鄉村振興背景下集聚提升型村莊土地制度創新

張偉 楊安華

摘 要：【目的/意義】集聚提升型村莊占我國村莊的大多數，是鄉村振興的重點，而土地制度是農村制度體系的基礎和核心，通過聚焦集聚提升型村莊的土地制度創新，拓寬農村土地改革的整體性視野，以期推動鄉村振興戰略實施。【方法/過程】以江蘇省泗洪縣S村土地改革為研究對象，運用案例研究和跟蹤調查法進行分析。【結果/結論】研究發現：土地制度創新是鄉村振興的關鍵解鎖點，其實質是土地制度的優化實現了鄉村生產要素優化組合、公共空間再造與村莊共同體重塑，進而推動鄉村振興，但該模式下仍面臨農民發展的非同步性和不確定性風險。未來集聚提升型村莊土地制度改革應強化實施包括宏觀與微觀方面的總體策略，通過完善頂層設計，確保改革實踐的有效運行，積極穩妥地推動鄉村振興。

關鍵詞：集聚提升型村莊;鄉村振興;適應性治理;土地制度創新

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2021）02-0029-07

Abstract： 【Objective/Meaning】The gathering and upgrading villages account for the majority of villages in China， which are the focus of rural revitalization， while the land system is the foundation and core of rural institutional system. By focusing on the innovation of land system in the gathering and upgrading villages， the overall vision of the rural land reform was broadened to promote the implementation of the rural revitalization strategy. 【Methods/Procedures】By taking the land reform in S village of Sihong County in Jiangsu Province as the research object， the case study and tracking survey methods were used to analyze. 【Results/Conclusions】It was found that the innovation of land system was the key unlocking point of rural revitalization. Its essence was that the optimization of land system achieved the optimal combination of rural production factors， the reconstruction of public space and the remodeling of village community， thus to promote the rural revitalization. However， there were still unsynchronized and uncertain risks of farmersdevelopment in this mode. In the future， the reform of land system in the gathering and upgrading villages should strengthen the implementation of the overall strategy including the macroscopic and microscopic aspects， and ensure the effective operation of the reform practice by improving the top-level design， so as to actively and steadily promote the rural revitalization.

Key words： gathering and upgrading village; rural revitalization; adaptive governance; innovation of land system

土地制度是一個國家社會經濟發展最基本的制度[1]。農村土地制度作為農村制度體系的基礎和核心，是全面深化改革的重點，也是鄉村振興戰略的關鍵解鎖點。因其特殊性地位，農地制度創新成為了國家政策聚焦的關鍵領域，2013年中共中央出臺《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調賦予農民承包地、宅基地相關權利;2017年黨的十九大報告提出深化土地制度改革;同時，2013-2020年“中央一號”文件以及近期十九屆五中全會均強調“土地制度改革與創新”，并提出了諸如農地三權分置、宅基地三權分置、集體建設用地改革等多樣化試點方略，以多樣化改革試點推動農村土地制度創新。密集的政策文件的出臺與多樣化改革試點的開展突出體現了農地制度創新的重要性與急迫性。

與此同時，《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》強調“順應村莊發展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，……，分類推進鄉村振興，不搞一刀切”，并將我國農村分為“集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷拆并”四大類。而作為涵蓋較大規模中心村和其他仍將存續的一般村莊的集聚提升型村莊因其占村莊類型的大多數而成為鄉村振興的重點。集聚提升型村莊存在特定的制度環境，并衍生形成了特殊的制度需求。因而，推動集聚提升型地區土地制度創新，對精準釋放鄉村振興重點區域的土地紅利、革新農業業態、實現鄉村分類治理與分類振興具有重要意義。

據此，本研究聚焦于集聚提升型村莊的土地制度創新，旨在構建集聚提升型村莊的承包地、宅基地和集體經營性建設用地整體性分析框架，拓寬農村土地改革的整體性視野。基于鄉村振興背景，以適應性治理理論和產權理論為基礎，擺脫既往割裂承包地、宅基地和集體經營性建設用地的碎片化研究范式，構建集聚提升型村莊土地制度創新體系，拓寬農村土地改革的整體性視野。將地權問題置于鄉村振興、城鄉融合、糧食安全等現實背景之下，進而推動農村產業興旺、治理有效，并助力鄉村振興的國家戰略的實施。

