高等繼續教育學歷一致性水平的政策演進及實踐策略

[摘要]新中國成立以來，高等繼續教育學歷一致性水平的政策演進經歷了理念萌芽階段、理念形成階段和理念定型階段。高等繼續教育學歷一致性水平政策明確了高等繼續教育的法律地位，明確了高等繼續教育發展的基本方向，增強了高等繼續教育發展的信心和定力。為保障高等繼續教育學歷一致性水平，高校應明確高等繼續教育的學歷水平要求、人才培養管理機制、人才標準內涵和資源整合機制，堅持質量第一辦學理念、嚴進嚴出的管理原則、素質“拓展”的本質屬性和協同發展的辦學思想。

[關鍵詞]高等繼續教育;全日制高等教育;學歷;一致性水平

[作者簡介]葛平（1983- ），女，河南開封人，河南大學遠程與繼續教育學院，副教授，碩士。（河南? 開封? 475001）

[基金項目]本文系河南省科學技術廳2019年度軟科學研究計劃項目“中原崛起背景下河南省繼續教育發展戰略研究”的研究成果。（項目編號：192401410502）

[中圖分類號]G720??? [文獻標識碼]A??? [文章編號]1004-3985（2021）13-0073-06

高等繼續教育與全日制高等教育一起組成了普通高等教育體系，社會對二者學歷要求認知的理念決定了二者發展的水平和質量。高等繼續教育應該追求什么樣的學歷水平？其學歷水平與全日制高等教育學歷水平是否具有一致性或相當性？這些影響高等繼續教育發展的根本問題應該取得高校師生的高度共識。本文在梳理高等繼續教育學歷一致性水平政策演進歷程的基礎上，闡明高等繼續教育學歷一致性水平的時代價值，并嘗試系統構建高等繼續教育學歷一致性水平的實踐策略，以為高等繼續教育創新發展提供參考建議。

一、高等繼續教育學歷一致性水平政策的演進歷程

在我國，高等繼續教育的范疇主要包括成人高等教育（函授、夜大、脫產）、遠程教育、開放教育和高等教育自學考試等學歷繼續教育，學歷層次主要包括高中起點專科層次、高中起點本科層次和專科升本科層次。

（一）理念萌芽階段

新中國成立至“文化大革命”結束，是我國高等繼續教育起步階段，其學歷水平政策處于理念萌芽階段。新中國成立以后，以夜大學和函授教育為主的成人高等教育開始興起，以電視大學為最初形式的遠程教育開始出現。1950年中國人民大學舉辦夜大學，1952年中國人民大學舉辦函授教育，1953年東北師范大學舉辦函授教育，1955年北京師范大學舉辦函授教育，函授和夜大學教育開始在全國范圍逐步展開。1960年北京電視大學成立，此后上海、沈陽、長春、哈爾濱、廣州、吉林、重慶等地陸續成立電視大學或業余廣播大學，進行遠距離教學。1966年之后的十年間，夜大學、函授教育和廣播電視教育等基本停辦。

關于高等繼續教育學歷水平的規定主要體現在這一時期國家出臺的政策文件中。1951年教育部下發《關于中小學教師進修問題的通報》，指出高等師范學校函授教育的任務，“在于提高不及師專畢業程度的中等學校教師專業科學知識水平，達到師專畢業程度”。1954年教育部下發《關于改進中學教師進修學院工作的幾點意見的通知》，要求不及師范學校畢業的教師應達到相當于師范學校畢業程度。1960年北京電視大學舉辦廣播電視教育，將培養目標設置為“使合乎條件的在職人員基本上掌握綜合大學的基礎理論”。這一時期，高等繼續教育招生規模較小，教學正規，基本按照全日制高等教育教學計劃設置專業培養目標和課程體系，因而學員學歷質量較高，學業文憑得以被社會廣泛認可。

（二）理念形成階段

改革開放至21世紀10年代結束，是我國高等繼續教育改革發展階段，其學歷水平政策處于理念形成階段。1978年改革開放以后，我國以業余教育為主的成人高等教育得到迅速恢復，1980年國家明確將函授和夜大學納入高等教育事業計劃，1986年開始實行全國成人高等教育統一入學考試，2007年起普通高校停止招收成人脫產班和自學考試社會助學脫產班。1979年中央廣播電視大學正式成立，此后28個省市的廣播電視大學正式創辦。1981年高等教育自學考試在北京、天津、上海等地開展試點工作，1986年擴展到全國30個省市。1999年高校現代遠程教育開始試點，此后迅速發展，2009年開展網絡高等學歷教育的現代遠程教育試點高校達到68家。

