新發展格局下中國產業高質量發展：現實困境與政策導向

余泳澤 段勝嵐 林彬彬

摘 要：新發展格局下實現產業高質量發展是構建現代產業體系、實現經濟高質量發展的基本命題和重要支撐。文章通過梳理產業高質量發展的內涵與測度方法，從供給、需求和制度三個維度總結了現階段中國產業高質量發展的現實困境：（1）從要素供給層面來看，創新和人才要素尚未成為產業高質量發展新動能，資本要素和土地要素錯配制約了實體經濟和創新型產業發展;（2）從需求層面來看，產業高質量發展過程中存在內需動力不足以及外需的不穩定性增強的問題，尚未形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局引領產業高質量發展的態勢;（3）從制度層面來看，體制機制改革滯后以及功能性和競爭性的產業政策暫時缺位進一步阻礙了產業高質量發展的要素供給和需求引領。為此，新發展格局下實現產業高質量發展的政策導向和基本路徑在于：以構建現代產業體系指明產業高質量發展方向，以創新驅動激發產業高質量發展動力，以全面深化改革增添產業高質量發展活力，以國內國際“雙循環”凝聚產業高質量發展合力，以新發展理念統領產業高質量發展全局。

關鍵詞：新發展格局;產業高質量發展;現代產業體系;現實困境

一、引言

新中國成立70多年來，我國實現了從農業國向工業國的歷史性跨越，并邁進了工業化后期階段。經濟總量穩居世界第二位，連續11年保持世界第一制造大國地位，產業規模不斷擴大，產品質量和產業結構不斷優化，服務業已成為我國經濟第一大產業。站在兩個一百年的歷史交匯點，中國特色社會主義進入新時代。十九大報告明確指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。”而新常態下實現產業高質量發展是構建現代產業體系、實現經濟高質量發展的基本命題和重要支撐。制造業是實體經濟的基礎，是推動我國工業化和現代化的主力軍，2018年中央經濟工作會議將推動制造業高質量發展、建設制造強國確定為2019年重點工作任務之一。

2020年7月21日，習近平總書記在主持召開企業家座談會時再次強調，要“充分發揮國內超大規模市場優勢，逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，為構建“十四五”時期經濟和產業發展新優勢指明了方向。“十四五”時期是我國由全面建設小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，但國際形勢復雜多變，國內轉型任重道遠，產業發展還存在質量不高、國際競爭力不足、產業結構失衡等諸多問題。只有抓住“十四五”產業發展的關鍵五年，在全面工業化的攻堅期、深度工業化的攻關期和產業智能化的奠基期實現產業的高質量發展，才能為我國順利跨越中等收入陷阱、全面建設社會主義現代化國家筑牢根基。因此，深入研究產業高質量發展的內涵并進一步分析我國產業高質量發展的現狀與問題具有重要的現實意義。現有研究大多從宏觀層面出發研究經濟高質量發展的現實，或是偏向具體行業來分析其發展質量，較少有文獻直接系統研究產業的高質量發展。本文在概括產業高質量發展的內涵及梳理其測度方法的基礎上，總結我國產業高質量發展的現實困境，從而進一步分析實現產業高質量發展的政策導向與基本路徑。

二、產業高質量發展的內涵與測度

（一）產業高質量發展的內涵

宏觀層面的研究多從五位一體協調發展的角度出發或以新發展理念為指導定義高質量發展的內涵（張軍擴等，2019;金碚，2018），認為其是數量擴張和質量提升相統一的過程（余泳澤和胡山，2018）。十九大報告指出，我國正處在轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，要實現經濟高質量發展必須堅持質量第一、效益優先，推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革。目前學術界對經濟高質量發展的內涵、測度和實現路徑等進行了較多的研究，但對產業高質量發展的系統研究關注不夠。

產業發展是經濟高質量發展的基礎和建設社會主義現代化強國的關鍵，科學定義產業高質量發展內涵并評價經濟體產業發展質量，是分析產業高質量發展的現實問題和實現路徑的前提，但學術界尚未對產業高質量發展的內涵進行統一的界定。產業高質量發展是發展方式、結構和動力的共同調整，要從傳統的注重產業結構調整的思想轉向以產業發展質量提升為核心，在創新、協調、綠色、開放、共享的標準下評價產業發展水平。付晨玉等（2020）將產業發展質量的內涵延伸到產業在產生、成長和演進過程中帶來的經濟效益、環境效益和社會效益的大小，認為以滿足人民日益增長的美好生活的需要為目標的產業發展才符合高質量發展的要求。柳天恩和武義青（2019）指出，產業高質量發展是一個動態的、與時俱進的包含價值判斷的綜合性概念，其本質是對產業發展的合意性進行價值判斷，形成新的發展理念、發展目標、發展動力、評價體系、支撐環境、運行機制和制度保障。因此，本文認為產業高質量發展不再只是強調產業規模和比例的合理性，而是要在以人為本和新發展理念的指導下，實現產業結構、產業創新、產業效率、產業價值鏈和產業綠色發展的有機統一，是產業的經濟、環境和社會效益等多方面的優化與完善。

（二）產業高質量發展的測度

現有文獻對產業發展質量的測度主要可以歸納為單一指標、多指標綜合評價體系和測度具體行業三種方式，不同的測度方法各有利弊。本文對現有的測度方法進行了大致的梳理。

1.單一指標

傳統產業結構的數量比例已經不能準確反映產業發展質量。楊丹等（2020）從產業結構變遷角度出發，用產業結構合理化和產業結構高級化衡量產業結構橫向和縱向演變過程中的發展質量。黃群慧和賀俊（2015）認為生產率能夠代表產業優化升級的水平，賀曉宇和沈坤榮（2018）也肯定了全要素生產率在高質量發展中的關鍵作用。

使用單一指標評價產業發展質量有一定的優越性，指標的選取不會受到主觀性的影響且可操作性和數據的可獲得性強。但單一指標無法同時體現產業在經濟、環境和社會等多方面的發展狀況，無法反映產業高質量發展的多層內涵。

2.多指標綜合評價體系

多指標綜合評價能涵蓋產業高質量發展的不同方面，卻在指標選擇上具有較強的主觀性。系統評價產業高質量發展的文獻較少，部分學者從不同角度出發，在各自的理解上建立了相應的評價體系。胡樹華（2012）用產業的國際競爭力、自主創新能力和效益貢獻力衡量產業發展實力和水平，構建了產業“三力”評價模型;任保平等（2017）在客觀性、綜合性、結構性、一致性和簡明性原則的指導下，建立了產業發展質量的經濟學分析范式;付玉晨（2020）從產業發展結果的角度出發，基于產業經濟效益、環境效益和社會效益三個層次，構建了由七個維度、二十個指標組成的產業高質量發展評價指標體系。具體如表1所示。

3.對具體行業的測度

現有研究多偏向于在具體行業研究其高質量發展水平。羅序斌和黃亮（2020）從制造業的數字化、網絡化、智能化和綠色化四個維度出發，構建了制造業高質量轉型升級的評價指標體系;辛嶺和安曉寧（2019）以綠色引領發展、供給提質增效、規模化生產和產業多元融合四個方面為基準，構建了農業高質量發展的評價體系;還有眾多學者從文化（袁淵和于凡，2020）、海洋（黃英明和支大林，2018）等產業展開研究，建立其高質量發展的綜合衡量指標。這些文獻為系統建立我國產業高質量發展的評價方法提供了實踐基礎與理論支撐。

