搭建“1+5+X”體系補“短板”
——東莞市在全省率先出臺關于加強街道人大工作規范化建設的意見

文 董仁達

東莞作為全國五個不設市轄區的“直筒子市”之一，其下轄的東城、南城、莞城、萬江4個街道2018年GDP總量為1 300多億元。作為珠三角外向型經濟城市，經濟體量大、外來常住人口多的特點使得街道人大工作任務更加繁重。2019年6月，東莞市人大常委會在全省率先出臺關于加強街道人大工作規范化建設的意見，以“一攬子”綜合授權路徑和“1+5+X”政策“組合拳”的方式破解工作困境、補齊工作短板、提高工作效能，創建了我省街道人大工作的“東莞經驗”。

意見實施以來，4個街道2019年組織代表活動134次，其中：組織代表開展視察調研52次、工作評議7次。代表累計進聯絡點聯系群眾1 472人次，收集意見建議224條，落實處理219條。東莞市人大常委會主動作為，以“工匠精神”推動街道人大工作制度創新，正是一個基層人大對中國特色社會主義民主政治作出的生動詮釋。

地方組織法第五十三條對街道人大工作機構作出了規定。黨的十九大報告指出，要健全人大組織制度和工作制度，加強“兩個機關”建設。省委人大工作會議和《中共廣東省委關于加強新時代人大工作的意見》提出，要規范人大街道工委工作職責，加強工作力量。省人大常委會“推進縣鄉人大工作年”三年工作計劃要求深化推進，實現全省基層人大工作和建設全面進步、全面過硬。

東莞是全國5個市直管鎮體制的城市之一，特殊的行政架構具有政令便捷暢通、組織運轉高效、基層活力較強的獨特優勢。東莞街道人大工作機構自2007年設立以來，在提高黨的治理能力、鞏固基層民主政權、推動經濟社會發展方面發揮了重要作用。但人大街道工委不是真正意義上的一級權力機關，在法律地位、機構定位、工作職責等方面缺乏明確標準，存在上位法支撐不足、工作職責不清晰、代表數量較少等困境，不享有重大事項討論決定權和預算調整審查批準等職權，作用發揮存在局限，工作開展“底氣不足”。因此，迫切需要在市級層面出臺操作性較強的工作指導意見，確保街道人大作用發揮更切實際、工作開展有章可循。

創新實踐

加強街道人大工作規范化建設既要著眼于健全人大工作體系，又要立足給予街道務實的制度支撐，必須因地制宜。為此，東莞市人大常委會充分考慮莞城、南城、東城、萬江4個街道經濟社會發展活躍的特點，從制度供給端入手，以出臺《東莞市人大常委會關于加強街道人大工作規范化建設的意見（試行）》為核心搭建“1+5+X”雙向政策體系（其中1是市出臺的總體制度、5是街道落實的重點制度、X是街道探索的制度創新），從人大街道工委的現實痛點、難點、堵點上精準發力，率先探索出一條東莞速度、東莞質量、東莞方案“三具備”的破解路徑，彌補了街道一級的人大制度空白。不僅成為東莞首個關于街道人大工作的政策支撐，也是全省地級市首份對街道人大工作進行明確授權的綜合性文件。

2018年7月5日，東莞市鎮街人大工作示范點經驗推廣會召開

在高度重視中凝聚合力。四個街道通過明確人大街道工委的性質、職責、地位，進一步健全了工委組織架構，規范了主任會議組成人員和召開程序，完善了有關任免手續，委員人數9人。街道黨委也進一步加大對人大的支持力度，在預算支出總體趨緊形勢下，2020年共安排近400萬元經費保障人大工作。自2019年6月意見出臺和制度體系實施以來，四個街道積極圍繞減稅降費、水污染治理、交通擁堵等重點工作開展“行走街道”、聯系企業走訪、人大活動周和“代表活動日”等系列活動，組織代表開展活動200余次，視察調研52次、工作評議7次、提出代表建議68條，代表累計進聯絡點聯系群眾1 472人次，收集意見建議224條，落實處理219條，辦結率達97%。

