我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制研究
2021-08-09 02:10:54雷曜祝紅梅吳京
金融發(fā)展研究 2021年6期
雷曜 祝紅梅 吳京
摘? ?要：在“三農(nóng)”、小微企業(yè)等普惠金融重點領(lǐng)域，因信用、信息不足等問題產(chǎn)生的較高風(fēng)險制約著金融機(jī)構(gòu)主動服務(wù)的積極性，建立多方參與的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是緩解普惠金融服務(wù)對象融資難、融資貴的重要手段。本文建立以銀擔(dān)合作為代表性機(jī)制的理論模型，分析發(fā)現(xiàn)，擔(dān)保降低了銀行面臨的違約風(fēng)險，能夠有效提升小微企業(yè)信貸可得性;當(dāng)小微企業(yè)失信概率一定時，風(fēng)險識別能力較強(qiáng)的銀行更愿意接受比率分擔(dān)模式;在小微企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險普遍較高的地區(qū)，通過財政手段對分擔(dān)比率高的擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，有助于提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行的積極性。在理論分析基礎(chǔ)上，本文梳理了我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的現(xiàn)狀和問題，并提出完善政府性融資擔(dān)保體系、借力金融科技完善基礎(chǔ)設(shè)施等方面的政策建議。
關(guān)鍵詞：普惠金融;融資擔(dān)保;風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制;銀擔(dān)合作
中圖分類號：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1674-2265（2021）06-0003-07
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.06.001
一、引言
“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難的一個重要原因是信用、信息不足產(chǎn)生較高風(fēng)險，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏主動服務(wù)這些群體的積極性。通過融資擔(dān)保等增信和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制緩解普惠群體融資難問題，是一項重要的制度安排。從國際上看，美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家均建立了較為完善的融資擔(dān)保體系。我國從20世紀(jì)90年代開始探索融資擔(dān)保體系建設(shè)，行業(yè)管理逐漸規(guī)范。2015年以來，國務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國發(fā)[2015]43號）等文件，部署加快發(fā)展主要為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的融資擔(dān)保行業(yè)。一方面，明確了融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的方向，厘清和強(qiáng)化了融資擔(dān)保行業(yè)“支農(nóng)支小”職能和準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位，提出大力發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。另一方面，配套建立了融資擔(dān)保考核激勵機(jī)制和財政支持政策，考核要求不斷細(xì)化，激勵措施不斷強(qiáng)化。
2020年以來，在新冠肺炎疫情沖擊下，疊加中美貿(mào)易摩擦影響，小微企業(yè)經(jīng)營壓力加大，對財政、金融支持政策的需求更加強(qiáng)烈。中國人民銀行綜合運用差別化存款準(zhǔn)備金率、再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具，并創(chuàng)新兩項直達(dá)實體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策支持工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對小微企業(yè)、“三農(nóng)”等主體的支持力度。財政部發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮政府性融資擔(dān)保作用為小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體融資增信的通知》（財金[2020]19號），強(qiáng)調(diào)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)要積極為小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體融資增信，努力擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模。