1 文獻綜述

土地制度變革一直是國內外學界關注的熱點和難點問題，其研究成果已汗牛充棟，主要包括：

1.1 農地制度改革研究

由于研究視角差異，不同學者提出了差異化的實現路徑：冒佩華等[2]認為土地流轉能夠顯著提升農戶收入，主張完善農地經營權流轉的市場化路徑;王海娟[3]主張平衡集體土地權力和農民土地權利關系的綜合型路徑;曹錦清[4]主張應堅持土地集體所有制，而文貫中[5]主張實行農地私有制變革。

1.2 宅基地制度改革問題

學界對宅基地改革的急迫性和有償退出達成初步共識，并對宅基地取得、退出等不同制度設計創新進行了探索。（1）宅基地取得制度改革。田傳浩等[6]認為宅基地取得的無償性、耕地紅線與農民受益難以共存;高圣平等[7]主張革新宅基地取得制度，建立有償付費制度。（2）宅基地使用權制度改革。劉守英[8]主張應明確宅基地用益物權屬性;鄭尚元[9]則認為宅基地不是用益物權能夠詮釋，背后所涉權利相當復雜;桂華[10]認為忽視公有制的物權化改革缺乏法理和現實依據。（3）宅基地退出制度改革。宅基地有償退出已獲得學界普遍認可，但其實現模式仍有差異。楊麗霞、王兆林主張基于村莊差異而實施不同的賠償方案[11-12];龔宏齡等[13]主張基于農戶個體差異而實施差異化補償方案。

1.3 關于集體經營性建設用地改革

集體經營性建設用地入市流轉是學界目前的階段性共識，但是在其實現方式認知卻存在差異。高圣平[14]主張登記設立集體經營性建設用地使用權，并賦予其轉讓、出資、出讓、抵押等權能;吳昭軍[15]主張將集體經營性建設用地入市和土地征收中的土地增值收益分配機制統一，建立兼顧國家、集體和個人的分配機制;周應恒[16]主張建立新型的建設用地指標管理體系，放松入市用途管制，確立差異化調節金征收標準;申端帥[17]主張政府應繼續充當“掌舵人”角色，還權于市場，厘清政府與市場的界限;楊遂全[18]主張免征集體土地交易稅，增加集體建設用地使用權、集體房居住權、土地開發權交易等。

綜上所述，國內研究從政治學、經濟學、地理學等諸多學科視角分別探究了土地制度改革中的承包地改革、宅基地改革和集體經營性建設用地改革。但因其研究視角限制，諸多研究割裂了承包地、宅基地和集體經營性建設用地之間的聯系，忽視了三塊地間可相互轉化的現實情況;此外，大量研究在人口流動、人地粘度異化、地方財政差異背景下仍將發展不平衡不充分的農村視為一個同質性整體，而忽視了對異質性區域的分類探討，也背離了國家分類振興的政策要求。故而現有研究的系統性與精確度仍存在不足，研究目標定位也存在一定的偏差，尤其未能立足于發展不平衡不充分視角下鄉村分類振興目標來構建農村土地制度體系。而集聚提升型村莊作為鄉村振興的重點，其缺乏城鄉融合、特色保護型村莊的優勢稟賦，但又較搬遷撤并型村莊有著更好的經濟基礎，有著不同于其他類型村莊的人地粘度和資源稟賦。因此，需基于集聚提升型村莊的特定資源稟賦，厘清相關主體利益訴求與作用機理，以期優化土地制度，實現鄉村的分類振興。

2 鄉村振興下土地制度創新：客觀要求、現實困境與潛在風險

集聚提升型村莊是較大規模中心村和其他仍將存續的一般村莊，即為我國傳統農區的多數村莊。該類村莊雖較搬遷拆并型村莊具備更多的發展動力，但較城市及城郊村而言，其動力仍極其有限，使得在城鄉收入杠桿的作用下，農民大量向城市遷徙，大量農地、宅基地、集體建設用地利用效率較低、亟待流轉。集聚提升型村莊面臨差異化的市場動力，同時也因人地粘度異化而導致其土地制度有著特殊的制度需求。

2.1 集聚提升型村莊土地制度創新是鄉村振興的客觀要求

農業農村現代化是鄉村振興的總目標，其總要求為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。而以土地制度創新為紐帶的集聚提升型村莊改革路徑，能夠有效地推動鄉村要素的優化組合，推動鄉村振興。