在規范運作中展現特色。四個街道積極成立代表工作小組，大力開展中心聯絡站和社區聯絡站建設，將駐街道的93名市人大代表分編到法制與社會建設、財經、城建環境與資源保護、教科文衛華僑外事四個小組，激活了閉會期間代表活動的主陣地。東城街道扎實落實“四支隊伍”建設，在各選區推選37名具有較強代表性的選民代表，面向街道屬單位部門和社會聘請21名專業知識強、業務能力突出的專業人士作為咨詢專家，并在各個社區配備人大工作聯絡員、信息員28名，破解了長期制約街道人大隊伍薄弱的困境。此外，充分發揮人大工作基礎較好的優勢，把選民代表會議和民生實事票決工作相結合，積極探索落實重大民生實事票選制，制定《東城街道重大民生實事項目代表票選制工作實施方案》，構建“聯合黨政辦共同開展項目征集——選民代表會議審議表決——全程跟蹤監督強化落實”閉環機制，更好地增強決策實效，反映社情民意。

在強化監督中突出實效。四個街道以制度體系出臺為契機，緊盯街道財政預算監督這一授權監督的工作重點，把發揮“四支隊伍”優勢與人大預算監督向支出預算和政策拓展改革新要求相結合，突出抓好預算源頭和重點審查內容，實現審查監督關口前移。莞城街道引入了選民代表和咨詢專家參與人大代表對預算的專題監督，組織聽取街道辦事處關于預算執行情況的報告，摸索出一條從“成立咨詢小組——召開預算監督培訓——開展初審工作——出具初審報告——開展執行情況調研、專題詢問、預算完成度調研——執行情況報告審查——出具執行情況審查報告”的監督模式，推動2020年街道預算向民生傾斜，保障教育支出4.88億、社保就業支出1.77億，同比分別增長24.61%和25.08%。

特色亮點

東莞街道人大工作規范化建設的“最后一公里”之所以走得堅定有力，關鍵是從理論創新、實踐創新、機制創新上“三向發力”，充分激發出市鎮兩級人大的主觀能動性，形成了上下一盤棋的強大合力。主要特色體現在：

挖潛法律內涵，明確了“四個特性”，從理論角度對地方組織法進行了深度解析。一是明確了機構主體的派出性。人大街道工委不屬于地方人大體系的直接層級，而是其“派出機構”，與常委會內設工作機構性質地位相同，工委主任、副主任由上級人大常委會任命。二是明確了職權行使的間接性。人大街道工委的主要職責分為服務代表履職和行使交辦權力兩個層面，不能直接行使鄉鎮人大具有的重大事項決定、監督和人事任免等法定“三權”，必須經上一級人大常委會交辦才能代行部分職權。三是明確了領導機構的雙重性。人大街道工委作為上一級人大常委會設立的工作機構，在其授權下開展工作、向其報告并受其直接領導。同時，因工作覆蓋面涉及整個街道轄區，必須接受街道黨委的直接領導。四是明確了機構自身的地域性。街道人大是基層民主政治建設的前沿陣地，與側重于具體職能的專門（工作）委員會相比，不局限于某一類型的具體工作，而是與街道發展重心和群眾關注有密切關聯。

提煉現實經驗，打牢了“四梁八柱”，從實踐角度先行先試探索實踐。一是組建了決策機構。參考鎮人大主席團設計，首次在人大街道工委設置委員，人數一般為7-9人，與人大街道工委主任、副主任共同組成人大街道工委主任會議，使人大街道工委有了開展日常工作的決策機構。二是組建了民意平臺。參考鎮人民代表大會會議，首次提出有條件的街道可探索舉行選民代表會議，豐富了街道人大的民意基礎和民主實踐。三是組建了協作隊伍。分別組建選民代表、咨詢專家、代表聯絡員、宣傳信息員“四支隊伍”，破解了長期制約街道人大“代表數量少”的困境，為開展工作提供了專業性支撐。