關于高等繼續教育學歷水平的要求主要體現在這一時期國家出臺的政策文件中，文件對高等繼續教育學歷性質和學歷水平要求給予了進一步明確。1980年《國務院轉發教育部關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見的通知》要求普通高校在舉辦函授教育和夜大學時要參照全日制教學計劃和教學大綱，保證畢業生達到相當于全日制同類專業的水平。1987年國家教委下發《普通高等學校函授教育暫行工作條例》，提出函授教育和夜大學畢業生必須“達到高等學校同層次、同類專業畢業生的相應水平”。1988年國務院頒布《高等教育自學考試暫行條例》，要求“自學考試的專科（基礎科）、本科等學歷層次，與普通高等學校的學歷層次水平的要求應相一致”。1999年教育部下發《關于啟動現代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》，要求試點高校“試行用開放教育的辦法重點開展本專科、研究生及大學后的繼續教育”，而“頒發何種性質的畢業證書”，“由學校慎重研究后自行決定”。2003年教育部下發《關于加強現代遠程教育招生工作管理的緊急通知》，要求“試點學校網絡教育學院要以在職人員的繼續教育為主”。2007年教育部下發《關于進一步加強現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育學歷證書和學位證書規范管理的通知》，將網絡教育定性為成人高等教育，“授予成人高等教育學歷證書和學位證書”。這一時期，由于國家經濟發展和教育政策的不斷調整，高等繼續教育學歷質量問題一直為國家管理的重點。期間高等繼續教育經歷了恢復發展、快速發展、整頓發展等不同階段，然而整體而言，人才質量要求并沒有被忽視或被放松。許多高校通過規范辦學行為、控制招生規模、嚴格出口管理、進行質量評估、落實校外教學站點檢查等措施認真落實國家高等繼續教育學歷一致性水平的政策要求。

（三）理念定型階段

21世紀20年代以來，是我國高等繼續教育轉型發展階段，其學歷水平政策處于理念定型階段。2010年“穩步發展學歷繼續教育”被寫進《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，高等繼續教育改革得以政策整體定位。2012年中央廣播電視大學更名為國家開放大學。2016年教育部統籌規范高等學歷繼續教育專業設置。2018年教育部啟動高等學校繼續教育發展年度報告報送工作。到目前為止，全國大部分普通高校整合了成人高等教育、網絡教育和自學考試的管理體制，各類繼續教育資源得以整合和共享，函授、業余、網絡教學和混合式教學形式得以廣泛應用。

關于高等繼續教育學歷水平的要求主要體現在這一時期國家出臺的政策文件中，文件對高等繼續教育學歷性質和學歷水平要求再次進行了強調。2014年國務院頒布《高等教育自學考試暫行條例（2014修訂）》，要求自學考試的學歷層次與普通高等學校的學歷層次水平的要求應相一致。2016年教育部下發《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》，要求高校“在本校已開設的全日制教育本、專科專業范圍內設置高等學歷繼續教育本、專科專業”。2019年教育部下發《關于服務全民終身學習 促進現代遠程教育試點高校網絡教育高質量發展有關工作的通知》，要求現代遠程教育試點高校“網絡教育畢業生達到相當于本校全日制同類專業的水平”。這一時期，由于社會轉型發展和教育改革創新的深化，高校學歷教育和非學歷教育得以同步發展，高等繼續教育學歷質量得以備受重視，許多高校采取了優化教學模式、利用現代信息技術、規范專業設置、開展發展年度報告和加強教育治理等措施來促進高等繼續教育學歷質量的不斷提升。