實踐中，以融資擔(dān)保為基礎(chǔ)，發(fā)展出了政府、擔(dān)保公司、銀行、保險公司等多種主體組合的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。總體看，我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制建設(shè)取得了明顯進(jìn)展，但也存在擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理能力不足、杠桿倍數(shù)過低、代償率持續(xù)走高、風(fēng)險分擔(dān)比例設(shè)定單一等問題。因此，探討如何優(yōu)化體制機(jī)制與政策安排、更好地發(fā)揮普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的撬動引導(dǎo)作用，對于解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域融資問題具有重要現(xiàn)實意義。
本文其余部分將圍繞如下邏輯主線展開：第二部分是文獻(xiàn)綜述，歸納了融資擔(dān)保的功能、普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制設(shè)計應(yīng)重點關(guān)注的問題，以及我國現(xiàn)行普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制存在的問題;第三部分以銀擔(dān)合作為例，建立關(guān)于風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的理論模型，考察不同風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制下各參與方的最優(yōu)策略選擇，并探討擔(dān)保機(jī)構(gòu)全額擔(dān)保和比率擔(dān)保這兩類風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的適用條件;第四部分介紹我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的現(xiàn)狀，并結(jié)合調(diào)研情況，進(jìn)一步揭示存在的主要問題;最后，提出相應(yīng)政策建議。
二、文獻(xiàn)綜述
（一）融資擔(dān)保的功能
小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠群體普遍缺乏有效的抵押物，以至于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)常用的借助資產(chǎn)抵押解決信息不對稱的方式失效，且難以甄別借款主體真實的還款來源和還款意愿。信息不對稱使得融資交易中始終存在逆向選擇和道德風(fēng)險，而融資擔(dān)保恰恰具備對事前信息不對稱的補(bǔ)償功能（Berger等，2011）[1]。融資擔(dān)保制度能夠緩解因信息不對稱而導(dǎo)致的信貸配給，緩解部分“長尾”普惠群體的融資約束，提升其融資可得性（Besanko和Thakor，1987;Columba等，2009）[2，3]。王琰和楊娉（2016）[4]實證檢驗了擔(dān)保對中小微企業(yè)的必要性，研究發(fā)現(xiàn)，與大型企業(yè)相比，融資擔(dān)保在緩解中小微企業(yè)融資貴方面的作用更為顯著，通過提升中小微企業(yè)債券信用等級，進(jìn)而降低融資成本。
此外，融資擔(dān)保制度具有風(fēng)險分擔(dān)功能，有助于提高銀行對普惠金融貸款風(fēng)險的容忍度，強(qiáng)化對銀行的正向激勵。融資擔(dān)保機(jī)制促使信息在金融機(jī)構(gòu)與借款主體之間更好地傳遞，將原來銀行與借款主體雙方的信貸交易關(guān)系轉(zhuǎn)換為銀行對借款主體、銀行對擔(dān)保公司、擔(dān)保公司對借款主體等多方信貸交易契約，產(chǎn)生信用疊加效應(yīng)，實現(xiàn)多方受益和多重風(fēng)險防控（Hurwicz，1960;1972）[5，6]。皮上玉（2020）[7]構(gòu)建了關(guān)于風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制對農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈各參與方利益影響的理論模型，并進(jìn)行數(shù)值模擬，驗證了合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制提升了各參與方的收益，并且有助于緩解金融機(jī)構(gòu)的“慎貸”行為。
（二）普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制設(shè)計應(yīng)重點關(guān)注的問題
一是道德風(fēng)險問題。一方面，小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體的信息不完全程度高，天然具有較高的道德風(fēng)險。徐臨等（2017）[8]使用層次分析法和熵值法測算出，小微企業(yè)的道德風(fēng)險在融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險影響因素中排第四位。與風(fēng)險水平對應(yīng)的擔(dān)保成本可以對借款主體形成約束，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險，這比單純由金融機(jī)構(gòu)評估信貸風(fēng)險的約束機(jī)制更為有效。另一方面，普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制設(shè)計也要注意銀行的道德風(fēng)險，防范其轉(zhuǎn)嫁信用風(fēng)險（徐臨等，2017）[8]。