三、產業高質量發展的現實困境與原因

改革開放以來，我國工業化進程快速推進，度過了起飛階段走向成熟，但“大而不強”始終是中國最基本的經濟國情。各種產業快速發展帶來的負面問題日漸凸顯，傳統增長方式的詬病成為阻礙我國產業高質量發展的重要原因。本文從供給、需求和制度三個維度出發，基于我國產業發展的現狀，總結和分析了產業高質量發展面臨的現實困境與原因。

（一）產業高質量發展要素供給層面的現實與困境

現有的經濟理論認為，支持經濟和產業發展的要素主要有勞動力、資本、土地和自然資源、創新以及制度。在經濟體進入中等收入之后，后兩項要素的貢獻超越前三項，成為發展的關鍵（賈康和蘇京春，2016）。中國的產業發展在經歷了改革開放的40余年后實現了深厚的底蘊積累，但直到現如今仍然沒有完全擺脫數量型增長方式，在創新、資本、勞動力、土地和自然資源等方面存在著明顯的供給約束與錯配，主要表現出以下問題。

1.創新驅動尚未成為產業發展新動能

新增長理論將內生技術進步納入解釋經濟增長的模型之中。隨著要素成本的上升，依賴低成本要素驅動難以為繼，依靠引進和模仿的技術發展模式在發達國家的控制與壁壘下難以實現關鍵領域的突破。因此，創新作為產業發展的新動能，在推動產業轉型的過程中愈發重要。但我國在尋求新舊動能轉化過程中尚未順利發揮創新驅動對產業發展的主要助推作用，主要表現出以下問題。

第一，自主創新能力不足，基礎研究薄弱難以支撐產業共性技術突破。首先，大多數產業的關鍵技術源自發達經濟體的技術擴散，模仿創新的弊端在于難以真正吸收前沿和核心技術，常受到發達國家與大型跨國公司“卡脖子”。企業作為產業發展的主體，以短期利潤最大化為目標，在產品質量、技術創新和品牌建設等方面投資不足，缺乏自主創新能力。其次，我國的基礎研究在“十三五”期間取得了一定成就，但在規模和結構上仍存在不足。從投入規模來看，基礎研究投入總量不足美國的三分之一;從投入強度來看，中央財政對基礎研究經費投入僅占GDP的0.1%左右，而創新型國家多為0.3%-0.5%;基礎研究投入長期在研發經費的5%徘徊，與發達國家15%-20%的投入比例相比存在很大差距（張先恩等，2017）。基礎研究投入高、周期久、風險大的特征使得企業更愿意投入滿足市場需求的應用型研發，基礎研究嚴重依賴高校和科研院所等公共部門，但是這些部門內部科研活動的投入結構也偏向于應用研究。

第二，創新效率低下，科技成果難以轉化成產業實際競爭力。我國科技“大而不強”問題依然突出，2018年我國第三方專利數量占世界的9.3%，僅次于日本和美國，2020年我國十年國際科技論文累計數量和被引用次數上升到世界第二位。但是SCI論文平均每篇被引次數遠低于其他科技強國，在更新人類知識體系的重大基礎研究領域沒有取得太多科學發現性成果，每億元研發經費投入產出的重大科技成果數量遠低于創新型國家。發明專利與市場嚴重脫節，科技成果和實體經濟“兩層皮”以及企業、高校和科研機構的有效協同機制匱乏（劉英基等，2015）等問題，使得大部分專利處于“沉睡”狀態，科研成果無法轉化成實際競爭優勢，造成社會資源的浪費。

第三，價值鏈中低端鎖定，國際分工地位攀升任重道遠。全球化背景下，生產碎片化和貿易整合化的特征越來越明顯，中國借低成本優勢和加入世貿組織（WTO）的東風從全球價值鏈的中低端開始嵌入。而隨著國際分工體系更加細化和價值鏈增值環節的逐漸增多，占據價值鏈關鍵位置的經濟體掌握了產業競爭優勢（費洪平，2017）。中國“高GVC參與”和“低GVC地位”問題并存，產業發展深受“低端鎖定效應”的影響。與歐美制造強國相比，無論是在產品質量、生產效率還是附加值方面都存在很大差距，在延伸產業鏈、提升價值鏈和完善供應鏈方面存在進步空間。同時，我國制造業大部分采用原始設備制造商模式，加工制造為主的生產使得產業被俘獲在“微笑曲線”所描述的低附加值、高污染排放的中間環節（郭俊華等，2018）。憑借技術引進發展起來的產業在核心環節依賴進口并受制于人，向高端價值鏈環節攀升時一旦觸及發達國家的核心利益，就會遭遇重重阻礙與限制，帶來“低端鎖定”風險（周勤和周紹東，2009），價值鏈的邊緣嵌入不利于在新一輪科技和產業革命中把握主動權和控制權。

2.資本要素錯配制約實體經濟和創新型產業發展

資本是驅動產業發展的重要力量，既包括資金、股票、債券等貨幣資本，也包括廠房、設備、原材料等實物資本。現階段我國產業發展過程中，存在著明顯的資本錯配、金融市場不完善和“脫實向虛”問題。

第一，資本要素錯配抑制自主創新。考慮到投資的風險與回報，銀行等金融機構在投資的選擇上違背創新驅動的需要。創新型企業和最具活力的中小微企業得不到充分的資金支持，實體經濟升級換代缺少投融資的有力支撐，想要落實創新驅動發展戰略和大眾創業、萬眾創新的融資約束問題仍然突出（楚明欽，2016）。資本要素從工業產業轉向了利潤更高、回報更快的金融市場。同時，實體經濟內部的投資領域存在低端行業嚴重過剩而高端產業投資由于關鍵技術滯后而嚴重不足的問題，阻礙了產業結構的優化升級。

第二，資本市場發展不完善降低資源配置效率。我國以間接融資模式為主，沒有形成多層次資本市場的直接融資體系，中小型企業受到融資約束和上市門檻的影響，無法快速有效地獲得足夠的資金支持。資本市場的信息披露機制不健全，內幕交易、虛假信息、股價操縱等現象使得投資者的利益難以得到有效的保護。金融系統的壟斷、行業進入的高門檻以及市場化改革的滯后，降低了資源配置效率，導致產業發展出現較大程度的資本錯配問題，而資本錯配引發的資源配置效率損失會使得全要素生產率平均下降2.6%（王林輝和袁禮，2014）。

第三，“脫實向虛”使得資本過多流向虛擬市場。貨幣資金過多用于產能過剩的“僵尸企業”、延續地方政府投融資平臺的債務等方面，虛擬經濟過于泡沫化進一步推高了房地產市場價格，導致“實體經濟不實，虛擬經濟太虛”問題（劉志彪，2015）。一些實體企業在經濟下行壓力和虛擬經濟泡沫的吸引下，放棄了在實體經濟活動中的深鉆，反而選擇進入金融和房地產等泡沫經濟領域獲取短期的高額利潤。

3.人力資本的結構性矛盾制約產業新舊動能轉換

勞動力是產業發展的重要生產要素，我國長期依賴廉價勞動力的比較優勢，憑借出口外需和規模擴張拉動加工制造業飛速發展。但作為人口大國，卻出現人口紅利下降、人力資本積累不足與錯配等問題，成為現階段產業發展新舊動能轉換的重要制約因素。