二、高等繼續教育學歷一致性水平的時代價值

（一）明確了高等繼續教育的法律地位

學歷是同等的，學歷水平是一致性的。高等繼續教育所頒發的學業證書與全日制高等教育所頒發的學業證書應具有同等的法律地位、社會地位和使用價值。高等學歷教育的辦學形式包括全日制和非全日制兩種形式，高等繼續教育和全日制高等教育是高等學歷教育體系的“兩翼”，法律地位平等，法律尊嚴一致，二者的學歷水平、畢業待遇和崗位使用存在著一致性的要求。盡管目前一些地方和一些單位在人才招聘、人才使用和人才待遇等方面對非全日制學業證書存在著一定的不公平或歧視現象，然而隨著國家治理力度的加強和社會人才評價制度的改進，這種厚此薄彼現象將會逐步減少。學歷一致性水平政策將會激發成人學員的學習意識和學歷提升意識，從而夯實高等繼續教育生源市場，為高等繼續教育發展提供源源不斷的生源補充。

（二）明確了高等繼續教育發展的基本方向

自1999年全日制高等教育擴招以來，全日制高等教育在我國高等教育大眾化進程中發揮了越來越重要的作用。然而，高等繼續教育的貢獻同樣不可磨滅。2000年以來，高等繼續教育招生保持溫和增長的發展趨勢，根據《全國教育事業發展統計公報》數據分析，在普通本專科招生數量從2000年373.76萬人增加到2020年967.45萬人的同時，成人本專科招生數量從2000年156.15萬人增加到2020年363.76萬人（不含高等教育自學考試報考人數）。可以說，沒有高等繼續教育的發展壯大，就沒有今天高等教育體系的完善。暢想我國教育發展前景，數以億計的中專畢業生、數以千萬的高職高專畢業生、數以百萬的本科畢業生，將成為高等繼續教育巨量的潛在生源，每年將有數百萬的高起專、高起本和專升本學員接受高等繼續教育。暢想我國教育發展前景，高起專和高起本層次生源將逐年減少，專升本層次生源將逐步增加，“二學歷”生源將較大幅度增加。在今后相當長的歷史發展階段，高等繼續教育不是缺乏生源市場，而是生源市場相對穩定，生源結構日益“下沉”到社會基層。

（三）增強了高等繼續教育發展的信心和定力

在高等繼續教育發展過程中，補充論、擠占資源論、逐漸消失論、低質量論等錯誤觀點時常出現于人們的視線中，嚴重干擾了高等繼續教育發展。學歷一致性水平政策充分肯定高等繼續教育存在和發展的價值，高等繼續教育和全日制高等教育的地位是一致的，高等繼續教育工作是高校的重要工作，不是邊緣工作。暢想我國高等學歷教育發展前景，高等繼續教育與全日制專、本科和研究生教育一起形成“三足鼎立”格局，高等繼續教育在學習大國、人力資源強國和人才強國建設中的角色、任務在新時代中國特色社會主義現代化進程中將日益重要。高校應把高等繼續教育放在“黨之大計、國之大計”、國家人才戰略和學習型社會建設的高度去理解，發揮高等繼續教育獨特的人才培養優勢，按照社會需求和學員需求科學制訂人才培養方案并組織實施。

三、新時代高等繼續教育學歷一致性水平的實踐策略

（一）明確高等繼續教育的學歷水平要求，堅持質量第一的辦學理念

1.提高思想認識，自覺抵制各種錯誤觀念。一些人認為，由于全日制高等教育的生源擴張，其自身教育教學資源已十分緊張，那么留給成人學員的教育教學資源就會更少，而繼續教育缺乏固定的教師、教室和教學設施，這樣簡陋的辦學條件不能滿足和實現學歷一致性水平要求。還有一些人認為，普通高等教育采取全日制教育形式，學生的學習方式是教師面授教學，而高等繼續教育采取非全日制教育形式，學員的學習方式是大量時間的個人自學+少量時間的教師輔導，這種管理模式的差異也不能滿足和實現學歷一致性水平要求。這些關于繼續教育學歷一致性水平的錯誤觀念，嚴重影響著高等繼續教育的健康發展。《中華人民共和國高等教育法》為高等繼續教育學歷一致性水平提供了堅實的法律保障和制度支持，高等繼續教育工作者應理直氣壯地抵制各種消極辦學思想的腐蝕，自覺樹立繼續教育人才培養的責任意識和使命擔當，增強工作的動力和定力。

