百年黨史視野下的預算審查監督史概述

文 陳志光 何靜姝

中國共產黨領導中國人民走過的百年歷程，是光榮輝煌的一百年，也是艱苦卓絕的一百年；是奠基立業的一百年，也是開辟未來的一百年。習近平總書記高度重視學習歷史特別是黨的歷史，強調中國共產黨的歷史是一部生動的教科書，是中國近現代以來歷史最為可歌可泣的篇章，要倍加珍惜黨的歷史，深入研究黨的歷史，認真學習黨的歷史，全面宣傳黨的歷史，充分發揮黨的歷史以史鑒今、資政育人的作用。為深入學習貫徹習近平總書記重要講話和重要指示批示精神，結合黨史學習教育和工作實際，通過認真梳理資料、深入研究思考、提煉規律性認識等多種方式，深入學習我國人民代表大會制度及預算審查監督制度的萌芽、發展、壯大、完善的歷程，對我國預算審查監督歷史進行了系統梳理，從回顧歷史中汲取經驗和力量，不忘初心、牢記使命，砥礪前行，奮進新時代、新征程。

我國的預算審查監督制度是伴隨著中國共產黨的成立、發展、挫折和壯大的歷程一步步發展起來的。概略地看，以1954年人民代表大會制度正式建立為界，可以分為人民代表大會制度建立前預算審查監督階段（以下簡稱“前人大預算審查監督”）和人大預算審查監督階段兩大階段八個時期。在前人大預算審查監督階段，以審計監督加強政權建設為主要特征，是為人大預算審查監督的初始實踐探索，為建立人大預算審查監督制度提供了借鑒和參考。隨著1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開，預算審查監督制度正式建立，并伴隨黨和國家事業的發展而不斷鞏固和發展，展現出蓬勃生機和制度活力。

前人大預算審查監督階段

1.土地革命時期

在土地革命時期，在各根據地和紅軍不斷發展的形勢下，1931年11月7日至20日，中華蘇維埃第一次全國代表大會在瑞金召開，選舉產生中華蘇維埃共和國臨時中央政府，毛澤東當選為中央執行委員會主席和中央執行委員會人民委員會主席。中華蘇維埃共和國是中國歷史上第一個全國性的工農民主政權，是中國共產黨在局部地區執政的重要嘗試。中華蘇維埃共和國實行工農兵代表大會制度，分為鄉（市）、區、縣、省和全國五級。各級蘇維埃政府廣泛吸收工農群眾代表參加政權管理，行使當家做主的權利。這種制度，體現了廣大人民群眾的根本利益的要求。從1931年11月到1934年1月，中央根據地進行三次民主選舉，并頒布了選舉法細則。

蘇維埃政府注重廉政建設，嚴懲腐敗分子。1933年12月15日，中華蘇維埃共和國中央執行委員會發布《關于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》，規定蘇維埃機關、國營企業及公共團體的工作人員，貪污公款達500元以上者處以死刑，300元以上500元以下者處以2年以上5年以下監禁，100元以上300元以下者處以2年以下監禁。根據這個規定，各級蘇維埃政府嚴肅查處腐敗案件，深得民心。1934年初，中華蘇維埃第二次全國代表大會召開。會議指出：在財政政策上，“應該使一切蘇維埃人員明白，貪污浪費是極大的犯罪。向著貪污浪費作堅決斗爭，過去雖有了些成績，以后還應加倍的用力”。這次大會后，中華蘇維埃共和國頒布法規，建立了審計監督制度。新成立的中央審計委員會開展財政預決算審查、國家企業和群眾團體財政收支檢查、節省運動專項審計，審計結果在《紅色中華》報上公布，在規范財政財務收支、查出貪污浪費、促進廉政建設方面發揮了重要作用。