2.1.1 充分放活土地經濟活力，推動生產要素優化配置，助力鄉村產業興旺

土地制度創新的首要功能即為推動生產要素的優化配置，使土地、資本、經營者才能的組合優化。集聚提升型村莊通常為人口流出量較大的傳統農區型村莊，持續性的人口外流使得農業經營模式淪為“老人農業”，而阻礙農業現代化的發展[19]。土地制度創新的重要目標即為盤活閑置農地、宅基地與集體經營性建設用地，通過優化產權制度與管理制度，使得土地的經營權與使用權得以有效放活，吸引城市資本注入土地與技術專家經營土地，實現土地績效最大化和農業現代化，進而推動鄉村產業興旺發展。

2.1.2 有效整合鄉村土地資源，推動鄉村更新，建設宜居村莊

一方面，隨著農民非同步、漸進性地城市化，部分農居逐步走向衰敗，甚至淪為危房。但由于宅基地的使用權和房屋所有權仍屬于農民，所以該類破敗農房也缺乏有效的退出途徑。另一方面，農業稅取消以來，村集體式微，大量鄉村河流、溝渠、荒地等公共空間得不到有效的治理，而垃圾、水草等堵塞聚集，甚至滋生異味、蚊蟲，極大地降低了鄉村的宜居性。故而鄉村振興要求有效地退出荒廢破敗宅基地和整理廢棄公共空間，推動鄉村有機更新，強化鄉村的宜居性。

2.1.3 重塑群體認同，再造鄉村共同體，建設文明鄉風

鄉村衰敗的表征之一即為鄉村文化的空心化，其深層次表現為農民大量外流而居村農民缺乏有效組織。城鎮化的發展使得部分農民選擇永久外遷和季節性遷徙，加上缺乏對居村農民的再組織，使外流農民的房屋破敗空置。鄉村振興要求重塑鄉村共同體，將已城鎮化的農民從村莊中移除，有效實現村民的再組織，重塑群體認同，建設文明鄉風。

2.1.4 賦權村集體組織，優化鄉村土地管理制度，助推治理有效

農業稅取消和農村空心化趨勢使得農村集體組織日趨式微，難以對村集體進行有效的管理，村莊集體行動也難以為繼。實現鄉村振興的目標必須賦權村集體組織。而農村土地集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，發揮著重要的政治職能，通過健全農村土地的產權配置能夠有效地強化公有制特性，進而強化村集體組織權力。同時，土地制度創新過程中，必然涉及村莊規劃、日常管理等制度安排，也能夠賦予村集體進行鄉村規劃的權力，進而強化村莊集體行動能力。

2.1.5 釋放剩余農村勞動力，優化就業結構，助力生活富裕

一方面，農村土地兼具財產性權能和保障性權能兩種，而二權合一背景下，通常由于國家政治需要，強化保障性權能而弱化財產性權能[20]。鄉村振興亟待喚醒農村土地沉睡的價值，即通過兩權分離的方式保障農地的保障性權能，同時強化農地的財產性權能。另一方面，在我國人多地少的背景下，從事農業經營難以實現如此大規模的農民居村致富，通過土地流轉和支付地租形式保障農民土地經營收益，同時向工業、服務業等行業釋放農村剩余勞動力有利于增加農民收入。

鄉村振興是農村土地制度創新的現實背景，而土地制度優化又會助力鄉村振興，二者間存在一定的耦合性。土地經濟放活能夠有效地助力產業興旺與生活富裕，推動土地產權的優化配置;土地保障與穩定功能，要求土地制度繼續發揮保障民生、糧食安全與生態安全的職能，同時與廢舊宅基地整理共促生態宜居;土地制度創新以維持集體所有權為底線，而土地制度創新需要公權力的引導，即賦予了集體組織更多鄉村治理的職能，重塑鄉風文明與治理有效。

2.2 鄉村振興下集聚提升型村莊土地制度創新的現實困境

土地制度是鄉村最為關鍵的制度設計之一，旨在明確村莊的人地之間的產權管理與管理制度，但由于現行頂層設計及發展環境約束，現實困境凸顯，具體表現為法律制度缺失、支持體系缺失與發展主體缺失。