第一，人口紅利逐漸減弱，產業發展的低成本優勢消失。改革開放以來，我國廉價的勞動力帶來的人口紅利為“中國制造”和“世界工廠”的打造做出了巨大貢獻。但2011年前后，中國經濟發展的“劉易斯拐點”已經出現，計劃生育政策帶來的生育率下降使得我國的勞動年齡人口于2012年首次出現了絕對值的減少（賈康和蘇京春，2016）。勞動力有效供給的減少、成本的上升以及“未富先老”的現狀不足以支撐長久以來占主要地位的勞動力密集型產業繼續維持其低成本優勢。各地頻繁出現民工荒、招工難和工資水平上升現象，制約了傳統制造業的發展。

第二，高素質人才不足與錯配，結構性矛盾抑制產業發展和創新。現階段我國致力于將產業發展模式從以出口導向的加工制造業向資本和技術密集型轉變，更加強調人才質量對產業發展的帶動作用，相應地會減少對低素質勞動力的需求，增加對高素質人才的需求（楚明欽，2016）。一方面，高素質人才供給總量不足。我國15歲及以上人口的平均受教育年限為9.91年，文盲率為2.67%，大學（大專及以上）人數占15.467%。勞動力受教育水平偏低、高素質人才積累不足是制約產業轉型的關鍵因素。同時，在化解制造業產能過剩的過程中，結構性失業的增加加劇了勞動力要素的供需矛盾。加之受到經濟下行壓力和新冠疫情的沖擊，人力資源需求呈現下降趨勢，低素質勞動力就業困難問題亟待解決。另一方面，我國人力資本在部門間存在嚴重的錯配問題。同時存在“塔尖”領軍大師和“塔基”技能人才的雙重缺失，創新型和高素質技能型人才供給不足，人力資源的供需錯配滿足不了從制造大國向制造強國轉變過程中所需要的人才支撐。根據教育部、人力資源保障部以及工業和信息化部三部門聯合印發的《制造業人才發展規劃指南》，預計2025年，我國制造業十大重點領域的人才需求缺口達2985.7萬人，缺口率高達48%。研發人員在行業間也存在錯配，電子計算機和制藥行業研發人員分別占勞動力比重的4.66%和2.67%，是占比最高和次高的技術產業，但同時期美國相應比重為11.37%和13.23%，制造業研發人員更是不足美國的1/6，人力資源向科技創新部門流動受到阻礙（李靜等，2017）。虛擬經濟和金融行業的發展帶來的人才錯配問題成為制約實體經濟發展的又一大障礙，大量高素質人才進入經濟和管理等專業學習而非在基礎研究領域深造，而具有創新潛力的畢業生受到薪酬激勵選擇進入高收入金融行業就業。這種低效率人才配置帶來的創新動力不足抑制了中國產業發展方式的轉變和結構調整。

4.土地要素錯配和自然資源制約提高產業發展成本

土地是產業活動的載體，而產業發展必然伴隨著大量的資源消耗。隨著工業化進程的不斷加快，不可再生土地資源的稀缺性越來越明顯。產業發展必須通過付出更高的代價獲得經濟活動所需的土地和資源，提高了產業發展成本（石奇，2010）。

一方面，土地制度僵化和土地錯配造成土地投入的有偏和資源配置效率的低下。農村土地和城市土地不能自由流轉，臨近城市的農村土地征用沒有按照市場化程序進行招標拍賣，征地拆遷補償成本抬升造成的一系列問題制約了富余土地向工業用地轉變。同時，土地錯配阻礙了產業結構的轉型升級，而政治錦標賽下政府主導的土地供給策略是土地錯配的根源（李勇剛和羅海艷，2017）。地方政府為了獲得更多的土地財政，過多將土地投向房地產市場，造成房價虛高和房地產泡沫;或出于增加地區生產總值的晉升競爭目的，通過降低土地價格招商引資，工藝落后、發展前景暗淡、具有重復建設性質的中低端制造業占用了大量工業用地，使中國成為中低端制造中心（楊其靜等，2014;陶然和汪暉，2010）。低價出讓工業用地帶來的制造業快速發展在一定程度上擠占了高新技術和新興產業的發展資源，阻礙了地方產業結構的優化升級。

另一方面，自然資源的供給制約和粗放式使用降低了產業發展效率和可持續發展能力。自然資源作為必不可少的生產要素投入到產業發展當中，存在著市場機制不完善、價格扭曲、粗放和低效使用等問題（賈康和蘇京春，2016）。我國是人均資源量嚴重不足的國家，而70余年的工業化進程中高耗能、低效率的粗放型加工制造模式造成自然資源的過度開發和環境污染的日益嚴重。雖然近些年在日漸嚴格的環境規制下國內環境有所改善，但徹底擺脫傳統的生產方式、實現綠色轉型依舊任重道遠，進而阻礙了產業的高質量和可持續發展進程。

（二）產業高質量發展需求層面的現實與困境

消費是生產的最終目的和歸宿，需求拉動是產業高質量發展的持久性動力。2020年以來，我國致力于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，充分利用國內國外兩個市場兩種資源，明確了產業發展的重點和方向。但我國產業高質量發展所面臨的國內和國外市場均存在一定需求抑制。

1.國內有效需求不足難以實現超大規模市場優勢

疫情沖擊下將國內經濟的平穩發展寄托于國際循環的暢通勢必會給產業鏈和供應鏈帶來不確定性。因此，以擴大內需為戰略基點，充分發揮我國超大規模的市場優勢和內需潛力是發展的關鍵和未來的主要競爭力。但是，作為增長的決定性力量，內需對產業發展的拉動作用還存在以下幾方面的問題。

第一，居民收入增長不足，消費能力和消費意愿受到抑制。中國已經進入消費對經濟貢獻率提升的階段，但作為有效需求的決定性因素，居民收入卻增長緩慢。2013年以來，居民人均可支配收入同比增長率持續下降，人均消費支出增速也呈下降趨勢，居民平均消費意愿不足。2019年我國最終消費率為55.4%，達到2005年以來的峰值，卻低于世界上絕大多數國家和經濟體。同時，由于高收入人群的邊際消費傾向低于中低收入人群，而我國高收入人群收入增長快、貧富差距過大拉低了社會的平均消費傾向，加之社會保障體系不健全帶來的預防性儲蓄等問題（賴雄麟和于彥賓，2021），支撐產業發展的國內需求還有著相當大的擴容空間。

第二，居民消費結構失衡，高層次需求的消費支出在總支出中所占的比重偏小。城鄉居民的恩格爾系數自改革開放以來持續降低，收入上升和食品支出下降大大拓展了消費空間。但生活必需品支出的減少并沒有完全用于教育、旅游、通信等生活性消費，反而大量流向房地產市場。房地產市場的繁榮使得住房性消費在總消費中的比重居高不下，2019年人均住房性消費支出占人均總消費的23.45%，在構成居民消費結構的8種消費類型之中始終位居第二位且整體保持上升態勢，擠占了文化、醫療、旅游等消費空間（陶長琪等，2019），造成高層次消費支出比重過小。