2.抗日戰爭時期

1937年7月7日抗日戰爭全面爆發后，國共實現第二次合作，進行全民族抗日，陜甘寧邊區政府成為國民政府一個特區政府。隨著抗日根據地的不斷發展，邊區政府機構增多，各種費用不斷增加，抗日根據地財政進入困難時期，出現武器彈藥嚴重不足，軍糧供應不穩定，醫療經費嚴重缺乏，軍用被服供給嚴重短缺等情況，財政收支也隨之出現紊亂現象。為克服財政困難，黨中央采取了一系列措施，加強監督管理，其中審計監督成為根據地政權監督的重要組成部分，1937年9月陜甘寧邊區政府下設審計處，并于12月發布《統一財政問題》通令。1938年3月，邊區審計處改為財政廳下屬的審計科，1939年1月又恢復政府直屬。這一時期，為應對國民黨頑固派對邊區的經濟封鎖，我黨實行“精兵簡政”政策，很多機構和人員都被合并或撤銷，但審計機構一直保存下來并向縣一級發展。與此同時，審計機構具有明顯的獨立性，并通過采取制定系統的審計法律法規，注重不斷提高審計工作人員的業務素質等措施，統一收支，強化財政管理，實行“發展經濟、保障供給”的經濟工作和財政工作方針，各根據地財政經濟狀況有了明顯好轉，財政監督管理逐步規范，為抗日戰爭的勝利和解放戰爭的勝利奠定較為堅實的基礎。

3.新民主主義向社會主義過渡時期

隨著新民主主義革命的勝利，1949年9月下旬，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉產生了中央人民政府委員會。《中央人民政府組織法》第七條第六項規定“批準或修改國家的預算和決算”。這是新中國成立后有關預算審查監督規定的第一次出現，也是新中國預算審查監督制度的起點。從1949年10月到1954年9月第一屆全國人大第一次會議召開，中央人民政府委員會始終履行了組織法規定的預算審查監督職權。主要表現在：一是聽取政務院關于國家財政預算編制的報告，審議通過國家財政預算和決算。中央人民政府委員會第四次會議（1949年12月）審議通過1950年度全國財政收支概算，第十次會議（1950年12月）審議通過1951年度全國財政收支總概算，第十六次會議（1952年8月）審議通過1952年度國家財政收支預算，第二十三次會議（1953年2月）審議通過1953年國家財政收支預算，第三十一次會議（1954年6月）審議通過1954年國家預算。二是及時聽取政務院關于財經工作情況的報告，批準和決定了經濟建設中一些有關重要事項。如，中央人民政府委員會第四次會議聽取了關于物價問題和發行公債的報告，第七次會議聽取了關于財政狀況和糧食狀況的報告，第十二次會議聽取了關于財政問題的報告等。

自1954年我國人民代表大會制度建立以來，經過數十年發展完善，人大預算審查監督法治建設不斷健全，制度體系逐步完善，監督實效日益增強。依據不同時期改革發展歷史背景，人大預算審查監督發展歷程可分為以下五個時期：

1.初步建立時期（1954-1966年）

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開，標志著人民代表大會制度的正式建立。會議通過的《中華人民共和國憲法》，是新中國第一部具有社會主義性質的憲法，規定全國人民代表大會行使“審查和批準國家的預算和決算”的職權并“設立預算委員會”，國務院行使“執行國民經濟計劃和國家預算”的職權。會議通過的《全國人民代表大會組織法》對具體承擔預決算審查職能的機構作出了規定，即“預算委員會審查全國人民代表大會交付的預算、決算案和其他同預算有關的議案”。為做好人大預算審查工作，一屆全國人大一次會議設立“預算委員會”。這一階段，標志著全國人民代表大會對國家預算、決算的審查制度正式依法建立。

2.遭受破壞時期（1966-1978年）

由于受到政治運動的沖擊，人民代表大會制度遭受挫折、陷入停滯，全國人大預算委員會自1966年起停止工作，國家預算制度運行及人大審查監督脫離正常狀態。自1966年7月7日召開第三屆全國人大常委會第三十三次會議起，在長達8年6個月的時間里全國人大及其常委會再沒有舉行會議，全國人大及其常委會實際上已失去了國家權力機關的作用，自然也無法行使審查批準國家預算的職權。盡管1975年1月恢復召開的四屆全國人大一次會議通過的1975年憲法和1978年3月五屆全國人大一次會議通過的1978年憲法，仍然規定由全國人民代表大會審批國家預算、決算，但實際上這兩次會議都沒有安排審批國家預算的議程，最高國家權力機關對預算的審查和批準職權成為“紙上權力”。這一階段，是人民代表大會制度發展史上極其特殊的時期，民主法治遭到嚴重破壞，全國人大及其常委會預算審查監督工作處于停滯狀態。