二是激勵相容問題。機(jī)制設(shè)計理論指出，在制度或者規(guī)則的設(shè)計者不了解所有個人信息的條件下，設(shè)計者所要掌握的一個基本原則，即所制定的機(jī)制必須能夠給每個參與者一定激勵（Hurwicz，1960;1972;趙曦等，2009）[5，6，9]。在銀擔(dān)合作過程中，商業(yè)銀行往往過于強(qiáng)勢，對于風(fēng)險分擔(dān)比例的議價能力較強(qiáng)，在一定程度上阻礙了合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建（闞曉西等，2018）[10]。此外，部分地方政府采取行政手段，強(qiáng)行壓低擔(dān)保費率，致使擔(dān)保機(jī)構(gòu)盈利性差、經(jīng)營能力較弱（闞曉西等，2018）[10]。因此，普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制設(shè)計要充分考慮激勵相容問題。
（三）我國現(xiàn)行普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制存在的問題
一是我國擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險與收益不對等問題較為突出。闞曉西等（2018）[10]指出，一方面，擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與銀擔(dān)合作的準(zhǔn)入門檻高，且風(fēng)險分擔(dān)比例高;另一方面，擔(dān)保費率較低，政策性擔(dān)保費率不足1.5%。于孝建和徐維軍（2013）[11]認(rèn)為，銀行在銀擔(dān)合作中具有主導(dǎo)地位，出于規(guī)避風(fēng)險目的，盡可能少承擔(dān)或不承擔(dān)風(fēng)險。短期來看，銀行承擔(dān)風(fēng)險可能會導(dǎo)致收益下降，然而長期來看，銀行適度承擔(dān)風(fēng)險能夠緩解擔(dān)保體系的代償壓力，實現(xiàn)激勵相容，進(jìn)而提高其總體收益（梅強(qiáng)和許紅珍，2014）[12]。
二是我國擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償率偏高，進(jìn)一步抑制放大倍數(shù)的提升，使其不能充分發(fā)揮支農(nóng)支小作用。梅強(qiáng)和許紅珍（2014）[12]借鑒系統(tǒng)動力學(xué)的分析方法，以江蘇省數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)仿真模擬，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代償率增加到一定值時，增加放大倍數(shù)會加重?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)虧損。
三是銀擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)比例設(shè)定不夠合理，部分區(qū)域出現(xiàn)“擔(dān)而不償”現(xiàn)象。在銀擔(dān)合作過程中，擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險分擔(dān)比例相對較高（闞曉西等，2018）[10]。徐臨等（2017）[8]認(rèn)為，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)全部違約損失，銀擔(dān)合作不平等問題較為突出。風(fēng)險分擔(dān)比例的設(shè)置需要對擔(dān)保費率、擔(dān)保比例、再擔(dān)保費率和再擔(dān)保比例等因素進(jìn)行綜合考量（梅強(qiáng)等，2008）[13]。此外，黃琦（2019）[14]通過對河南省22家金融機(jī)構(gòu)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)域存在“擔(dān)而不償”現(xiàn)象，出險后，擔(dān)保公司會和金融機(jī)構(gòu)討價還價，盡量避免代償。
三、理論模型
本部分以銀擔(dān)合作為例，使用博弈論方法建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的理論模型，重點考察擔(dān)保機(jī)構(gòu)全額擔(dān)保和比率擔(dān)保這兩類風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制下，各參與方的最優(yōu)策略選擇，探討不同風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的適用條件。
（一）無風(fēng)險分擔(dān)時借貸雙方博弈分析