第三，供需不匹配制約消費增長，部分高質量需求難以得到滿足。我國擁有世界上最大規模的中等收入群體，已經成為奢侈品的主要消費國，但中高端需求的增加卻沒有有效增加國內需求。需求側結構性扭曲在微觀上最突出的問題在于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，需求的結構升級沒有帶來供給的同步變化。高收入人群的高端消費由于供需的結構性偏差難以得到滿足，高品質、個性化的產品和服務供給不足使得中高收入的消費人群轉向在國外消費，一度出現在國外“瘋狂掃貨”的現象。國內傳統中低端產業產能過剩而自主品牌的中高端產品和服務供給不足共存的結構性矛盾嚴重阻礙了國內需求的擴大與升級。

第四，高端自主品牌培育不足，產業發展國際競爭力弱。質量和品牌是產業的核心競爭力，關系著企業的信譽和形象，而中國自主品牌在發展過程中主要存在兩大問題。一方面，自主品牌建設能力較弱。代工生產發展起來的制造業使得我國缺乏具有自主知識產權的知名品牌，被迫長期走資源消耗型的發展道路，成為典型的“制造大國、品牌小國”（汪濤，2006）。企業缺乏資金進行技術改造和品牌建設，常常被鎖定在價值鏈下游環節。一些中國制造的產品形象較差，行業標準、產品質量和服務水平低，新產品開發能力不足，加之各種摻假售假的惡性事件引發國內消費者的信任危機，導致一部分國內需求外流（郭俊華等，2018）。另一方面，國內消費者對自主品牌的認知存在偏差。新一代信息技術的快速發展改變了消費者的訴求偏好和需求特征，而國內中高端和新興產業的產品和服務起步較晚，想要做到快速響應從而得到國內消費者的認可需要一個很長的過程。例如，格力等先進制造企業在家電方面的生產技術已經較為精湛，卻沒有得到國內消費者對日本、德國等國的著名品牌同樣的認可。

2.國際市場不穩定使得外需拉動難以為繼

近年來，尤其是金融危機之后，全球市場低迷，經濟內生增長動力不足。新冠疫情沖擊下，世界市場發展面臨諸多潛在風險，加之逆全球化思潮的興起和貿易保護主義的抬頭，我國面臨的國際市場環境復雜多變，主要存在如下幾種挑戰。

首先，全球經濟持續低迷，新冠疫情沖擊下國際貿易需求大幅下跌。2019年全球經濟增速已經下調至3%以下，放緩態勢明顯且在短期內難以逆轉，全球經濟下行壓力加大直接沖擊了我國的外需市場。新冠疫情的進一步沖擊使得本處于微弱復蘇進程的全球經濟繼續下探，2020年全球經濟下降4.3%，下降程度是金融危機的2.5倍多。疫情的全球擴散導致居民最終需求和生活性服務業迅速縮水，國外需求鏈萎縮使得國內訂單銳減，疫情反復讓貨物貿易反彈微弱的同時服務貿易持續低迷。長期來看，如果疫情對國內外消費者的可支配收入、消費信心以及未來預期造成不可逆的沖擊，加之發達國家利用超市場力量“卡鏈”（李雪和劉傳江，2020），外需對產業發展的拉動力量將會進一步減弱。

其次，全球競爭加劇給產業鏈、供應鏈安全帶來更多不確定和不穩定性因素。一方面，我國受益于較為寬松的國際貿易環境和全球化的浪潮實現了大國崛起，但隨著中國在國際分工與世界貿易中的地位越來越重要，以美國為首的發達國家極力壓制我國經濟與產業的飛速發展。通過一系列貿易投資限制、反壟斷反傾銷制裁和進出口管制等手段，設置貿易壁壘和技術封鎖，以維護其上游分工地位，對我國產業鏈的壓制效應更加明顯。1978年以來，美國對我國貿易補貼調查超260件，尤其是華為和中興事件加劇了中美之間的貿易摩擦，對我國產業拓展國外市場造成障礙。另一方面，在金融危機沖擊下，西方社會開始反思全球化的利弊，逆全球化、單邊主義和大國博弈興起，主要經濟體之間貿易摩擦頻發，貿易關系緊張。美國等發達國家開始重新重視價值鏈下游制造環節，通過加快在人工智能、自動化生產和精細加工等方面的技術創新，使全球價值鏈下游的部分生產環節和制造業的就業機會重新 “回轉”（林桂軍和崔鑫生，2019）。美國的“再工業化”致力于發展高端的、高附加值的先進制造業進而加大對全球價值鏈的縱向控制能力（胡峰和王芳，2014），而我國產業的比較優勢長期集中在價值鏈下游環節，貼牌生產的代工企業因此失去技術依托，中高端產業的技術和經驗缺陷短時間內難以追趕，制造業回流在一定程度上阻礙產業升級的同時，也壓縮了我國制造業的出口市場。

最后，新興經濟體基于低要素成本的比較優勢，對我國中低端傳統產業帶來替代壓力。原先助推我國經濟發展的人口和資源紅利逐年減弱，伴隨著勞動年齡人口數量降低的是不斷上漲的工資水平，能源、土地、自然資源以及工業化帶來的環境治理等成本明顯高于發達國家。和中國相比，新興經濟體的低成本優勢逐漸凸顯，在出口優惠等一系列政策的加持下打造了新一批的加工制造工廠，發展中國家的“中低端分流”逐漸擠占了我國傳統產業的需求市場。

（三）產業高質量發展制度層面的現實與困境

工業化進程離不開市場化經濟體制的日漸完善，高度集中的計劃經濟體制通過行政指令的方式快速集中優勢資源，在一窮二白的農業國建起了獨立、完整的工業體系。但計劃經濟已經無法滿足多元化市場的需要，發揮市場在資源配置中的決定性作用成為必然選擇。制度層面長期積累的問題成為阻礙我國產業高質量發展的重要障礙。主要體現在以下兩大方面：

1.體制機制改革滯后帶來價格扭曲和資源錯配

有效的制度供給是推動產業高質量發展的基礎支撐力量，而產業發展質量不高、競爭力不強的重要癥結在于尚未理順的體制機制帶來的要素價格扭曲和資源錯配（余東華等，2018）。

首先，市場在資源配置中的決定性作用面臨束縛，產業發展環境有待改善。我國基本建立了社會主義市場經濟體制，但還沒有真正形成公平競爭的市場環境，市場化程度不高，市場經濟發展不平衡。資本、技術和勞動力等生產要素的自由流動和優化配置受到制度和壁壘的限制，進而造成要素價格扭曲和配置效率低下。市場競爭機制下企業的創新投入對技術和效益的正向影響更大（Castellacci，2011），而我國科技發展的體制機制瓶頸阻礙了市場主體科技創新活力的釋放。科技成果轉化機制、創新的市場激勵和效益分配機制不健全，現有的創新能力無法支撐產業結構的調整升級。市場準入退出和監管機制不完善，競爭政策的基礎地位并沒有真正確立，限制了市場競爭對產業發展效率的提升，妨礙了企業對市場需求的變化做出及時準確的反應，抑制了市場自發協調能力的發揮（江飛濤等，2015）。

