后金融風險攻堅戰時代銀行保險監管 高質量發展的若干思考

尹程 陳璇 汪洋

摘? ?要：歷時三年的金融風險攻堅戰夯實了國內銀行保險監管高質量發展的根基，但后金融風險攻堅戰時代仍然在風險精準識別、監管治理邊界、監管資源競合、金融科技應對等方面存在著多重制約因素。本文基于繼承與創新的關系，對銀行保險監管的現狀和問題進行了剖析，設定了銀行保險監管繼往開來、革故鼎新、外向共生等高質量發展目標，提出了實現監管高質量發展可能的八個轉向，并從理念、路徑、措施等角度進行了系統、全面的思考與探索。

關鍵詞：后金融風險攻堅戰時代;銀行保險監管;高質量發展

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2021）06-0065-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.06.011

2020年，防范化解重大金融風險三年攻堅戰正式收官，標志著黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從維護國家安全戰略全局和經濟社會發展穩定大局的高度，確定的“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈”的基本方針和防范化解金融風險的系統方略落地見效，我國金融業逐步轉入高質量發展階段。后金融風險攻堅戰時代，監管面臨更加復雜的新形勢、新挑戰、新目標和新要求，金融改革任務更加艱巨，如何實現監管高質量發展，仍然需要不斷思考、探索與實踐。

一、金融風險攻堅戰夯實了監管高質量發展根基

總的來看，三年風險攻堅戰后我國金融業量與質、信與行、環與境均得到有效治理和提升，高質量發展根基愈加牢固。

（一）實現了穩健發展中的精準拆彈

與西方主要經濟體不同，攻堅期間，我國金融業在持續穩健發展的基礎上，做好大額風險的“精準拆彈”。銀行業保險業總資產平穩增長，盲目擴張得到根本扭轉，與此同時，面對債務杠桿過高的重點企業、擔保圈等重要風險引爆點，監管部門聯動政府部門、銀行機構、涉圈企業，集中政府和市場資源同步推進重點企業債務風險與擔保圈風險一體化處置，確保了風險處置走在市場曲線前面。大中型企業債務風險有序化解，一批影響區域性風險的大額信用風險出清;銀行業不良資產認定和處置大步推進;影子銀行有序拆解，P2P經過清理整頓全部清零;包商銀行、錦州銀行、恒豐銀行以及部分信托公司、保險機構問題妥善處置。

（二）實現了防險治亂的釜底抽薪

圍繞“防風險、治亂象、補短板”持續開展市場亂象整治，扎實開展各類行業規范建設活動，通過嚴督實導、追根問責、根源整改，消除風險和亂象“滋生土壤”，著力塑造合規文化和風險文化。2017—2020年，銀保監會累計處罰銀行、保險機構11996家次，處罰責任人員15267人次，罰沒合計95.2億元，銀行業保險業經營管理亂象得到了有效遏制，資金“脫實向虛”問題得到有力糾正，重速度輕質量的發展理念和經營模式得到了糾正，回歸本源和合規審慎運行態勢基本形成并逐漸穩固。

（三）實現了消保助力的星火燎原

加強金融消費者保護既是行為監管的重心，也是運用社會監督拓展監管邊界的有效手段，更是以“人民為中心”監管觀的體現。監管部門強化與金融機構、消費者之間的協同治理，加快補齊信訪、投訴、舉報制度短板，暢通消保投訴渠道，規范舉報信訪處置，加強重點問題整治，探索矛盾糾紛多元化解機制，2020年清退、賠付消費者177億元。金融宣傳教育受眾面不斷擴大，理性消費和合理消費理念逐漸內化，機構和公眾法治意識和契約精神明顯增強。

（四）實現了失信懲戒的敲山震虎

好的金融環境、特別是信用環境，是防范化解金融風險的社會“共同價值觀”。一方面，金融機構失信行為得以糾治。通過監管發力、行業自律，解決了部分銀行盲目抽貸壓貸引發信用風險和企業可持續發展問題，解決了個別債權銀行違反債委會決議擅自行動影響大額授信風險協同有序化解的“攔路虎”，增強銀銀、銀企合作與互信。另一方面，企業失信行為得以懲戒。發揮政監銀企“幾家抬”的合力，向地方黨委政府建言獻策，推動開展金融領域失信問題專項治理和打逃債專項行動，出臺制度辦法和實施方案，協同公檢法等部門建立打逃債聯席會議制度，排查并公開逃廢債務企業及個人清單，主動約談傾向性企業負責人，力促金融生態良性循環。