貫通制度體系，從“市級授權+街道自選”的機制上放大了政策效用。一是核心條款“一體式”落地。意見對街道人大工作的總體原則、性質定位、工作機制、主要職責和組織保障進行了全面規定。特別是在工作機制上，從組織、會議、陣地、制度、隊伍5個關鍵方面對人大街道工委“應該做什么”“可以做什么”“做到什么程度”作出了邊界清晰的明確，確保街道人大困境應解盡解、制度落實落地。二是重點制度“一盤棋”統籌。一方面統籌重點，選取“人大街道工委主要職責、工委主任主要職責、工委主任會議議事規則、人大代表聯系選民制度、人大代表街道小組活動制度”5個重點制度作為配套措施一并起草下發，確保制度執行蹄疾步穩；另一方面保持彈性，要求各街道人大結合實際，在“1+5”主體框架上，建立健全本地制度的“X”，為街道探索創新預留空間。三是交辦監督“一攬子”授權。結合東莞市街道經濟總量和人口規模較大的實際，在充分遵循上位法精神的前提下，把對街道財政預算的監督作為授權監督工作的重點，一次性授權街道人大，用整體打包的方式明確市人大常委會交辦給人大街道工委的監督事項，最大限度支持基層獨立開展監督和弘揚首創精神。

經驗啟示

街道是構建共建共治共享社會治理格局的重要基礎，處于法治建設前沿陣地的人大街道工委，擔子更重，責任更大，更有可為。各地在經驗借鑒上既可參考建立雙向政策體系的做法，又要因地制宜靈活創新。具體要做到“一二三四五”：

堅持“一個中心”。人大街道工委必須堅定正確的政治方向，自覺把人大工作置于黨的領導之下，保證黨的決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執行。

深化“兩個實效”。人大街道工委應當厘清工作主次，始終把發揮代表主體作用擺在突出位置，把監督工作作為重要任務，積極探索代表履職方式，切實增強監督實效。一是深化代表工作實效。要積極搭建線上聯系群眾平臺，最大化用好用活線下聯系群眾的平臺，把密切聯系群眾落到實處；要做好代表和群眾意見建議反映、跟蹤、督辦工作，努力紓解民困；要加強代表履職管理，強化對代表的監督約束。二是深化監督工作實效。要開展好對街道辦事處工作的授權監督；要開展好黨委關心群眾關注的重點監督；要開展好上一級人大常委會交辦的協同監督。

把好“三個關系”。一是處理好與上級人大常委會之間的關系。緊扣市人大常委會和街道工作重點，創新工作方式方法，推進基層治理發展。二是處理好同街道黨委的關系。自覺接受街道黨委領導，重點工作計劃安排及時征求黨委意見，爭取工作支持。三是處理好同街道辦事處的關系。把握好街道辦事處不由人大街道工委選舉產生，不具有對人大街道工委負責的法定義務這個定位，主動加強與街道辦事處的聯系溝通，監督工作情況及時將向上一級人大常委會報告。

組建“四支隊伍”。一是組建選民代表隊伍，拓寬街道民主科學決策路徑，破解街道無一級人大代表的困境。二是組建咨詢專家隊伍，破解街道監督專業性不足的困境。三是組建民情聯絡員隊伍，協助代表貼近群眾、宣傳政策、收集民意。四是組建宣傳信息員隊伍，形成上下貫通、左右相連的立體宣傳網絡，共同講好街道人大故事。

提升“五個水平”。一是政治建設上水平。要對“國之大者”心中有數，堅持把人大工作放在大局之中思考和謀劃，不斷筑牢做到“兩個維護”的思想根基，把人民代表大會制度優勢轉化為治理效能。二是制度建設上水平。健全人大街道工委相關工作制度，使街道人大工作和代表履職活動有規可依。三是自身建設上水平。以建設“兩個機關”為目標，高標準、嚴要求加強自身建設，設置街道工委委員，組建人大街道工委主任會議。四是履職能力上水平。推動代表培訓從“大而全”向“小而專”轉變，適時組織好“四支隊伍”的專門培訓，提升人大街道工委整體履職水平。五是工作實效上水平。可通過“一攬子授權”“項目式授權”“一事一授權”的方式，授權街道獨立開展監督，打通人大監督在街道層面的通道，成為加強民主政治、夯實基層政權的有力支撐。

東莞市街道人大工作“5個制度”范本匯編