其次，政府行政體制改革不足，服務型政府建設仍需完善。我國沒有建立起與社會主義市場經濟相適應的政府架構與政府職能（白永秀和王頌吉，2013），政府在資源配置中的定位并沒有隨著市場經濟的快速發展同步更新，新中國成立以來高度集中的計劃經濟體制還深刻影響著經濟和產業發展。創新資源的配置過度行政化，公平競爭的科技進步政策尚未實現。同時，地方政府的保護行為造成的貿易壁壘、市場分割和產能過剩問題阻礙了地方產業的調整升級和可持續發展。出于保護本地企業和維持財政收入穩定的目的，通過低價提供土地和資金等生產要素或直接進行財政補貼等方式幫扶本地企業，不僅嚴重破壞了公平的市場競爭機制，也使得企業自主創新和效率提升動力不足。明確的經濟增長目標約束會促使地方政府做出有悖于產業發展的要素資源錯配行為（余泳澤等，2019），在晉升激勵下過度干預微觀經濟活動，帶來部分行業嚴重的產能過剩問題和“僵尸企業”長期存在，造成低水平的重復競爭，影響了市場機制的正常運行。

最后，國有企業改革滯后降低運營效率，阻礙國企轉型升級。由于歷史原因與現實性質，國有企業面臨著更強的路徑依賴、制度依賴和社會依賴（黃速建等，2018），國有企業實現高質量發展是產業高質量發展過程中的重要問題之一。政府通過實際控股和直接管理的方式影響國有企業的發展，雖然國企現代化改革取得了一定的成效，但仍然存在改革方式有待創新、效率有待提升的問題（陶長琪等，2019）。據2019年《中國財政統計年鑒》，2009年以來國有企業總資產報酬率呈持續下降態勢，2018年降為2.7%，政府希望通過制度創新提高國企運營效率還有很大的進步空間。

2.功能性和競爭性產業政策暫時缺位阻礙產業升級

我國過多強調和使用產業政策，一直以來多是以實現產業結構轉型和經濟趕超為目的。通過補貼、稅收和規制等形式直接支持、扶持、保護或限制某一產業的發展（黃群慧，2018），以期實現以速度和數量為核心的快速增長，卻成為現階段阻礙高質量發展的又一重要原因。

首先，對微觀市場的直接干預仍是產業政策最重要的手段，功能性和競爭性產業政策沒有充分發揮引領作用。隨著市場經濟的深入發展，在產業政策手段的選擇上越來越強調發揮市場的作用，用政府選擇代替市場機制的過度行政干預不利于產業的發展。而中國產業政策的顯著特點依然是以政府的判斷和選擇來代替市場，向增進與擴展市場、彌補市場不足的競爭性和功能性產業政策轉型的需要迫切（江飛濤和李曉萍，2010）。以政府管制、選擇替代和直接干預為特征的選擇性產業政策會帶來嚴重的尋租和腐敗行為（江飛濤和李曉萍，2015），政府的有限理性和機會主義也常常造成產業政策的低效（易杏花和盧現祥，2017），甚至已經成為產業結構調整與轉型升級的突出障礙。例如，日韓兩國的汽車產業政策對其汽車行業的崛起至關重要，而我國汽車政策的作用效果卻不盡如人意。究其原因，最主要的問題是用行政手段代替了市場競爭，以限制進入和扼殺競爭的手段長期保護定點企業的壟斷地位。不僅抑制了相關企業的學習動力和自主創新能力，也誘發了相關利益主體的尋租行為，使汽車產業陷入了低生產效率和高價格水平的困境。

其次，我國出臺的產業政策中，對重點產業和大型企業的扶持政策是重點。1987-2017年間，中央出臺的各類產業政策中對重點產業的支持政策占38.46%。地方政府為了獲得更多的政策資源緊跟中央重點扶持對象，違背自身的比較優勢（趙婷和陳釗，2019），不利于產業發展效率的提升。由于各地區發展基礎和條件差異較大，中央產業政策在執行過程中出現不同程度的扭曲與變形，沒有達到政策設計的初衷。同時，我國的產業政策傾向于保護和扶持大型企業尤其是國有企業，對中小型企業的保護力度不夠。部分政策希望通過擴大規模和提高市場集中度來避免過度競爭，打造具有國際競爭力的大型集團（江飛濤和李曉萍，2010）。而非公有制企業往往沒有強有力的政策扶持，常遭遇融資難和貸款難等一系列問題。

最后，對高新技術和新興產業的扶持方式老套、扶持力度不夠。新一輪科技革命和產業革命帶來多個領域和產業的迅速發展，將傳統的“選馬”型政策手段應用于高新技術和新興產業的發展，會造成新興產業產能急劇擴張而生產技術效率低下的雙重問題，一哄而上和扎堆低端的現象層出不窮。高科技和戰略性產業等未來具有高度不確定性，相對于企業來說，政府在技術和市場方面缺乏信息優勢，難以引導生產效率的傾斜性配置（李曉華和王怡帆，2021）。依然采用選擇性產業政策會通過加劇資本錯配的方式抑制價值鏈升級（唐榮和黃抒田，2021），不再符合產業高質量發展的要求。

四、實現中國產業高質量發展的政策導向

粗放式工業化進程是增長動力衰減和下行壓力增大的直接原因，只有厘清產業高質量發展的內在邏輯和驅動因素，才能加快新舊動能轉換，創造產業增長新優勢。產業高質量發展的助推因素主要可以從創新驅動、要素支撐和改革開放三個維度考慮。首先，創新是驅動經濟高質量發展的第一動力，熊彼特的增長理論闡述了內生技術進步對于優化資源配置和促進經濟增長的主體作用。無論是在理論上的基于比較優勢的“要素稟賦說”和基于競爭優勢的“技術趕超說”，還是在實踐上關于技術引進模仿與自主創新之間的爭議（余泳澤，2012），都強調了技術進步的重要性。其次，無論是新動能的培育還是舊動能的改善，都離不開生產要素的支撐，要素供給的優化是打破產業高質量發展瓶頸的基礎性力量。高質量的要素供給意味著數量和質量并舉，傳統要素配置效率的提高能降低生產成本，而新要素的培育能提升全要素生產率。最后，改革開放是經濟發展的引擎，我國40余年的工業化進程正是改革開放在特定發展階段激發出比較優勢的結果（張永恒和郝壽義，2018）。作為后追趕型的經濟體，我國的市場機制尚未完善，貿易壁壘仍然嚴重，加大制度供給能夠進一步釋放改革紅利（師博和張冰瑤，2018），加大開放力度能夠進一步激發發展活力。

基于此，本文從以下幾個方面總結實現產業高質量發展的政策導向和基本路徑。

（一）以構建現代產業體系指明產業高質量發展方向

構建現代產業體系是經濟發展新常態下實現產業高質量發展的根本要求。十九屆五中全會再次強調，要“加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級”。“十四五”期間，我國現代產業體系的構建要緊緊抓住新一輪科技革命和產業革命的機遇，從以下幾個方面構建實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系。

1.強化產業鏈、供應鏈現代化建設

增強產業鏈、供應鏈自主可控能力是2021年的重點任務之一。“十四五”期間，面對復雜的國內外環境，必須不斷提升產業基礎能力和產業鏈水平，實現產業升級和產業鏈現代化建設，確保產業鏈、供應鏈的自主可控和安全高效。

首先，加快實體經濟的發展，保證制造業比重基本穩定。實體經濟是產業高質量發展的根基，要堅定不移地建設“制造強國”和“質量強國”，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，提高產業核心競爭力。以《中國制造2025》為戰略導向，提高實體經濟尤其是制造業的全要素生產率，夯實實體經濟在現代產業體系中的基礎地位，注重產業鏈上下游實體經濟的協同發展。傳統工業是產業體系的主體，要注重傳統工業的技術進步，用新一代信息技術帶動其價值鏈地位的攀升。同時，瞄準高新技術和戰略性新興產業，引導生產要素向先進制造業和高端產業集聚。把握好傳統制造業和新興產業之間的關系，掌握產業升級的力度和節奏。扶持重點產業內具有領導和骨干作用的企業，打造具有創新活力和發展特色的中小型企業，建立完整的國內產業鏈和供應鏈，為實現高質量發展提供堅實的實體經濟基礎。