2.樹立質量第一意識，正確處理招生規模和培養質量的關系。一些人認為，學校的任務是培養人才，招生的數量越多，學校對社會的貢獻就越大。然而，招生規模應建立在質量保障的基礎之上，只有數量而沒有質量的錯誤辦學觀念只會導致“大規模招生，低質量培養”問題的發生。衡量一所學校辦學是否成功的標準，不能僅看人才培養的數量多少，更應看人才培養的質量高低。高校生源擴展的改革舉措應以規范教育、規范教學和規范管理為基礎，以保證質量為前提，堅決防止只有數量而沒有質量的“豆腐渣”教育工程。一些高校由于教育資源緊張等原因可以減少高等繼續教育學歷學員的招生數量，可以停止高等繼續教育學歷學員的招生，但不能一邊盯著經濟收入的多少，一邊又不履行教育和管理責任，破壞了高等繼續教育的社會形象和學業證書的聲譽。

3.適當延長學歷修業年限，實行彈性學制。高校可以根據實際對本校開設的專業調整修業年限，報主管行政管理部門批準后實施。相對而言，函授、業余、網絡教育、開放教育和自學考試等形式符合成人學員的工學兼顧實際，然而由于工學兼顧的需要，學員學習時間相對較少。因此，為了保障教育教學質量，相對于全日制高等教育的教學形式，應當在修業年限上適當予以延長，賦予成人學員相對充沛的學習時間。相比于全日制教育的最低修業年限，許多高校主動將高等繼續教育學歷修業的最低年限延長半年到一年，并實行允許學員延長年限的彈性學制，這種創新舉措有助于保障人才培養質量。

（二）明確高等繼續教育的人才培養管理機制，堅持嚴進嚴出的管理原則

1.嚴把入口關，加強高等繼續教育招生管理工作。高校應根據自身條件、發展目標和辦學能力等因素，合理確定高等繼續教育招生規模、培養層次和結構。宣傳環節應科學制定招生專業規劃，發布真實招生信息，杜絕用模糊、虛假信息誤導學員。招生環節應嚴格組織入學考試，杜絕跨范圍、跨地域違規招生，嚴禁個人、中介機構、培訓機構違規招生和代收學費。錄取復查環節應嚴格進行前置學歷資格審查，復審學員提供的報考信息，杜絕不符合入學條件的學員入學，保障生源質量。高校應堅持招生主導責任，不違規下放宣傳、招生、錄取通知書發放、學費收繳等權限。對于個別中介機構、校外教學站點發布的不實招生信息，要及時發布公告予以澄清和更正。

2.嚴把過程關，規范高等繼續教育教學工作。高校應完善教學過程管理，健全教學實施制度和教學質量保障制度。師資聘任管理應有規劃、有計劃、有程序，督促教師認真履行教學責任，完成教學任務。教學督導管理應鼓勵教師認真研究學員學習需求，改進教學方法，推進面授、自學、網絡教學和混合教學的有機融合，提升師生實時互動教學的效果。考試管理應科學制定考核和評價指標體系，嚴格學習過程考核和課程結業考核，依規嚴肅處理各類考試作弊行為。校外教學站點管理工作應慎重選擇合作辦學機構，強化校外教學站點的辦學條件建設，保證區域布局合理，主辦高校和校外教學站點應承擔各自的責任和任務，不能錯位、越位和串位。

3.嚴把出口關，做好高等繼續教育畢業管理工作。畢業論文（設計）是實踐性教學的核心環節，是學員將所學理論應用于實踐并發展分析和解決問題能力的關鍵環節。高校應加強畢業論文（設計）管理制度建設，規范師生在課題選擇、開題報告、中期檢查和畢業答辯等環節的責任與義務，確保學員獨立完成畢業論文（設計），保障畢業論文（設計）的創新和質量。頒發畢業證書和學位證書是高校保障人才培養質量的責任使然，高校應制定學員學籍管理、畢業資格審核等相關制度，嚴格按照規定做好畢業資格、學位資格審查工作，嚴把畢業出口關。