假設(shè)小微企業(yè)選擇向銀行申請規(guī)模為A的貸款，利率為r。銀行有兩個博弈策略，分別是“放貸”和“拒貸”。如果銀行選擇“放貸”，那么對應(yīng)的資金成本為K。如果小微企業(yè)用貸，并能夠正常經(jīng)營，將獲得m的凈收益率;反之，如果小微企業(yè)用貸，但遭遇不可預(yù)料風(fēng)險，將獲得m0的凈收益率（m>m0）。小微企業(yè)有兩個博弈策略，分別是“守信”和“失信”。本文假設(shè)小微企業(yè)不會惡意違約。當(dāng)銀行選擇“放貸”策略時，若小微企業(yè)經(jīng)營正常，則會選擇“守信”策略，銀行和小微企業(yè)的收益為（rA-K，mA）;若出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，才會選擇“失信”策略，雙方收益為（rA-K-C，m0A），其中，C為銀行到期未能收回的本金。當(dāng)銀行選擇“拒貸”策略時，那么無論小微企業(yè)選擇“守信”還是“失信”策略，雙方得益均為（0，0）。
根據(jù)圖1可得，該博弈有兩個純策略納什均衡，分別是（放貸，守信）和（拒貸，失信），且（放貸，守信）優(yōu)于（拒貸，失信），因此，（放貸，守信）為帕累托上策均衡，（拒貸，失信）為風(fēng)險上策均衡。由于小微企業(yè)或“三農(nóng)”等普惠群體具有信息透明度低、抗風(fēng)險能力較弱、缺乏抵押品等特點，銀行更偏好風(fēng)險上策均衡，因此，低效率的（拒貸，失信）均衡會得到強(qiáng)化，普惠群體信貸可得性較弱。接下來，擴(kuò)展模型將引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)，構(gòu)建三方風(fēng)險分擔(dān)博弈模型，進(jìn)一步討論融資擔(dān)保在破解小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難、融資貴方面如何發(fā)揮作用。
（二）有風(fēng)險分擔(dān)時各參與主體博弈分析
假設(shè)銀行（博弈方1）有兩個博弈策略，分別是“放貸”和“拒貸”;小微企業(yè)（博弈方2）有兩個博弈策略，分別是“守信”和“失信”;擔(dān)保機(jī)構(gòu)（博弈方3）的策略選擇是“全額分擔(dān)”或“比率分擔(dān)”。
假設(shè)不存在小微企業(yè)惡意違約的情況。當(dāng)銀行選擇“放貸”策略時，若小微企業(yè)經(jīng)營正常，則會選擇“守信”策略。令守信的概率為α，即小微企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險的概率為1-α。小微企業(yè)用貸，并能夠正常經(jīng)營，將獲得m的凈收益率;反之，小微企業(yè)用貸，但遭遇經(jīng)營風(fēng)險，將獲得m0的凈收益率（m>m0）;擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以選擇任何策略行動。當(dāng)銀行選擇“拒貸”策略時，那么無論小微企業(yè)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)選擇哪種行動策略，銀行、小微企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)的得益均為（0，0，0）。
假設(shè)擔(dān)保費率為g，全額擔(dān)保的成本為D，風(fēng)險分擔(dān)比率為q，q∈（0，1），比率擔(dān)保的成本為qD。實踐中，擔(dān)保費用一般由貸款人承擔(dān)，故模型設(shè)定擔(dān)保費用由貸款人承擔(dān)，暫不考慮政府部門貼息等財政支持情況。
三方動態(tài)博弈可用圖2的擴(kuò)展形表示。其中，（放貸，全額分擔(dān)，守信）對應(yīng)的收益為（rA-K，mA-g（1+r）A，g（1+r）A-D），（放貸，全額分擔(dān)，失信）對應(yīng)的收益為（rA-K，m0A-g（1+r）A，g（1+r）A-D-（1+r）A），（放貸，比率分擔(dān)，守信）對應(yīng)的收益為（rA-K，mA-g（1+r）A，g（1+r）A-qD），（放貸，比率分擔(dān)，失信）對應(yīng)的收益為（rA-K-（1-q）（1+r）A，m0A-g（1+r）A，g（1+r）A-qD-q（1+r）A）。
采用逆向歸納法進(jìn)行博弈分析。首先，分析第三階段小微企業(yè)的最優(yōu)策略選擇。由于mA-g（1+r）A> m0A-g（1+r）A， 即“守信”的收益始終大于“失信”的收益，所以小微企業(yè)將選擇“守信”策略。其次，考慮擔(dān)保機(jī)構(gòu)的策略選擇。由于g（1+r）A-D
結(jié)論1：融資擔(dān)保降低了銀行面臨的違約風(fēng)險，能夠有效提升小微企業(yè)信貸可得性。
然而，小微企業(yè)和“三農(nóng)”面臨較高的經(jīng)營風(fēng)險，存在1-α的“失信”概率，意味著銀行“放貸”后存在1-α的概率面臨收益損失。當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)全額分擔(dān)時，銀行期望收益為：
E1 = rA-K? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （1）
當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)比率分擔(dān)時，銀行的期望收益為：
E2 = α（rA-K）+（1-α）[rA-K-（1-q）（1+r）A]? ?（2）
不同風(fēng)險分擔(dān)模式下，銀行期望收益的差值為：
E1-E2 = A（1-α）[（1-q）（1+r）]? ? ? ? ? ? ? ? （3）
顯然，E1-E2>0。與“全額分擔(dān)”策略相比，擔(dān)保機(jī)構(gòu)選擇“比率分擔(dān)”策略會降低銀行的放貸激勵，風(fēng)險識別能力弱的銀行激勵降低程度相對更大，但在一定程度上有助于降低銀行道德風(fēng)險。由此，得到：