2.2.1 現行法律制度限制使得土地制度創新滯緩

雖然政策層面已有部分區域開始探索農地三權分置、宅基地三權分置、集體經營性建設用地入市流轉等改革，但試點范圍仍十分有限，制約了土地制度創新。一方面，大量農村地區農民暫無法享受改革紅利，仍受限于原有無法流轉土地困境。另一方面，少量試點地區的權限仍僅限于村內或農村間流轉，城市資本難以有效推動農村土地創新。此外，現有的土地改革更多割裂三者間關系，諸如宅基地三權分置、農地三權分置等，未能夠有效地建立三者間的聯系，而宅基地、農用地和集體建設用地，實則僅是社會對其土地性質的認可，缺乏相互轉化的有效路徑，而在農村空心化背景下，諸如宅基地向農用地的有效轉化已成為了集聚提升型村莊土地改革的重要目標。

2.2.2 支持體系缺失致使土地創新發展動力不足

支持體系缺失即現行土地制度優化的配套設施滯后。農村土地制度極其復雜，并非只是單一法律因素掣肘土地制度創新，而具體包括金融支持體系、農地市場及相應的農村保障系統等。首先，土地制度放活必須依賴于金融資本，諸如推動閑置宅基地的有效退出、農業經營的規模化與現代化，必須建立相應的抵押、貸款制度。其次，農村土地創新發展必須有農村土地要素流轉市場支持，通過市場化流轉，進而有效地降低流轉過程中的交易成本。再次，農村土地蘊含著重要的保障性權能，諸如農地可保障農民基本的生產需要，宅基地可保障農民的生活需要，為其城市化失敗后提供返回農村的路徑，但現有的農村土地保障功能的替代性保障制度仍有缺乏。

2.2.3 發展主體缺失導致土地制度創新實踐主體缺位

發展主體缺失指收入剪刀差下，集聚提升型村莊農民大量外流，導致農村治理空心化、農業經營老年化特點，新型農業經營主體培育不足，難以適應土地制度改革。而現行農村土地制度限制農地、宅基地向村外主體流轉，極大程度上限制了有種植才能實現的經營主體與土地的有效結合，同時也限制了資本與土地的有效結合，使得農業經營技術和規模都難以擴張，實際上限制了土地制度的創新。

2.3 鄉村振興下集聚提升型村莊土地制度創新的潛在風險

現有土地制度創新是鄉村振興戰略下的客觀要求，但其制度變革的潛在社會風險，可能虛化集體所有權、農戶資格（承包）權和使用（經營）權流轉困境。

2.3.1 集聚提升型村莊土地制度創新中集體所有權虛化困境

農村土地集體所有制是社會主義公有制的重要基礎，也是農村土地改革的底線，但現有制度旨在放活財產權的土地改革，潛在損害集體所有制的風險。具體而言，一方面，土地產權長期穩定背景下村集體發包權存在名義上意義而無實質意義，集體所有權極其受限;另一方面，土地流轉背景下個體農民和各類經營者擴張自身權利，進而致使集體所有權淪為“公共池塘”，而公權力難以有效發揮;此外，集聚提升型村莊大量農民外流，而集體所有權又缺乏明確的權利個體，致使宅基地所有權缺乏有效行使。

2.3.2 集聚提升型村莊土地制度創新中農戶資格（承包）權虛化困境

農村土地的資格（承包）權是社會主義制度重要體現，是保障農村社會穩定和農民權益的重要組成部分。但在土地制度創新過程中，極易因制度扭曲執行而威脅農戶權益。土地投資不同于其他類型的短期投資，如通過集體經營性建設用地、宅基地發展農家樂等均需要較大的投資和較長的收益期限，而農地投資因經營的持續性和交易成本等限制，通常周期也較長。而較長的周期使得農戶實際上在該期限內無法行使其資格（承包）權，實際上使得該項虛化。

2.3.3 集聚提升型村莊使用（經營）權流轉困境

放活農村土地使用（經營）權是農村土地制度創新的核心問題，是規模經營和現代農業體系建立的重要前提。但是現行使用（經營）權面臨著意愿差異、流轉壁壘和主體匱乏困境：一方面，農地經營效率提升體現在其規模性，而現行流轉困境的重要體現就是農民階層分化下的異質性流轉意愿，致使農地難以規模化流轉，且流轉周期因個體差異而存在地權的不穩定性與收益不可知性;另一方面，因農村土地具備穩定器功能，故存在著較強的流轉壁壘，致使生產要素難以在城鄉間，乃至不同農村間的有效配置;此外，農業現代化經營要求經營主體具備科學化的經營技術和較強的經濟基礎，但新型農業經營主體數量有限，難以滿足農業經營主體老齡化后的代際承接需要。