其次，聚焦產業轉型升級和居民消費升級的需要，提升服務業發展質量和效率，擴大服務業有效供給。圍繞飛速發展的現代科學技術，加快推動先進科技在服務業領域的推廣與應用，加快服務業智能化發展。以消費者不斷升級的需求為導向，建設定制式、個性化和互動性的高端完整的服務體系。圍繞農業和制造業發展需求，加大對生產性服務業的扶持力度，促進先進服務業與現代農業和高端制造業有機融合、協同發展，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸。

最后，發揮數字經濟對產業發展的助推作用。十九屆四中全會首次將“信息”作為獨立的生產要素，現代信息技術的應用通過知識共享和技術外溢顯著提高生產效率（Von，2002）。信息化時代，企業要充分利用大數據和海量信息帶來的便利助推數字化發展，催生智能化生產服務和現代商業模式，改變產品的供需關聯和技術關聯（李輝，2019），促進數字經濟的蓬勃發展。而數字經濟改變了傳統的生產和銷售方式，提高了信息傳遞效率。要將數字經濟與實體經濟相融合，加快傳統制造業數字化和網絡化建設，推動其向高端、智能、服務和綠色方向發展;加快數字經濟與現代服務業融合，推動生產性服務業高質量發展，在供需精準匹配、現代物流體系、商業營銷服務等方面提供高效、智能和個性化服務。

2.加強產業基礎能力和新型基礎設施建設

加強產業基礎能力建設和現代化基礎設施完善是實現產業高質量發展的前提。“十四五”規劃強調，要“統籌推進傳統基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統完備、高效使用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系”。

首先，加強產業基礎能力建設。對基礎零部件、基礎技術和基礎工藝等方面的短板實施產業基礎再造工程，完善基礎應用研究的激勵和風險補償機制。建立與國際相銜接的質量和環保標準、認證認可、檢測檢驗等產業基礎公共服務平臺，健全產業基礎支撐體系。其次，改造傳統基礎設施，加快新型基礎設施建設。加快部署與產業發展相適應的科技設施與機構，推動5G、物聯網、全國一體化大數據等新型數字基礎設施建設（陳曉東和楊曉霞，2021）。發揮市場在基礎設施建設中的主導作用，打通多元化投資渠道。最后，加快建設現代化綜合交通運輸體系，完善綜合運輸大通道，貫通“八縱八橫”高速鐵路和交通干線網絡。通過提高交通通達的廣度和深度、完善現代物流體系，實現國內大循環的物流和交通網絡的暢通。

（二）以創新驅動激發產業高質量發展動力

創新是產業發展的核心問題和塑造國際競爭優勢的關鍵所在（劉思明等，2019），我國始終把科技創新擺在重要戰略地位。十九屆五中全會提出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。針對創新驅動尚未成為產業發展新動能的現實問題，可以從以下幾個方面入手加快科技強國建設。

1.把技術創新作為產業發展新動能

制約中國產業轉型和高質量發展的根本原因是缺乏核心技術且自主創新能力不足，關鍵技術突破無法實現就難以在新一輪科技革命和產業革命中掌握主動權。欲解決產業發展中長期存在的技術“卡脖子”問題，提升產品附加值與產業鏈地位，必須把創新擺在首位，實現科技自立自強。

第一，實現關鍵核心技術的自主可控。發揮集中力量辦大事的體制優勢，緊盯芯片、基礎材料等幾大核心技術和關鍵領域，建立高級別的核心技術攻關中心，謀劃攻克“卡脖子”技術。抓住新一輪科技革命和產業革命的機遇，推進新一代信息技術、大數據和人工智能等在現代產業發展中的推廣、應用與融合，不斷催生新技術、新產品和新業態，提高產業核心競爭力和輻射帶動力（付晨玉和楊艷琳，2020）。第二，加大基礎研究和共性技術投入力度。逐年提高基礎研究預算支出比重，加大基礎研究財政投入，發揮國家自然科學基金支持源頭創新的重要作用。依托高校、科研院所等布局建設重大科技基礎設施，深化協同創新和開放共享機制。激發企業投入基礎研究的積極性，開辟基礎研究經費新來源，鼓勵高校自籌經費、慈善機構捐款以及社會基金等多渠道投入基礎研究，建立以政府為主、社會多渠道為輔的多元化投資體系。第三，由要素驅動向創新驅動轉化，提高創新效率。改變一直擴大生產規模的粗放型發展方式，以技術創新、管理創新、制度創新和人才創新驅動企業發展（黃速建等，2018），由規模發展向質量和效益發展轉變。針對科技“大而不強”、專利“多而不優”、科技成果與實體經濟“兩層皮”的問題，要打破唯論文、唯成果的科研怪圈，提高對專利申請的審核標準，提高創新效率、專利質量和專利授權實施率。

2.加強科技創新體制機制建設

深化科技創新體制改革，通過加強創新激勵和知識產權保護，以及完善創新創業環境等措施，破除制約技術創新的制度性、結構性障礙，為產業高質量發展提供良好的創新環境。

第一，健全科技創新要素流動機制。用市場化手段配置知識、人才、技術、信息等高端要素，減少行業和地區之間的壁壘，加快實現創新要素的跨行業、跨區域流動與優化配置。第二，著力構建科技創新資源共享和主體互動機制，建立產學研深度融合的技術創新體系，加快科技成果轉化。政府要積極投入足夠的資金和政策支持，拓寬產學研合作的形式與渠道，完善技術共享、擴散和溢出機制，促進高校和科研機構、企業的深度合作和協同發展，加快和提高產學研之間合作創新、知識共享和成果轉化的速度與效率（何郁冰，2012）。第三，探索完善科技成果轉化機制和科技保障體系。強化科技成果市場化收益回報的激勵，完善企業創新孵化載體和孵化鏈條。健全知識產權保障體系，營造良好的創新環境和科研氛圍。加大知識產權保護措施，完善知識產權相關法律法規，健全知識產權維權體系和侵權的懲罰措施。優化專利資助獎勵政策和考核評價機制，更好地保護和激勵高價值專利。

3.完善創新主體和載體培育

產業高質量發展的核心在于科技創新的驅動，而創新活力的充分顯現離不開創新主體的培育和載體的完善。

第一，激發企業創新活力。企業是市場競爭和創新的主體，我國近年來涌現的一批如華為、中興和騰訊等高科技企業讓我國的科技水平和產業綜合實力得到了大幅提升。要充分調動和發揮企業在科技創新中的主力作用，鼓勵地方政府和企業加大創新經費投入比例。肯定和支持大型企業在關鍵核心技術突破中所作的重要貢獻，通過體制機制創新充分激發和釋放大型企業尤其是國有企業的內在活力和創新動力。同時，著力培育創新型中小企業，加大對中小企業創新活動的扶持力度，促進其科技成果的有效轉化。強化知識產權保護并改善金融風險投資機制，為中小企業在技術創新的環境和融資方面提供更多公平的機會。第二，培育多元化創新主體（潘宏亮，2015），建立高水平的創新平臺。高等院校和科研院所作為創新的中堅力量，需要持之以恒加大對基礎研究和關鍵核心技術的投入。加大對研究性高校和新興研發機構的鼓勵和財政支持，擴大科研機構和高等院校知識產權處置自主權，推動創新主體多元化。推進自主創新示范區建設，利用自由貿易試驗區的平臺優勢，加大創新試點和改革力度。加快國家重點實驗室、省重點實驗室建設，形成結構合理、運行高效的實驗室體系。同時，積極促進科技開放合作，不斷健全開放合作體制機制。建設內外聯動、互惠共享的創新體系，更加主動地融入全球創新網絡。