結(jié)論2：當(dāng)小微企業(yè)失信概率一定時，在銀行風(fēng)險識別能力普遍較強(qiáng)的地區(qū)，實現(xiàn)（放貸，守信，比率分擔(dān)）均衡的概率相對更大。
當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)全額分擔(dān)時，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的期望收益為：
E3 = α[g（1+r）A-D]+（1-α）[g（1+r）A-D-（1+r）A]
（4）
當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)比率分擔(dān)時，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的期望收益為：
E4 =α[g（1+r）A-qD]+（1-α）[g（1+r）A-qD-q（1+r）A]
（5）
不同風(fēng)險分擔(dān)模式下，銀行期望收益的差值為：
E3-E4 = （q-1）[D+（1-α）（1+r）A]? ? ? ? ? ? ? ? （6）
顯然，E3-E4<0。與“全額分擔(dān)”策略相比，擔(dān)保機(jī)構(gòu)選擇“比率分擔(dān)”策略期望收益更大。當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)選擇“全額分擔(dān)”策略時，由（4）式可得，隨著“守信”概率α減小，擔(dān)保機(jī)構(gòu)收益E3降低，但不會影響銀行“放貸”意愿（E1保持不變）。這說明：一方面，需提高銀行的風(fēng)險識別能力，防范銀行道德風(fēng)險;另一方面，通過財政手段對選擇“全額分擔(dān)”策略的擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)補(bǔ)貼是必要的，有助于提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極性。當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)選擇“比率分擔(dān)”策略時，隨著“失信”概率增加，銀行期望收益E2下降，即銀行“放貸”意愿下降，小微企業(yè)和“三農(nóng)”的信貸可得性降低，故需提高分擔(dān)比率q，使得E2增加，給予銀行正向激勵。由此，得到：
結(jié)論3：在小微企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險普遍較高的地區(qū)，通過財政手段對分擔(dān)比率高或全額分擔(dān)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，有助于提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行服務(wù)小微的積極性。
四、我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的現(xiàn)狀和問題
（一）我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制建設(shè)情況
目前，在各項政策推動下，我國已經(jīng)初步形成“一體兩翼四層”①的融資擔(dān)保體系。從組織形式和運作機(jī)制上看，有以下幾種類型：
1. 獨立法人形式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。隨著融資擔(dān)保行業(yè)“支農(nóng)支小”職能和準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位的明確和強(qiáng)化，政府性機(jī)構(gòu)逐步成為行業(yè)主體。截至2019年末，全國有融資擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)5562家，其中，國有控股2646家（占比47.57%），民營及外資控股2916家（占比52.43%）。與2013年相比，機(jī)構(gòu)總數(shù)量減少2623家，而國有控股機(jī)構(gòu)數(shù)量增加725家，體現(xiàn)了政策引導(dǎo)的作用。
2. 由政府等相關(guān)方建立的擔(dān)保基金和風(fēng)險緩釋基金。基金形式的擔(dān)保機(jī)制有的由政府全額出資，也有一些由政府與銀行合作成立，如浙江臺州的小微企業(yè)信用保證基金政府出資80%。風(fēng)險緩釋基金通常是地方政府為支持特定行業(yè)或領(lǐng)域的企業(yè)而設(shè)立，資金來源以財政出資為主。如江西省“財園信貸通”產(chǎn)品由省財政與縣級工業(yè)園區(qū)按1：1比例向銀行提供貸款風(fēng)險補(bǔ)償金，銀行按不超過補(bǔ)償金8倍金額向園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供免抵押、免擔(dān)保、低利率的流動資金貸款。擔(dān)保基金和風(fēng)險緩釋基金有些由設(shè)立基金的政府部門管理，也有一些委托給政府性融資擔(dān)保公司管理。