（三）明確高等繼續教育的人才標準內涵，堅持素質拓展的本質屬性

1.高等繼續教育應堅持獨立的人才培養標準內涵，構建符合成人特征的人才成長目標體系。高等繼續教育之所以能與全日制高等教育長期共存，其核心因素在于高等繼續教育和全日制高等教育各有不同的生源市場、人才培養規律及發展空間，二者不能相互代替。各類有真才實學特質的人才都是國家和社會發展需要的人才，人才的具體規格、內涵和標準允許多維度。確立高等繼續教育培養的人才標準和內涵應同時考慮幾個基本因素，即符合高等教育人才基本標準、有利于學員的發展、符合高等繼續教育的實際、滿足社會對人才的需求、符合先進的時代精神。因此，高校應在堅持黨和國家教育方針政策、高等繼續教育學歷一致性水平規定的前提下，根據社會發展需求和學員發展需求進行科學、準確的定位，形成具有高等繼續教育特色的人才標準和培養模式。衡量高等繼續教育辦學質量的根本標準，不能簡單地跟隨、模擬和抄襲全日制高等教育的普教化模式和質量標尺，而應堅持獨立的人才培養規格、種類和類型，尋找自身的價值和特色。

2.高等繼續教育應堅持人才素質拓展的本質屬性，彰顯促進成人學員發展的人才培養特色。成人學員和全日制學生基于不同的社會角色與身心發展階段而具有不同的學習需求。全日制學生的學習是基礎素質教育，是為了成長為合格社會成員而接受的系統性教育，教育內容更強調基礎性和系統性。成人學員的學習是繼續教育，是為了適應職業發展和社會生活而進行的即學即用的學習，教育內容更強調學用一體、知行一致。因此，高等繼續教育應按照成人學員的學習需求建構人才培養目標，培養具有職業品格、實踐技能和創新能力等素養的人才，培養具有夠用理論和扎實職業技能的技術技能人才;強化即學即用的要求，保障教學內容的實用性、針對性、時代性、靈活性、綜合性、可操作性;強化人工智能技術、線上線下混合式教學的要求，保障面授、自學和網絡學習的兼顧和融合;強化資源、教學和學習的“微”設計，滿足學員碎片化學習時間管理的特性;重視學員的獨立人格和豐富的社會經驗，教育管理中發揮學員的成人意識，將成人學員當作成人對待，實施學員為本的管理措施。

（四）明確高等繼續教育和全日制高等教育資源整合機制，堅持協同發展的辦學思想

1.堅持平等發展原則，落實平等發展政策。高校發展高水平的繼續教育與發展高水平的全日制教育并不矛盾，建設高水平大學也需要高水平的繼續教育做支撐。高校應將高等繼續教育納入高校發展的基本戰略范疇和基本政策范疇，給予高等繼續教育足夠的重視和對待，不可將高等繼續教育置于邊緣角落。高校應在機構設置、班子配備、人員編制、辦公經費和績效管理等方面給予一視同仁的待遇，鼓勵繼續教育學院辦出水平、辦出質量、辦出特色和社會影響。在辦學過程中，針對師資配備、教室使用、實驗室分配、宿舍管理等資源緊張問題，繼續教育業務管理部門和全日制教育業務管理部門應建立溝通協調與合作機制，妥善處理資源分配問題和困難，既要保證全日制教育的辦學條件，也要保障繼續教育的辦學條件。

2.堅持開放發展原則，推進資源共享進程。全日制教育師資應為繼續教育所共用，繼續教育學院一般不單獨組建專職任課教師隊伍，應從全日制教師資源庫里挑選在知識儲備、教學能力和教學管理經驗等方面勝任繼續教育教學工作的教師。全日制教學資源應為繼續教育所借鑒，為全日制教育開發的課程資源、數字資源、網絡資源、混合學習資源等優質教學資源不僅應為普通在校生服務，而且應為成人學員服務。高校繼續教育資源也應加大對普通在校學生的開放步伐，高校應鼓勵普通在校學生參加第二學歷、職業資格證書、職業技能等級證書和課程結業證書的學習與培訓。在國家終身學習銀行政策的支持下，高等繼續教育和全日制高等教育應積極探索課程互認和學分轉換，不僅要打通繼續教育內部與全日制教育內部的學習成果互認和轉換機制，而且要打通繼續教育與全日制教育之間的學習成果互認和轉換機制，使全日制在校學生和成人學員選修的課程、課程結業證書和獲得的學分得到相互認可和轉換，打通高等教育人才成長的立交橋。

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