（三）以全面深化改革增添產業高質量發展活力

十九屆五中全會再次強調“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”的重要性。建設現代化經濟體系、實現產業高質高效發展，勢必會受到體制機制和固化利益的阻礙和限制。必須充分發揮改革的制度創新作用，為產業高質量發展注入活力。

1.深化經濟體制改革，掃清產業高質量發展的制度障礙

正確處理好政府與市場的關系，健全高水平社會主義市場經濟體制，發揮有為政府的引領與服務作用，是新時期實現經濟和產業高質量發展的前提。為了解決體制機制改革滯后帶來的價格扭曲和資源錯配問題，可以從以下三個方面入手加快掃清產業高質量發展的制度障礙。

首先，建立高標準市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。深化要素配置市場化改革，破除阻礙自由流動的堵點，著力打造“流動自由、競爭有序”的要素市場。強化競爭的基礎地位，在新興產業的發展中進一步引入市場競爭機制，用市場化的激勵手段和倒逼機制推進傳統制造業的技術轉型升級和產業外遷，而非采用“一刀切”的完全行政化手段（柳天恩和武義青，2019），通過有效的市場競爭讓發展環境真正做到權利、機會和規則的平等。健全歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，依法平等保護各種所有制企業產權，暢通產權糾紛反映和處理渠道。實行統一的市場監管和準入制度，健全負面清單管理和優勝劣汰的退出機制，定期對清單事項進行合理化、合法化審核，落實審批、監管、社會信用和激勵獎懲等各方面的機制設計。

其次，激發各類市場主體活力，把各類市場主體聯結成完整的產業發展體系。一方面，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，加快國有經濟布局優化、結構調整和戰略性重組，讓國有資本向關系國計民生的重要行業和前瞻性戰略性新興產業集中。健全國有資產監管體制，全面實行清單管理，加強事中事后監管，嚴格責任追究，加快推進經營性國有資產集中統一監管。另一方面，毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，促進民營企業的高質量發展。保證民營企業依法平等使用要素資源、公開公平公正參與競爭。進一步放寬民營企業市場準入，破除行業進入退出壁壘。加大對中小微企業的扶持力度，加大稅收優惠和金融支持力度，激發民營企業自主創新能力和高質量發展潛力。

最后，加強服務型政府建設，發揮政府對產業發展的引導、協調和保障作用。深化政府“放管服”改革，解決政府干預過多或干預不到位和缺位的問題。建立健全權力清單、責任清單和負面清單，變干預為服務。優化政府對產業資金使用的引導作用，破除行政性壟斷行業，降低民間資本準入門檻，在國有企業和自然壟斷行業引入市場競爭，提高供給質量和資源配置效率。地方政府要打破“唯GDP論”的政策考核機制和“一畝三分地”的固化思維，打破制約公平競爭的地方保護和市場分割。用好地方政府與官員的考核評價和晉升機制，引導地方政府競爭從唯GDP轉向對發展速度、質量、效益和環境等的綜合考慮。

2.深化供給側結構性改革，引領產業高質量發展的要素供給

針對要素供給制約和錯配的困境，圍繞產業高質量發展的要求，“十四五”期間要與時俱進深化供給側結構性改革，改善供給體系的結構和質量，形成需求牽引供給、供給創造需求的良性循環。供給側結構性改革的重點逐步轉向降成本、補短板、促進創新、培育新動能，形成可持續、可調整、可完善、可退出的機制（郭克莎，2019）。

第一，發揮人才紅利，加強人力資本優化配置。人是知識的載體和創新的源泉，創新驅動的實質是人才驅動。人才集聚既能帶來信息共享和知識溢出等集聚效應（牛沖槐等，2006），又能和產業集聚產生共生效應和乘數效應（孫健和尤雯，2008）。要想在創新方面抓住主動權并走在國際前列，必須充分利用“人才紅利”，打造具有國際水平的戰略科技尖端人才和創新團隊。首先，實施更加開放的人才培養和引進政策，完善人才培養體系和激勵機制。充分發揮各行各業尖端人才的領軍作用，在創新實踐中發現、培育和凝聚人才（呂守軍和代政，2019）。其次，破除創新創業壁壘，優化國內就業“軟環境”和服務體系。吸引出國留學人員回國就業，努力改變人才凈流出國現狀。最后，積極推進高水平大學和研究機構建設。鼓勵高校開設交叉專業，培養大數據、人工智能和數字經濟等方面的復合型全產業鏈高素質人才（羅序斌和黃亮，2020）;增加基礎理論的教學研究和對基礎前沿教學活動的支持，重視科教融合、產教融合，在新興行業、前沿方向和關系國家安全和長遠發展的關鍵領域培養創新型人才。大力弘揚工匠精神、科學家精神和企業家精神，打造有創新意識和吃苦耐勞精神的人才隊伍。

第二，深化金融供給側改革，提高資本供給質量。金融供給側改革是減少資本要素錯配，緩解中小企業“融資難、融資貴”問題的重要途徑。首先，建立和完善多層次的直接投融資體系。國家要實施有差別的金融供給，通過優化供給主體，改變以銀行為主導的間接投資方式，建立銀行、證券、股權和保險等協調互補的多層次直接投融資市場（唐榮和黃抒田，2021）。民間投資將是經濟發展的主要“助推器”，不論在短期還是長期都是經濟增長的內生動力（王婧，2017）。要積極引導民間資本進入農業、制造業和服務業中，放寬民間投資進入領域和準入限制，廣泛發揮民間資本的助推作用。其次，改善現有投資結構。重點支持普惠金融和中小微企業融資，限制股票和房地產市場的過度膨脹，緩解資本“脫實向虛”問題。提高金融服務實體經濟的能力，健全實體經濟中長期資金供給制度安排，建成具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系。引導資本向高科技產業、先進制造業、現代服務業和中西部落后地區傾斜，減少無用重復建設投資。最后，管理部門要簡政放權，提高市場化水平。政策工具只能在短期內促進產業發展，除了金融危機和疫情沖擊之類的特殊時期，應該盡量減少政府對產業的直接干預。轉變投資政策導向，堅持“穩增長、調結構、惠民生、防風險”的政策基調。要在嚴格法律基礎上建立和完善多層次的資本市場，減少資本市場的行政干預進而提高市場化水平（楚明欽，2016）。完善上市公司的審核制度、進入退出機制以及資本市場的信息披露機制，推進資產證券化。