3. 以金融產(chǎn)品形式提供的融資信用保險。保險公司為借貸等融資合同的履約風(fēng)險提供保險保障。2009年，寧波在全國率先推出小額貸款保證保險（以下簡稱小貸險），投保人通過向保險公司投保小貸險，無須額外抵押或擔(dān)保就可向銀行申請最高300萬元的小額貸款，若投保人未能按期履行還款義務(wù)，保險公司根據(jù)相關(guān)協(xié)議，負(fù)責(zé)向銀行賠償投保人未支付的貸款本金及利息。實踐中，發(fā)展出了政府、擔(dān)保公司、銀行、保險等多種組合的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。
4. 會員形式的民間互助性擔(dān)保。互助擔(dān)保通常由行業(yè)協(xié)會或村民組織的會員自愿發(fā)起，是以會員出資、服務(wù)會員為宗旨而組建起來的信用擔(dān)保互助機(jī)構(gòu)。其資金主要來源為互助保證金，也有部分財政資金和社會捐贈。
（二）我國普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制存在的問題
當(dāng)前普惠金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制存在的主要問題：一是放大倍數(shù)偏低，二是代償率走高。
1. 放大倍數(shù)低的主要影響因素。一是擔(dān)保機(jī)構(gòu)展業(yè)較為謹(jǐn)慎。政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在接受金融監(jiān)管的同時，還受國有資產(chǎn)管理部門關(guān)于資產(chǎn)保值增值的考核。金融監(jiān)管部門主要從擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)中小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體的數(shù)量、放大倍數(shù)和擔(dān)保費率等方面進(jìn)行評價。國有資產(chǎn)管理部門則通過考核經(jīng)營指標(biāo)，側(cè)重于國有資產(chǎn)的保值增值。一些地方反映，嚴(yán)控業(yè)務(wù)風(fēng)險成為國有資產(chǎn)管理部門的考核重點，以至于擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)較為謹(jǐn)慎。二是擔(dān)保“代償困難”，銀行積極性不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出險后，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)并不愿意與合作銀行按協(xié)議代償，而是希望通過討價還價減少分擔(dān)比例、延后支付，甚至避免代償。如某銀擔(dān)合作產(chǎn)品代償最短的為6個月，最長的達(dá)48個月;某政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在多家銀行的融資擔(dān)保貸款形成不良后均未進(jìn)行代償。三是行業(yè)能力不足、準(zhǔn)入門檻高，企業(yè)享受服務(wù)有難度。由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險識別和管理能力不足，授信審批較為謹(jǐn)慎，對企業(yè)準(zhǔn)入要求普遍較高。如在年納稅額等方面設(shè)置門檻、需要提供反擔(dān)保等。
2. 代償率持續(xù)走高的主要影響因素。一是“三農(nóng)”、小微企業(yè)等服務(wù)對象具有風(fēng)險較高的特點。國發(fā)[2015]43號文提出“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資擔(dān)保在保戶數(shù)五年內(nèi)達(dá)到占比不低于60%的目標(biāo)。按照政策引導(dǎo)的方向，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)逐步向“支農(nóng)支小”職能定位調(diào)整。“三農(nóng)”和小微企業(yè)本身具有信用風(fēng)險較高的特點，加之受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整等因素影響，小微企業(yè)經(jīng)營困難加劇，違約風(fēng)險上升。商業(yè)銀行貸款不良率和融資擔(dān)保代償率都呈上升趨勢（見圖3）。二是擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險分擔(dān)比例高，銀行道德風(fēng)險問題突出。風(fēng)險承擔(dān)者基于規(guī)避風(fēng)險、保持業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的考慮，往往有較高的積極性去管理貸款風(fēng)險，而被減少風(fēng)險的參與者則容易出現(xiàn)過度冒險和道德風(fēng)險。因此，在融資擔(dān)保機(jī)制設(shè)計中通常會設(shè)定擔(dān)保限額和風(fēng)險分擔(dān)比例，如德國最高擔(dān)保額一般不超過125萬歐元，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行風(fēng)險分擔(dān)比例為8∶2;美國小企業(yè)管理局為固定資產(chǎn)類貸款提供擔(dān)保比例不超過40%。在我國，國辦發(fā)[2019]6號文明確規(guī)定，銀擔(dān)合作中銀行風(fēng)險分擔(dān)比例不低于20%，但實際落實效果并不理想。調(diào)研反映，擔(dān)保機(jī)構(gòu)100%承擔(dān)風(fēng)險的情況很普遍。