二、后金融風險攻堅時代監管高質量發展的制約因素

（一）風險邊際收斂，但痼疾猶在

當前，防范化解金融風險攻堅戰取得巨大成效，資本無序擴張得到根本扭轉，影子銀行規模相比歷史峰值壓降20萬億元，互聯網金融風險形勢發生根本好轉，房地產泡沫等“灰犀牛”得到控制。但談及“根治”仍為時尚早：中小金融機構的信用風險、流動性風險仍處于高發階段，資本缺口加速暴露;疫情對實體經濟、投資者和消費者信心、市場預期的影響導致銀行業不良資產反彈壓力驟增;結構復雜的高風險影子銀行容易死灰復燃;非法金融活動屢禁不止，且風險向正規金融機構滲透、誘發和疊加。這些風險問題必須加力處置，否則不但影響風險攻堅戰成效，更會引發迭代風險和國內外聲譽風險。

（二）治理邊緣設定，但界限模糊

經過幾年對金融領域微觀和結構性問題的治理，銀行保險機構治理水平大幅提升，治理框架逐漸成熟。但現實中金融與實體、線上與線下、境內與境外、銀行證券保險等傳統界限已打破，而這種“綜合式”經營是否能夠實現社會福利最大化、風險如何隔離，都尚未能有效驗證或論證。比如，銀行旗下子公司進軍證券業，商業銀行與保險公司在一定條件下允許向對方投資，很多保險產品在一定程度上兼具儲蓄與投資功能，越來越多的企業持有銀行、保險、基金、信托、第三方支付、小額貸款、典當等多種金融牌照，使得當前金融業態交融、業務交叉、業界交混，金融機構內部各子公司如何隔離、金融機構與類金融機構如何隔阻、金融機構與非金融機構如何隔斷，都需要更加清晰、明確的制度設定。

（三）監管邊界漸清，但多元發散

隨著金融體制改革的深入，我國宏觀審慎監管與微觀審慎監管邊界漸清，監管協調與合作機制更為有效，比如有效處置影子銀行和互聯網金融風險。但厘清金融監管邊界仍需解決諸多現實問題：金融機構間通過“相互聯系和依存”掩蓋的風險較難識別，一些所謂的“風險分散”往往實際上只是從集中于一家機構變為集中于一類或幾類機構;部分實際從事金融業務的企業尚未納入監管框架，仍然在利用金融和類金融的規則差異進行監管套利;金融服務行為尚未實現產品、算法、資產等多角度的全方位穿透式管理，為違規套利、“脫實向虛”、共債風險和衍生產品亂象留下了空間。金融科技公司作為金融輔助行業如何納入延伸性監管也需加強多個監管機構以及專業部門的協同。

（四）資源聚合始效，但競合沖突

“一委一行兩會一局”金融監管框架確定后，監管統籌協調得到強化，金融監管標準逐步走向統一。但當前我國金融監管職責設置還存在一些交叉模糊地帶，跨行業、跨領域的交叉性監管中仍同時存在監管重疊和監管真空;一些帶有金融性質但又不屬于傳統金融業務的活動，由誰監管、怎樣監管還沒有設定權屬原則;中央監管機構和地方監管機構的職能分工仍需進一步理順;地方建立的各種金融發展和風險處置協調機制與金融委辦公室地方協調機制如何形成并發揮合力還需探索;基層銀行保險監管力量薄弱與日益加重的監管任務和風險處置壓力如何匹配等，都亟須盡快加強頂層設計和執行智慧。

（五）創新回歸理性，但前端失控

近年來，隨著強監管推動金融業回歸本源本質，一系列“破壞式金融創新”得到了有效的整治和清理。但金融風險的表現形式、傳染路徑已經發生了深刻改變，金融科技風險本身既是一種重要風險表現，也成為引發流動性風險、聲譽風險乃至信用風險的導火索;金融科技發展帶來了網絡安全、市場壟斷、數據權屬、個人隱私保護等方面的問題，對數字化金融業務的監管仍需處理好包容與約束的關系;一些新興的業務模式仍然在觸碰或變相突破監管紅線，大量“無照駕駛”的機構打著金融創新、數字金融的旗號混淆視聽，使得金融風險更加隱蔽與復雜，具有較強的突發性和破壞力。