誠然，土地制度創新面臨著現實困境，其改革過程也存在潛在的制度風險，但也是鄉村振興的客觀要求和必由之路，鄉村振興的實現必須尋找土地制度創新的“最佳實踐”與可行路徑，以期復制推廣實踐經驗，推動農村土地制度改革與鄉村振興。

3 集聚提升型村莊的土地制度創新探索：S村的土改實踐

3.1 選點依據與個案概述

集聚提升型村莊是我國農村的大多數，通常遠離城市且無旅游資源。基于代表性原則和可復制性原則，本文選擇了蘇北地區的S村，并長期追蹤S村的土地改革動向與農戶參與意愿，以期通過S村的改革模式為我國集聚提升型村莊土地制度創新提供借鑒。

泗洪縣位于蘇北宿遷市境內，下轄3個街道、13個鄉鎮，2019年GDP總額為495.45億元，位于江蘇41個縣（含縣級市，不含區）的第33位，第一產業占比為16.4%，也為全國平均值的1倍以上，是我國典型的傳統農區。泗洪縣戶籍人口為109.52萬人，常住人口為89.92萬人，城鎮人均GDP為29303元，農村人均可支配收入為17713元，為41縣市中第38位。經濟結構、人口流動結構等均表明泗洪縣為典型的傳統農區。S村距離縣城約6 km，由9個村民小組構成，近年來由于城鄉及區域的收入剪刀差，大量農民外流，該區空心化特征明顯，也面臨著傳統農區所具有的產業空心化、人口空心化及治理空心化等問題，為典型的集聚提升型村莊。

3.2 S村土地制度演進及其效果

2010年，該村尚未開啟土地改革，但受快速城鎮化及城鄉收入差距影響，大量青壯年外出務工，致使村莊常住人口數僅為戶籍人口的40%左右;同時，部分農民完成向城市搬遷后，其宅基地閑置破敗。該村農地主要由老人經營，老人農業特征極其明顯，而集體經營性建設用地也面臨著產權不明的困境，且大量灘涂、溝渠等小塊土地歸屬模糊。

3.2.1 第一階段：“三個集中”改革

2011年，為了應對農地經營低效、宅基地閑置、集體土地權屬不明的困境，該村響應縣政府號召，進行了“三個集中”改革，其中最重要的就是土地集中與人口集中。通過對農民進行拆遷補助的形式，將農民集中安置于現代化新型小區，由宅基地復墾出的農地的承包權分配給原戶主。農村土地重新確權登記，在尊重農民意愿的前提下統一流轉。值得強調的是，該村的土地改革并非激進式地強制推動，而是以漸進式的動員為主，在農民集中安置階段，該村進行了長達4個月的政策宣傳，由鎮村干部逐戶宣傳;同時，對于不愿搬遷的農民，不予強制搬遷，而強調“用效果說話”，以先搬遷者的實踐效果來激勵后搬遷者;此外，合理分配增減掛鉤帶來的收益，盡可能地實現拆遷款與購房款相等，且在拆舊居而未交付新居空擋，予以租房補助，最大限度的保證政策平穩運行。在土地集中環節，仍遵循著加強引導，農民自愿的原則。若農民不愿意流轉，則在村莊邊界重新劃一塊不低于原有土地面積、質量的土地予以耕種，保證連片現代化經營。

通過“三個集中”改革，有效地實現了連片現代化經營，盤活了農村閑置土地，實現了產業興旺，通過“三個集中”改革，新增耕地約17.33 hm2，承包權無償劃撥農民，經營權在農民自愿基礎上統一流轉至種植大戶。農民通過流轉土地，每667 m2獲得租金850元/年，且與水稻價格掛鉤，隔年調整。此外，通過流轉土地有效地解放了農村剩余勞動力，農民能夠通過外出務工、給經營大戶務工等形式獲得收益，大大提升了農民收入。在土地整治之前，該村2000余人中，常年有600余人居村專職務農，戶均務農收入僅1.1萬元左右;而土地集中后，約150人常年受聘于農業公司，為公司穩定的零工（雖然農業公司的農業機械化水平已極大提高，但是部分環節仍需人工經營），日均收入100、120、200元不等，僅單人的年收入已達原來戶均1.1萬元標準。此外，剩下450人中，約一半進城或就地務工，單人年收入2萬～5萬元不等，收入總體顯著提升。