銀行的道德風(fēng)險體現(xiàn)在兩個方面：第一，進(jìn)行客戶篩選，將風(fēng)險較高的項目納入擔(dān)保貸款項目;第二，放松貸前審查、貸后管理等要求。三是擔(dān)保機(jī)構(gòu)“小而散”現(xiàn)象突出，人員專業(yè)能力普遍不足。截至2019年末，全國注冊資本在1億元以下的國有控股機(jī)構(gòu)近800家，規(guī)模小、專業(yè)人才缺乏。大部分政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)特別是市縣級機(jī)構(gòu)都是行政化運作，其經(jīng)營管理層大多由政府職能部門人員抽調(diào)任職甚至兼職，且目前我國對于融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)從業(yè)人員沒有資格認(rèn)定等相關(guān)要求，人員專業(yè)能力普遍不足，風(fēng)險管理水平遠(yuǎn)低于銀行。此外，擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏市場化薪酬激勵和考核約束，事前業(yè)務(wù)開展與人員薪酬不掛鉤，事后追責(zé)方面沒有形成與職責(zé)匹配的約束機(jī)制。
五、政策建議
（一）完善政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)
一是理順監(jiān)管考核機(jī)制。在《政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)績效評價指引》（財金[2020]31號）基礎(chǔ)上真正落實降低政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本保值增值和盈利要求，重點考核政策效益和經(jīng)營能力。發(fā)揮績效評價的導(dǎo)向作用，對于評價結(jié)果良好的機(jī)構(gòu)，在資本金補(bǔ)充、風(fēng)險補(bǔ)償、財政補(bǔ)貼等方面給予切實的支持。二是建立長效資本補(bǔ)充機(jī)制和逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制。建立財政對政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的持續(xù)增資機(jī)制，將補(bǔ)充資本金納入財政預(yù)算。將財政支持政策與宏觀經(jīng)濟(jì)運行狀況及政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)情況掛鉤，及時動態(tài)調(diào)整資本補(bǔ)充、風(fēng)險補(bǔ)償、保費補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)獎勵等政策，激勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)下行期穩(wěn)定放大倍數(shù)、降費讓利。三是建議制定相關(guān)工作指引，建立健全“盡職免責(zé)”機(jī)制，激發(fā)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大業(yè)務(wù)的積極性。
（二）創(chuàng)造良好政策環(huán)境提升銀行的積極性
落實《關(guān)于做好政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2020]39號）要求，將銀行與政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作情況作為單獨指標(biāo)，納入商業(yè)銀行小微企業(yè)金融服務(wù)監(jiān)管評價體系。結(jié)合銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實際承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任比例，適當(dāng)降低對資本實力強(qiáng)、經(jīng)營穩(wěn)健、財務(wù)狀況良好的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的銀行貸款的風(fēng)險權(quán)重。
（三）探索完善銀擔(dān)合作模式
一是科學(xué)設(shè)定、動態(tài)調(diào)整風(fēng)險分擔(dān)比例。如最初可考慮以合作銀行小微企業(yè)平均風(fēng)險水平作為銀行承擔(dān)風(fēng)險比例的上限，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險溢出部分。在合作機(jī)制運行過程中，可根據(jù)銀行不良率、擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償率的變動靈活調(diào)節(jié)分擔(dān)比例，建立銀行不良率上升越快，風(fēng)險分擔(dān)越多的聯(lián)動機(jī)制，以抑制過度冒險傾向。二是完善風(fēng)險分擔(dān)的免責(zé)機(jī)制約束道德風(fēng)險。通過不良貸款審計等機(jī)制明確在銀行沒有盡到準(zhǔn)入審核和風(fēng)控管理職責(zé)的情況下，擔(dān)保機(jī)構(gòu)免于承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，促使商業(yè)銀行更好地履行風(fēng)險管控職責(zé)。
