的不足之處，其主要原因在于現階段現行債務管理在發展過程中，應明確政府發揮出的作用，以需求為基礎，注重整體創新，完善現階段的發展模式，將舉借政府債務轉化為省級代為舉借，轉接后保證市縣得到發展，并且其省級政府依法承擔全部償還責任，但受自身性質影響，當前專項債券存在明顯的“借”“用”“還”不統一情況，導致現階段容易出現“重借輕還”情況，當出現意外情況或收益難以達到與預期目標時，容易產生糾紛與償債風險，未能發揮出償債保障機制的作用而產生新的問題。

三、地方政府專項債券管理創新策略

（一）積極開展限額管理

在發展過程中，應積極創新地方政府專項債券管理創新策略，以需求為基礎，打造全新的發展模式，積極開展限額管理，以滿足實際需求。例如，可以根據實際情況允許在核定總限額內實現自主發債，以中央政府為主，在發展過程中對現階段各省舉債總限額核定，但其當年新增債券發行額、再融資債券發行額不受其因素影響，以保證其發揮出自身的作用。地方政府可以結合實際情況開展滾動發行，以需求為基礎，結合實際情況優化、完善現階段的再融資債券，充分發揮出其自身功能，利用預算資金償還到期存量債券，獲得新限額空間來發行新增債券，提升地方政府舉債的靈活性，優化其功能。結合實際情況優化，體現核定債務的限額優勢，在年初預算編制前將政府債務限額下達或者提前下達新增債務限額，保證其比例合理，盡早下達各項指令，做好整體的預算與舉債銜接，實現統籌規劃，以提升債券安排的科學性與合理性，滿足現階段的發展需求[10]。

（二）建立完善的專項債券安排機制

充分發揮舉債決策機制的作用，結合實際情況開展優化、創新現有模式，建立健全的專項債券，提升項目信息的完整性，強化項目儲備功能，保證各項工作有序開展。嚴格對項目入庫退庫環節開展管理，明確其工作的重要性與價值，保證舉債決策各項工作有序開展。編制債務收支計劃，做好中長期規劃管理，通過各部門之間的合理溝通交流來促使各項工作有序開展，明確項目是否符合發債條件，做好各項審核工作，避免出現先定項目后包裝發行情況，以降低存在的安全隱患。可以在限額內制定相關方案，根據地方政府探討研究形成計劃方案，經過程序審批后納入預算，做好各項監督與管理工作，以滿足各項工作發展需求。積極擴大專項債券使用范圍，以需求為基礎，營造良好的環境，在保證重點領域與項目的基礎上擴大整體的選擇空間，優化現有的發展模式，加強項目創新，以滿足當地建設項目需求，提升債券資金效益優勢，實現全面發展。

（三）以項目為中心完善發債機制

在當前的背景下，地方政府專項債券管理過程中應結合實際情況優化發債機制，以項目為中心，結合實際情況構建完整的機制體系，例如充分發揮出省級財政部門的優勢，以需求為基礎成立專項債券發行中心，完善發展模式，以人才引進為基礎保證各項工作全面創新，發揮出人才價值，促使現階段的各項工作有序開展，強化專項債券發行審核工作，注重精細化管理，保證各項工作內容規范，充分發揮出自身的作用與價值，做好審核工作，以降低整體風險。可以將現階段的項目收益與債券償還相對接，實現整體的推進，例如以項目為單位開展項目信用評價，按照項目發債，主要目的在于降低集合發債，真正意義上促使債券與項目的對應，以便于后續的市場監督與約束，保證專項債券項目質量，為各項工作的開展奠定基礎。適當選擇合理的增信措施開展各項工作，從根源上降低融資成本，但在該環節中，應保證其不承擔兜底償還責任，明確各部門或個人、政府承擔的責任，突破傳統剛性兌付的束縛，合理規避風險，推進各項工作有序開展。健全現有的監管機制與懲處機制，在各項工作開展過程中，應結合實際情況優化、明確工作內容與要求，如對各項工作的考核與約束，加強對信息披露造假、評級違規情況的管理，一旦發現該類情況需要嚴格處罰，并打造信用檔案，為各項工作奠定基礎。通過建立檔案規范現階段的市場，對債券開展優化，提升各項工作質量。

（四）打造健全的償債保障機制

做好償債保障機制的優化與實踐，以項目為基礎設置債券發行期限，以保證償債期限與項目收益相對接，保證各項工作開展現階段的發展需求，并建立償債準備金專戶與償債風險基金，結合債券本息、收益等因素開展分析，明確其完全不匹配與收益提前實現、收益延后情況的影響，以此為基礎結合實際情況開展優化、探索相對應的償債機制與償債資金來源，以降低整體風險。結合實際情況來建立專項債券項目收入征繳與監管機制，合理對現階段的應償還債券本息開展分析，控制償債風險增大。優化債貸組合項目，做好分賬核算，建立完善的風險分擔機制，加強專項債券項目資產管理意識，項目封閉運作，強化償債責任，建立健全的風險處理機制，開展風險防控。逐漸擴大專項債券投向領域，豐富發行品種類型，以現階段專項債券領域發展方向為基礎，針對性的創新，考慮各種因素產生的影響，如強調收益性、公益性的影響，并分析總量控制、動態監督、嚴格審批等因素的限制，適當開展創新，整合當前的資源，以需求為基礎，擴大領域范圍，圍繞民生領域擴展，保證收益性良好，資金鏈條穩定，可實現市場化運作，進一步豐富發行品種類型，從而提升現階段的整體性能，為各項工作的開展奠定良好的基礎，提高專項債券的申報發行率，以滿足當前時代發展需求。

四、結論

綜上所述，在當前的時代背景下，地方債發行呈現出明顯的系統性與復雜性，受多種因素影響，因此在實踐過程中應結合實際情況創新，優化現有的模式，突破傳統的發展瓶頸，保證財政透明度，降低整體風險，提升地方政府專項債券管理水平。結合現階段中央對地方政府債務管理的創新要求，結合實際開展創新，注重各項管理策略創新，完善限額管理，以專項債券安排機制、管理機制以及償債保障機制為基礎，加強市場約束環，保證各項工作有序開展。

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作者單位：廣東省出版集團有限公司