3.2.2 第二階段：全域土地整治

2016年，為了進一步完善土地制度與利用格局，打造地方樣板，該村開展了集體經營性建設用地改革，對村莊內的灘涂、河溝等閑置無主土地進行清理。同時，按照現代化農機生產需要，平整農地坡度、調整電線高度、水網疏浚、道路拓寬，保證農業現代化經營需要，由村集體進行土地用途監管和流轉管理。同時，培育并招募新型農業經營主體，調整產業結構，將原有的稻麥輪作改為大棚農業、果樹農業與稻麥輪作并存的立體化產業格局。此外，村集體積極培育新鄉賢和生態環境整治，旨在打造現代化示范村，動員老黨員、村校老教師參與環境監督。

通過全域土地整治，進一步實現了土地、資本、企業家才能的有效組合，進一步強化了產業興旺與農民富裕的新格局。截至2019年，該村產業現代農業已初具規模，混合農業收益明顯，已引進的3家農業種植大戶和在本村培育的20余家種植大戶，其經營模式、經營理念現代化特征明顯;而農民大量外出務工，部分老人受雇于20余家種植大戶，收入均顯著提升。同時，通過賦權村集體進行用途管制與流轉管理，強化并具象化了村集體的所有權，有效地保證了治理有效;引入新鄉賢參與生態環境管制與監管，實際上也助力鄉風文明、生態宜居的治理體系。但與此同時，該種經營模式也存在2種困境：（1）生活富裕并非共同富裕，原有生計脆弱家庭在新的土地格局下仍然較為貧困（調研過程中發現1戶父母去世，祖母帶2個孫輩，以及2戶孤寡老人仍處于貧困邊緣）;（2）經營權流轉雙方沖突明顯，經營者難以滿足農戶地租提升需求，且少量農戶有退出流轉意愿，使得規模經營的存續存在困難。

3.3 案例分析：S村土地改革促鄉村振興的實踐路徑

3.3.1 土地制度創新是鄉村振興的必然要求，能夠有效地助力鄉村振興目標實現

首先，土地制度創新實現產業興旺與生活富裕的前提與基礎，其中介變量為制度創新帶來的集中經營與農村勞動力的解放。S村對土地的整理有效實現了生產要素的優化配置，進而推動產業興旺和生活富裕，具體而言，S村通過集中連片和土地整治構造了規模化經營面積，并通過內部制度引導，實現了集中流轉，有效吸引了城市資本注入土地與技術專家經營土地，而使得土地績效最大化和農業現代化，進而推動鄉村產業興旺發展;而與此同時，農民保留地租的同時，解放了自身人力資源，加速了單一農業經營的家庭業態向多樣化就業轉化，即低收入向高收入的轉化，進而實現了生活富裕。其次，空間的整治強化了鄉村宜居程度，其中介變量為生活方式轉化。S村的空間整治使得農民由分散居住向集中居住、農家小院向現代樓房轉化，傳統的家庭養殖行為在新式住房中難以實現，而亂扔垃圾等行為更易被鄰居感知，進而能有效降低不文明行為并提升生態宜居水平。再次，土地制度改革能有效強化村莊治權，進而推動治理有效的實現。我國農村土地集體所有的背景下，土地改革往往伴隨著村集體的審批、監管等權限的擴張，使得村集體有更大的權威來推動鄉村治理，進而能夠有效彌補空心化下治理權能流失困境，助推治理有效。最后，鄉賢力量的引入一定程度上提升了鄉村文明程度。鄉村道德權威的引入，能夠對鄉村精神文明建設發揮導向作用，提升鄉風文明水平。由此可知，土地制度創新既是鄉村振興的客觀要求，又是鄉村振興的必由之路，土地資源的有效盤活直接作用于鄉村發展與振興。

3.3.2 集聚提升型村莊存在著特定的治理路徑，即“土地整治+新型農業經營主體培育”

集聚提升型村莊通常以人口大量外流、老人農業為典型特征，而該模式下農業經營體系更新滯緩，人地粘度降低。故而，S村的土地制度創新或可為該類農村提供一種新路徑，即通過“土地整治”實現農村土地資源的有效利用和農地的集中連片，并建設配套機用道路、溝渠、坡度的高標準農田;同時，通過“新型農業經營主體”來推動農業經營體系的優化升級，而集中流轉的模式也有效地解放了剩余勞動力，并通過就業方式多元化有效提升了農戶生計水平。此外，“三塊地”并非割裂地存在，而需系統性治理。既往研究通常獨立地研究宅基地、農用地或集體經營性建設用地等某塊土地，而在實際治理實踐中，“三塊地”可互相轉化，諸如S村的宅基地向耕地轉化。