三、實現監管高質量發展可能的八個轉向

后金融風險攻堅時代實現監管高質量發展，要處理好繼承與創新的關系，做到既要“既往”更能“開來”、既要“革故”更能“鼎新”、既要“外向”又能“共生”。

（一）從“治大病”向“治未病”轉變

三年攻堅戰取得實質性進展，制約金融業發展的“大病”基本得到消解，要及時將關注力從“治大病”轉向“治未病”“防隱疾”，運用本源性認知、前瞻性思維、預防性動機，實現風險關口前移。一是堅定不移回歸本源本位。歷史一再證明，金融危機的發生源于對金融本質的偏離和惡性投機的盛行。對銀行機構脫離服務實體經濟本職、保險機構脫離保障本位的嵌套式、偽創新、新動態，堅持露頭就打，從快從嚴查處，讓金融機構切實認識到監管“這次真的不一樣”。二是堅定不移治理重大隱患。對地方政府債務、房地產貸款和互聯網金融等系統性風險隱患較大的領域，不斷細化和完善審慎監管指標，開展壓力測試，加強清理規范，及早介入干預（張郁，2017）[1]。三是堅定不移推進聯合授信管理。要推動將聯合授信、大額風險化解等要求納入對政府的考核，及時預警多頭授信、過度融資、杠桿率過高等隱患問題，引導企業優化融資結構，回歸理性發展。四是堅定不移深化公司治理。加強監管指導，發揮合格投資人、戰略投資者作用，推動公司治理結構優化，防止發展戰略上“跑偏”，經營管理上“滴漏”，內控合規上“失控”。

（二）從“分段式”向“系統化”轉變

原先“鐵路警察”各管一段的監管模式，越來越不能滿足金融深化與發展的實際。從單個監管主體來看，機構、功能和行為“三維立體化”監管模式如何更好地運作，避免監管“內卷化”，需要在厘清各內設部門職責的同時，加強各部門的協調聯動。監管主體之間要在一委領導下，研究如何加強各監管主體的頂部協同、落實中部互動和解決底部短板，特別有現實意義的是，如何運用系統思維，解決市級和縣域監管力量不足的問題，實現底層宏觀監管與微觀監管資源更加匹配。

（三）從“外置性”向“嵌入式”轉變

金融危機史說明，與金融企業的特殊公眾性和巨大外部性相比，當前金融法律法規不是太嚴，而是失之于軟;金融監管往往不是管得太多，而是有可能存有監管空白。從實踐來看，重點要解決好金融機構出于自利動機和對上級考核指標更強約束，對監管要求一定程度上存在的“選擇性執行”和“敷衍式落實”，提升監管政策、標準的嵌入性，最終實現完全嵌入。一是要強化對金融機構考核激勵機制的監管約束，確保監管要求的完全體現;二是要加強對收入分配的久期管理監管，打擊短視決策和短期行為;三是要加強內部操作流程的監管嵌套，使之成為“硬約束”和“常態化”;四是推動科學合理改進考核激勵機制，將中央政策導向、監管目標納入考核指標體系并提高考核比重;五是建立監管介入機制，明確監管應主動介入的場景和流程，推動重大風險處置的前置化。

（四）從“表象化”向“穿透性”轉變

穿透式監管并非摒棄傳統監管方式，而是作為一種新的手段發現事實、追本溯源，將“被動適用”與“主動出擊”相結合。實施穿透式監管，要結合橫向穿透和縱向穿透兩種方式。橫向穿透監管偏向于微觀審慎監管，其目標在于控制金融機構的單體風險，要按照“實質重于形式”的原則甄別跨領域經營的金融業務和行為實質，穿透金融產品及工具的表面形態而把握其本質屬性和底層邏輯（常健，2019）[2]。縱向穿透監管更偏向于宏觀審慎監管，以防范系統性金融風險為目標，應對混業經營涉及的金融產品和行為實施全流程監管，將資金來源、中間環節和資金的最終投向連接起來進行監管。此外，還應對商業銀行的股權結構進行穿透式監管，通過“早期介入”解決隱名代持以及一致行動的問題，及早發現并避免股權過度集中導致的“內部控制”隱患和“野蠻人”，切實保障董事會職權，形成董事會、監事會、高管層的良好配合。

（五）從“規范性”向“原則性”轉變

監管活動需要規則約束，但金融本質更要求監管堅持原則性，才能更好地應對新問題新挑戰，并以此形成新生金融活動的“好監管”標準，避免高額的社會成本。對此國內國際既有教訓，也有經驗。可簡單歸納為：第一，看本質，看某項新生事物是否具有金融機構或金融業務特性，以此決定是否及時采取監管活動;第二，看性質，看該類機構或活動屬于何種金融活動，以此推動或協同相關監管主體采取行動;第三，看傳染，是否具有高傳染性、可復制性或高壟斷性，以此決定采取何種監管措施。也就是說，在標準化、規范化監管的同時，要對具有金融屬性的新經濟社會活動，賦予金融監管“第一時間窗口指導”和“自由裁量權”。