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開（資料圖片）

3.恢復發展時期（1979-1991年）

1979年6月召開的五屆全國人大二次會議審查批準了國務院《關于1978年國家決算和1979年國家預算草案的報告》，這標志著全國人大預算審查監督制度正式恢復。會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定縣級以上的地方各級人民代表大會行使“審查和批準本行政區域的國民經濟和預算、決算”職權，地方人大預算審查監督制度也以法律形式正式確立。為適應預算審查監督工作需要，全國人大逐步加強專門委員會工作，于1983年設立財政經濟委員會并代行原預算委員會職權；制定完善全國人大議事規則，于1989年通過的《全國人民代表大會議事規則》標志著人大對預算監督權力行使逐步程序化。這一階段，全國人大及地方各級人大的工作逐步走入正軌，審查批準預算、聽取預算執行情況報告是人大預算監督的主要內容。

4.逐步成熟時期（1992-2011年）

1992年，黨的十四大召開，明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。為適應新形勢新任務，1994年3月八屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國預算法》，這是我國建國以來頒布的第一部預算單行法，對預算的編制、審批、執行、調整、決算和監督等都作出了較為全面的規定。1999年12月九屆全國人大常委會第十三次會議通過了《關于加強中央預算審查監督的決定》，這是全國人大歷史上第一次就專項監督工作作出決定。2007年1月1日施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，為人大開展預算審查監督提供了更有力的法律保障。此后，地方各級人大常委會特別是省級人大常委會紛紛制定或修訂了地方人大預算審查監督條例或監督法實施辦法，人大預算審查監督的法制化體系更加健全完善。為更好地履行預算審查監督職責，全國人大及地方各級人大常委會相繼設立了預算工作委員會，積極探索審查監督新方式新技術，推動了部門預算改革、政府收支分類改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等一系列重要改革，政府預算管理的科學化和精細化水平不斷提升，人大預算審查監督成效日益彰顯。

5.全面發展進入新時代時期（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就人大制度和人大工作提出一系列新論斷新舉措新要求，為在新的歷史條件下堅持、完善、發展人民代表大會制度，提供了科學理論指南和根本遵循，進一步加強了黨對人大預算審查監督工作的全面領導，推動人大預算審查監督事業開啟新局面、進入新時代。十八大以來，在黨的全國代表大會的報告和中央全會的決定等重要文件中，多次專門就加強人大預算決算審查監督職能提出明確要求、作出重要部署，2012年黨的十八大提出，加強對“一府兩院”的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督；2013年黨的十八屆三中全會提出，加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能；2018年黨的十九屆三中全會提出，加強人大對預算決算、國有資產管理等的監督職能，黨中央先后出臺建立審計查出突出問題整改情況報告機制的意見、建立國有資產管理情況報告制度、預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見等改革文件；全國人大接續出臺相應的實施意見，同時還制定建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制、推進地方人大預算聯網監督指導意見等，以及加強國有資產管理情況監督的決定、加強中央預算審查監督的決定等法律規范，將黨中央加強人大預算審查監督、國有資產監督職能的重要決策部署上升為法律法規，將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。這一階段，黨中央對人大預算審查監督、國有資產監督職能賦予了新職權、提出了新要求，是人大預算審查監督進入創新監督機制、全面深化拓展的新發展階段。

回首來時路，啟航新時代，奮進新征程。習近平總書記指出：“歷史是最好的老師”，“各級領導干部還要認真學習黨史、國史，知史愛黨，知史愛國。要了解我們黨和國家事業的來龍去脈，汲取我們黨和國家的歷史經驗，正確了解黨和國家歷史上的重大事件和重要人物。這對正確認識黨情、國情十分必要，對開創未來也十分必要，因為歷史是最好的教科書”。通過梳理我國預算審查監督史，我們更深刻感受到致力于中華民族偉大復興千秋偉業的中國共產黨的偉大和光榮，更增添了我們作為一名共產黨員的自豪感、責任感、使命感。黨領導下的預算審查監督史，為當下和今后進一步做好預算審查監督和國有資產監督工作提供了借鑒、參考和啟示，更為我們做好新時代預算審查監督和國有資產監督工作提供了強大的精神動力和不竭的奮斗源泉。