3.3.3 鄉村振興難有完美無缺的路徑，仍存在著風險與不足

S村的以土地制度創新推動鄉村振興的模式，雖然明顯使得鄉村由衰敗走向振興，但該模式中仍存在著明顯的不足。一方面，是鄉村振興于農民個體而言的非同步性，即多數農民生活得到了明顯提升，但仍存在著部分農民仍停滯不前，甚至仍在貧困線徘徊，但該原因并非土地制度改革所誘發的新困頓，而是土地制度創新并非鄉村振興的帕累托最優，而是帕累托改進，對于部分勞動能力匱乏的家庭仍需以社會保障制度創新予以改善;另一方面，該種鄉村振興模式仍存在著不確定因素，即農戶土地流轉意愿問題，影響著該模式的可持續性。盡管如此，該模式也為我們推進集聚提升型區域鄉村振興提供了可復制經驗，而在復制推廣過程中需與地方特色相結合。同時，鄉村振興不應追求一勞永逸的實踐路徑，而應樹立適應性治理思維，結合鄉村發展階段，不斷調適實踐模式，推動鄉村的漸進式振興。

4 結論與討論

分類治理與分類振興是鄉村振興的最佳抉擇，土地制度作為農村的根本制度之一，其實踐與創新也應注重區域異質性。本文突破原有將鄉村作為同質性整體的土地改革研究視角，強調區域間人地粘度、人口流動等差異性，旨在探索鄉村振興的重點區域——集聚提升型村莊土地制度創新的實踐路徑，以期推動鄉村土地資源的分類治理與有效盤活。本文通過江蘇泗洪S村土地改革實踐發現，土地制度創新是鄉村振興的必然要求。而作為人口外流、人地粘度降低的集聚提升型村莊可通過“土地整治+新型農業經營主體培育”的模式，實現生產要素優化組合、公共空間再造與共同體重塑，進而推動鄉村振興。但同時應警惕該模式下農民發展的非同步性和不確定性困境。故而未來集聚提升型村莊應發揮土地制度創新引領的鄉村發展的作用，同時預防潛在風險與不足，從而積極穩妥地推動鄉村振興。

集聚提升型村莊是全國農村的大多數與鄉村振興的重點，土地制度創新能有效推動該類村莊走向振興，但土地制度創新并非獨立存在，而應完善頂層設計，強化“三塊地”改革的統籌視角，以期保證改革實踐的有效運行。集聚提升型村莊土地制度改革應加強推進包括宏觀方面的人才供給機制、城鄉土地流轉市場建設、農村金融體系再造、失宅失地農民預防與保障體系建設，以及微觀方面的集體經營性建設用地適度放活、承包地規模經營、宅基地多樣式退出等改革。具體而言：一是完善人才供給體系，包括人才培訓體系、建立校村對接體系和人才下鄉體系;二是城鄉土地流轉市場建立是放活土地財產權的重要前提，既需建設城鄉征地統一市場，又需完善城鄉間土地經營（使用）權流轉市場;三是農村金融市場是土地改革的金融支撐，需完善農地抵押體系、農民經營信貸體系、農民經營風險保險體系;四是農地作為國家穩定器和蓄水池，其功能發揮基于保障性權能，故而土地改革必須建立農民失宅失地預防與保障體系;五是集體經營性建設用地應放寬流轉對象限制和適度放活流轉用途;六是承包地因其投入回報周期短，且本身作為生產資料，而普適性可適用于三權分置，同時農業規模經營具備更強的經濟效益，故而需探索三權分置背景下承包地規模經營體系;七是集聚提升型村莊廣泛分布于全國各地區，諸如人地粘度、地方財政水平等稟賦存在差異，而宅基地建設匯報周期較長，三權分置模式普遍不適宜遠離城郊、缺乏旅游潛力的集聚提升型村莊，故而應探索諸如土地整治、村規民約等多種形式推出方式。此外，在國家治理體系與治理能力現代化進程中，應注重政策的漸進式推進，恰如S村土地改革歷程，注重政策動員、合理分配政策紅利、充分尊重農民意愿，避免諸如“合村并組”“集中安置”等政策激進式推進帶來的社會穩定風險，以期實現土地制度創新實踐的平穩運行與鄉村的穩定發展。

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