（六）從“傳統化”向“數字化”轉變

金融科技的發展在加速金融業變革的同時，也增強了金融活動風險的隱蔽性，打破了風險傳導的時空限制。因此，金融監管部門必須在堅持既有良好監管經驗的同時，加快推進監管“數字化轉型”，使Reg-Tch與Fin-Tch匹配同步：第一，加快金融科技和監管科技制度體系建設，對數據采集、數據共享、數據交易、數據權屬、數據安全等法律法規和監管科技應用領域的相關標準進行統一和規范，研究制定人工智能、云計算、大數據、區塊鏈等信息技術在監管科技應用中的統一標準。第二，完善監管科技標準體系，提升金融監管應用平臺質效，構建智能化風險預警機制，將監管規則轉換為機器可執行的數字化協議（王景華和郝志運，2019）[3]。第三，有序推進監管科技應用試點，對金融科技領域的監管主體予以適當的創新空間和激勵機制，穩妥開展“監管沙盒”應用試點工作，同時構建相應的安全退出機制以及效果評估機制。

（七）從“單循環”向“雙循環”轉變

黨的十九屆五中全會作出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的重大部署，金融監管要把握好一體兩面：一方面，服務好“雙循環”格局。堅持金融供給側結構性改革戰略方向，服務國家重大產業戰略和區域戰略，推動形成支持科技與創新、綠色金融、普惠金融、消費金融等的金融體系，重點提升產業鏈供應鏈自主可控能力，對“卡脖子”環節、薄弱環節以及“長板”和“獨門絕技”創新金融產品和服務，促進投融資便利化，降低實體經濟成本，提高資源配置效率。另一方面，金融要形成“雙循環”。金融業極易“脫實向虛”，形成“單體循環”并不斷自我強化。要推動建立金融業與政府和經濟的“能量交換”機制，銀行保險業要堅持向實體經濟輸出金融資源，服務經濟高質量發展;政府要輸出信用環境和合格金融股東;監管要做好“守夜人”，促進金融與經濟社會正向“雙循環”。

（八）從“耗散性”向“自組織”轉變

金融危機的頻繁爆發，使得以金融機構單體穩健性為目標的微觀審慎監管暴露了金融系統性風險監管的短板，如同失去平衡的“耗散性”系統，亟須通過自我糾偏、自我進化的“自組織”過程完成動態協調和有序演進。金融監管只有具備“自組織”能力，才能帶動金融向更高層次的有序化躍升。第一，建立金融監管工具儲備池，明確各類工具的設計原則和使用原則，形成金融監管工具的動態調整機制;第二，建立金融信息共享機制，促進金融監管部門和金融機構之間的信息互通、交流、協商，避免因信息不對稱造成的監管失靈;第三，完善金融監管協調機制，加強金融委與其他監管主體之間、各金融監管主體之間的協調，通過恰當的激勵和約束機制加強對金融監管部門的再監管（段禮樂，2021）[4];第四，建立監管預期管理體系，搭建雙向的信息溝通渠道，根據市場的預期反應調整監管政策，提升政策預期引導的有效性。

參考文獻：

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Thoughts on the High-quality Development of Banking and Insurance Supervision in the Post-financial Risk Tackling Era

Yin Cheng/Chen Xuan/Wang Yang

（Tai'an Branch，China Banking and Insurance Regulatory Commission，Tai'an? ?271000，Shandong，China）

Abstract：The three-year battle against financial risks has consolidated the foundation for the high-quality development of domestic bank insurance supervision. However，in the Post-financial risk tackling era，there are still multiple constraints in terms of precise risk identification，regulatory governance boundaries，regulatory resource competition，and financial technology response. Based on the relationship between inheritance and innovation，this paper analyzes the status quo and problems of bank insurance supervision. Also，it sets the goals of high quality development of banking and insurance supervision such as past opening，reform and outward symbiosis，puts forward eight possible turns to achieve high quality development of supervision，and carries out systematic and comprehensive thinking and exploration from the perspectives of concept， path and measures.

Key Words：post-financial risk tackling era，bank insurance supervision，high-quality development