開展創新性立法為粵港澳大灣區建設提供法治保障

文 朱仁達

為貫徹落實習近平總書記重要講話精神，推動澳門經濟適度多元發展，便利港澳要素跨境流動，服務粵港澳大灣區建設，珠海市人大常委會依據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的政策授權，率先出臺《珠海經濟特區橫琴新區港澳建筑及相關工程咨詢企業資質和專業人士執業資格認可規定》。該法規從橫琴改革實踐需要出發，突破國家建筑領域關于資質管理的規定，通過備案取代許可，允許港澳建筑領域企業和專業人士在橫琴新區直接提供服務。這是首部地方運用特區立法權，為粵港澳大灣區建設提供法治保障的創新性法規，為橫琴新區在相關領域改革創新提供了法律依據和制度保障，為全省和全國逐步推出更多試點項目及開放措施積累了經驗。

2021年7月1日，珠海市人大常委會到橫琴開展《珠海經濟特區橫琴新區港澳建筑及相關工程咨詢企業資質和專業人士執業資格認可規定》實施情況執法檢查

建設粵港澳大灣區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》作為指導粵港澳大灣區建設的綱領性文件，明確要求“擴大內地與港澳專業資格互認范圍，推動內地與港澳人員跨境便利執業”“在深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴建立港澳創業就業試驗區，試點允許取得建筑及相關工程咨詢等港澳相應資質的企業和專業人士為內地市場主體直接提供服務”。

為貫徹落實習近平總書記視察廣東重要講話精神，服務和促進澳門產業多元化發展，為粵港澳大灣區建設提供法治保障，2019年9月27日，珠海市人大常委會依據規劃綱要的規定，審議通過《珠海經濟特區橫琴新區港澳建筑及相關工程咨詢企業資質和專業人士執業資格認可規定》，于2019年12月1日起施行。法規的出臺切實為橫琴新區在相關領域改革創新提供了法律依據和制度保障，為全省和全國逐步推出更多試點項目及開放措施積累了經驗。

法規起草

該法規是珠海市人大常委會2019年立法計劃項目，法規草案由橫琴新區管委會組織起草，由珠海市政府提請市人大常委會審議。審議期間，市人大常委會嚴格貫徹了科學立法、民主立法、依法立法的原則：一是堅持法制統一，重大制度創新及時請示匯報。分別赴全國人大常委會、住房城鄉建設部、省人大常委會、省住房城鄉建設廳就主要制度請示匯報，得到支持和指導。二是充分聽取港澳業界的意見建議。赴澳門、香港專題調研，分別與澳門工程師學會、澳門建造商協會、中國法律服務（澳門）公司和業界代表，香港發展局及屋宇署、建筑師事務所商會、測量師學會、規劃師學會、園境師學會、建筑師學會、顧問工程師協會、工程師學會、香港新創建集團、中國法律服務（香港）有限公司、中國委托公證人協會有限公司等有關代表座談，并書面征求對草案修改稿的意見。三是注重科學論證，深入開展制度研究，細致對比內地與港澳相關法律規定。注重借用外腦，充分發揮立法顧問、港澳法律顧問公司和專家學者的作用。召開法規表決前論證會，對主要制度的合法性和可行性進行深入研究。四是廣泛征求意見。書面征求了市委臺港澳辦、市大灣區辦、市政協辦等市直有關部門的意見；征求全體市人大代表意見，在珠海特區報和珠海人大門戶網站征求社會意見。在此基礎上，市人大常委會法工委會同相關部門對草案進行了反復研究修改。

該法規施行以來已取得初步成效。截至2021年3月初，橫琴新區建設環保局已發出《港澳建筑及相關工程咨詢企業資質和專業人士執業資格備案認可書》237份，共有42家企業（澳門28家、香港14家）和195名專業人士（澳門115人、香港80人）合法備案，其中一家澳門企業已成功中標橫琴某工程項目。

特色亮點

該法規共14條，圍繞推動港澳建筑及相關工程咨詢企業和專業人士在橫琴便利執業、有序服務的立法目的，從適用范圍、執業條件、備案管理、服務模式和行業監管等方面進行明確。主要亮點包括：

確定資質認可試點領域和適用范圍。目前，進入內地的港澳建筑服務業主要是采取CEPA框架下的準入方式，即港澳建筑企業和專業人士通過資格互認或申請取得內地資質才可在內地執業。該法規根據規劃綱要要求和廣東省住房城鄉建設廳的批復，明確取得香港、澳門建筑及相關工程咨詢資質的企業和執業資格的專業人士，具備規定條件并經合法備案，可以在橫琴新區范圍內為市場主體直接提供服務。即在橫琴范圍內，單方認可港澳建筑企業和專業人士在港澳獲取的資質或資格，相關行政主管部門對其服務活動予以認可并辦理相關許可手續。