（四）借助金融科技手段完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
一是大力支持有意愿、有技術(shù)、有能力的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)接入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。加強(qiáng)普惠金融信息平臺建設(shè)，整合政府相關(guān)部門數(shù)據(jù)資源，降低交易成本，提高風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制各參與方的風(fēng)險管理水平，促進(jìn)銀擔(dān)合作效率和穩(wěn)定性。二是提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)信息化水平和數(shù)字風(fēng)控能力，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，提高審貸和貸后管理水平。三是探索數(shù)字技術(shù)在代償流程標(biāo)準(zhǔn)化、擔(dān)保品處置等方面的應(yīng)用。
注：
1政策性擔(dān)保為主體，商業(yè)性擔(dān)保和民間互助性擔(dān)保為兩翼，全國、省、市、縣分層組建。
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Research on Risk Sharing Mechanism of Inclusive Finance in China
——Taking the Cooperation Between Banking and Insurance as the Example
Lei Yao1/Zhu Hongmei1/Wu Jing2
（1. Financial Research Institute of PBOC，Beijing? ?100033，China;
2. Postdoctoral Mobile Research Station of Financial Research Institute of PBOC，Beijing? ?100033，China）
Abstract： In the key areas of inclusive finance，including "agriculture，rural areas and farmers"，small and micro enterprises，the high risks caused by the lack of credit and information restrict the enthusiasm of financial institutions to actively provide service. The establishment of risk sharing mechanism is an important means to alleviate the "difficult and expensive financing" of inclusive financial service target. This paper establishes a theoretical model based on the representative mechanism of banking and insurance， and it is found that guarantee reduces the default risk faced by banks，and can effectively improve the credit availability of small and micro enterprises; when the probability of credit failure of MSMEs is certain，banks with better risk identification ability are more willing to accept the ratio-sharing model;in areas where the business risks of small and micro enterprises are generally high，appropriate subsidies through financial means to guarantee agencies with high sharing ratios can help increase the motivation of guarantee agencies and bank. On the basis of theoretical analysis，this paper sorts out the current situation and problems of the risk-sharing mechanism of inclusive finance in China，and puts forward policy suggestions for improving the governmental financing guarantee system and leveraging financial technology to improve the infrastructure.
Key Words：inclusive finance，financing assurance，risk sharing mechanism，cooperation between banking and insurance