規范執業條件要求。法規遵循規劃綱要關于“試點允許取得建筑及相關工程咨詢等港澳相應資質的企業和專業人士為內地市場主體直接提供服務”的試點方向，沒有重新設定港澳企業和專業人士的從業資質，而是明確了在橫琴新區直接提供服務的港澳企業和專業人士的條件要求，旨在引進具備較高服務能力的優質執業主體。在試點探索階段，允許納入港澳專業協會登記注冊名錄或政府注冊名錄的企業和專業人士進入橫琴，并對港澳企業和專業人士的執業條件作出明確規定。

實施備案管理制度。依據規劃綱要以及《國務院關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》（國發〔2018〕38號）關于允許具有港澳執業資格的建筑、規劃等領域專業人才，經相關部門或機構備案后，按規定范圍為自貿試驗區內企業提供專業服務的規定精神，法規在推動港澳人員跨境便利執業的同時，加強規范管理，設置備案管理制度：規定符合條件的港澳企業和專業人士在提供服務前，應當經橫琴新區建設主管部門備案；授權橫琴新區管理機構制定備案辦法；規定對未經備案提供服務的，行政主管部門不予認可。

創新執業服務模式。按照內地法律規定，建筑企業和專業人士只能在資質等級許可范圍內從事建筑活動，因此，港澳企業和專業人士的從業資格等級及范圍無法和內地完全對應。為實現內地與港澳制度的有效銜接，法規從幾個方面作出明確和變通：一是橫琴建設主管部門對予已備案的港澳企業和專業人士，根據其在港澳注冊范圍和業績備注其業務范圍，并向社會公示；二是港澳企業和專業人士應在備注的業務范圍內提供服務；三是港澳專業人士直接提供服務的，應當加入已在橫琴新區備案的港澳企業或者具備相應資質的內地企業；四是專業人士提供需要加蓋內地執業印章的服務時，應當由港澳專業人士簽字并加蓋其所加入企業的公司印章。

做好法律責任的銜接。按照內地法律，降低資質等級和吊銷資質證書的行政處罰，由頒發資質證書的機關實施。鑒于港澳企業和專業人士獲取資格證書均在港澳，當發生依照內地法律應當被降低資質等級或吊銷資質、資格證書的嚴重違法情形時，法規采用撤銷備案和一定期限內不再受理備案申請的方式，對處罰方式進行變通。此外，在建筑質量責任擔保方面，法規規定咨詢或者設計類企業須購買保險范圍覆蓋橫琴的職業責任專業保險，為服務質量提供保障，降低港澳企業的服務風險。

經驗啟示

建設好粵港澳大灣區，關鍵在創新，勇于解決體制機制障礙和法規制度束縛，注重用法治化市場化方式協調解決大灣區合作發展中的問題，讓創新的動力充分涌流，讓市場主體活力充分展現。通過這次創新性立法，市人大常委會進一步認識到，在服務促進大灣區建設進程中，立法工作大有可為、責任重大。主要啟示如下：

堅持黨對立法工作的領導，建立改革決策與立法決策相銜接的機制。把立法工作納入改革發展的大局中一體謀劃、一體部署、一體推進，在作出重大改革和重大決策時同步研究立法保障的問題。樹立“凡屬重大改革都要于法有據”的法治思維，依據政策授權，提高運用立法破解改革發展難題的意識和能力，在制定改革方案或作出重大改革決策時，同步研究確定需要通過經濟特區立法權對現行法律法規進行變通規定的事項，及時研究提出立法需求清單。

把制度創新、規則銜接擺在推進粵港澳大灣區建設的突出位置。粵港澳大灣區具有“一國兩制”、三個法域、三個關稅區的特點，大灣區建設應該是對外最大限度地發揮“一國兩制”中“兩制”的優勢，對內要盡量減少“兩制”差異造成的制度障礙，這其中蘊含了大量需要創新突破、先行先試的制度建設需求。為此，應當以制度創新為核心，以推進規則相互銜接為重點，進一步解放思想、積極探索、大膽嘗試，勇于解決與發展不適應的體制機制障礙和法規制度束縛，全面加強粵港澳合作立法保障，在法治軌道上推進粵港澳大灣區建設。

切實發揮人大在立法中的主導作用，積極作為、主動擔當。習近平總書記強調，要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用。立法是憲法和法律賦予人大的法定職權，人大作為立法機關，必須在立法中發揮統籌協調作用，特別是統籌立法進程。只要中央、省委和市委有要求、現實有需要、群眾有期待，就要在保證立法質量的前提下，加快立法節奏，加大工作力度，敢于主動點題立項，積極推進起草及審議工作，廣泛聽取各方意見，大膽作出立法決策，確保改革發展穩定急需的法規及時出臺和完善。

堅持“小切口”立法，確保法規務實有效管用。習近平總書記曾指出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題。”本次立法就是體現了“小切口”立法的精神，在起草、審議環節，堅持“成熟幾條立幾條、管用幾條立幾條”，刪除一些口號式的條款。法規全文14條，內容指向明確、立意精準、便于操作、特色鮮明，實現了管用有效的目標。