第三，發揮和提高土地和自然資源要素的作用與效率。一方面，加速土地制度改革，完善土地流轉機制，鼓勵富余土地通過市場化手段向工業用地和商業用地轉換，從粗放的土地利用方式轉向集約化利用。建立農地、工業用地和商業用地的合理比價，降低土地出讓價格和房地產庫存，降低地方政府對土地財政的依賴。另一方面，建立權責明確的自然資源管理制度和監管到位的環境污染約束機制。健全排污權交易制度，完善市場在節能減排和污染防治中的重要作用。根據地區經濟發展水平、產業發展現狀、企業所處行業和所屬性質等選擇多樣化的環境規制工具，而非采取“一刀切”模式治理環境問題（趙玉民等，2009）。同時，開發清潔能源和可再生資源，實現資源的集約利用、循環利用和綠色利用。

第四，提高供需適配性，加強自主品牌建設。面對個性化、差異化、品質化的消費需求，必須不斷提高產品質量，擴大優質產品、中高端消費品以及醫療養老保險和教育等服務品的優質供給，推動供需協調匹配。完善產業配套體系，加快產業鏈上下游、產供銷的有效銜接，加快產品和服務的標準升級和國際標準轉化應用。打造中國中高端自主品牌，實施品種、品質、品牌齊頭并進的發展策略，努力做新品、精品、名品，提升品牌影響力和產業競爭力。

3.加快產業政策調整轉型，優化競爭性政策環境

傳統的選擇性產業政策常常造成低效與錯配，針對功能性和競爭性政策暫時性缺位的現狀，必須加快產業政策調整轉型。在市場失靈的關鍵領域和外部性較強的經濟活動中協調好產業政策和競爭政策的關系，發揮好產業政策的積極作用。

第一，轉變產業政策理念。放棄干預市場、替代市場、重點扶持的選擇性產業政策，構筑和實施以增進市場機能、擴展市場作用范圍、彌補市場不足為特征的功能性產業政策和一視同仁的競爭性產業政策（江飛濤和李曉萍，2015）。推動產業政策從選擇性向普惠性、激勵性轉變，向重點支持關鍵技術產業和戰略性新興產業轉變。要更加側重于提高產業發展的市場化水平，建立良好的制度環境并提供更好的基礎設施服務（王文和孫早，2017）。

第二，調整產業政策手段。新時期的政策手段要與市場激勵相容，大幅度減少政府行政干預，從行政化向市場化轉變，由行政指令向競爭立法轉變（張小筠和劉戒驕，2018）。財政補貼從生產性環節向創新研發和消費服務等環節并重轉變，政策工具選擇上從過度依賴稅收優惠和財政補貼向發揮不同政策工具互補性作用轉變。

第三，地方政府要增強產業政策與地方產業發展的適配性。眾多地方產業政策在一定程度上演變成地方的招商引資政策，過度重視量的擴張必然帶來效率的低下。因此，地方政府要改變直接補貼的傳統手段，充分發揮資本杠桿的力量和資本市場在支持企業發展中的作用。加快產業政策向創新型政策轉型，將原本指向特定產業和產業領域的支持政策轉向與產業技術創新掛鉤（黃群慧和賀俊，2019）。完善創新補貼方式，提升企業創新效率，鼓勵規模過小、數量過多的企業兼并重組，通過負面清單管理等方式治理部分產業存在的嚴重產能過剩問題（程俊杰，2015）。

（四）以國內國際“雙循環”凝集產業高質量發展合力

2020年中共中央政治局會議明確提出，“加快形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。在新冠疫情全球蔓延和國際貿易受挫的背景下，加快形成新發展格局，將重心定位于國內市場，深挖國內超大規模市場潛力，積極應對國際競爭和貿易摩擦，促進國內國際兩個市場、兩種資源的協調應用，對于實現產業結構轉型和高質量發展具有重要意義。

1.擴大內需，盡快形成以國內大循環為主體的發展格局

我國擁有超14億的人口和近100萬億元的總需求，為了解決內需動力不足和疫情沖擊下外需持續萎縮的問題，必須充分開發利用國內市場的巨大潛能，更好地發揮消費拉動經濟的基礎性作用。以內循環為主體并不是簡單地將出口轉為內銷，而是要立足強大的國內市場，以消費升級和有效投資促進產業高質量發展。

第一，促進消費規模的擴大。努力提高居民收入增速和可支配收入水平是提高居民消費能力和消費意愿的前提。在國民收入的初次分配和在分配方面，降低政府稅收和企業利潤占國民收入的比例，持續提高國民收入分配中居民收入比重和勞動報酬在初次分配中的比重，提高財產性收入占比，加大收入再分配力度。不斷擴大中等收入群體，縮小貧富差距，使其發揮對國內市場規模的帶動作用。同時，進一步加強民生領域建設，建立多層次的社會保障體系，實現公共服務均等化。減輕居民在醫療、保險、教育、住房和養老方面的負擔，從而弱化預防性儲蓄動機，降低儲蓄率，提高居民消費意愿和消費信心，將居民收入真正轉化成消費需求。

第二，促進消費結構升級，創建新的消費增長點。一方面，對于傳統制造業，居民的消費已經得到較為充分的滿足，而隨著我國居民生活條件的改善，其在醫療、教育、養老等方面的需求隨之增加。因此，應大力發展高科技產業、先進制造業和現代服務業，提供更加優質、多樣化、智能化和個性化的產品與服務;打破行業壟斷現狀，提高產品與服務的供給數量和質量;調整住房和汽車等耐用品的消費政策，調整房地產與其他生活服務支出比例，優化居民消費支出結構。另一方面，推動消費向綠色、健康和安全的方向轉變。加快拓展定制消費、智能消費、體驗消費等新興消費領域，構建智慧產業和智慧商圈，通過創建新的消費增長點帶動消費結構的升級和國內需求的增加。

第三，擴大國內有效投資。重點加快“兩新一重”投資，即加快促消費、惠民生、調結構、增后勁的新基建、新型城鎮化和重大工程建設的投資，讓新基建服務于現代產業、流通業和人民生活。加快補齊基礎設施、市政工程、生態環保、民生保障等領域短板，推動企業設備更新和技術改造，擴大戰略性新興產業投資和傳統產業轉型升級，優化投資結構，提升投資效率，拓展投資空間。

第四，強化流通體系的支撐作用。建立國內統一大市場要有效破除行業壟斷、市場分割、地方保護和貿易壁壘障礙，促進不同地區和行業標準、規制、政策的協調統一。促進內貿流通體制改革，完善現代貿易流通體系和綜合運輸體系，加快發展冷鏈物流，完善基礎設施、骨干線路、區域分撥和末端節點的建設，健全縣鄉村物流配送體系，在流通領域形成安全高效的物流網絡和統一聯動的市場，實現國內大循環的暢通。

2.強化新一輪對外開放，穩定外循環

十九屆五中全會指出，“要建設更高水平開放型經濟新體制，全面提高對外開放水平，推動貿易和投資自由化便利化，推進貿易創新發展，推動共建‘一帶一路高質量發展，積極參與全球經濟治理體系改革”。針對國際市場不穩定性增強的現實困境，必須以國內大循環為主體，但這并不意味著要降低對外開放水平，搞閉關鎖國和內卷化的經濟循環，反之，我們必須進行新一輪的對外開放，不斷提高對外開放層次，使國內國外更好地聯通（葛揚和尹紫翔，2021）。

第一，積極應對國際競爭，積極參與和維護與發達經濟體的合作。面對西方國家逆全球化傾向、貿易保護主義抬頭以及以美國為首的發達國家制造業“回轉”和對中國的貿易打壓制裁，要轉變對外開放策略，將開放重點轉向“一帶一路”沿線經濟體，充分利用其資源、能源和廣闊的市場。積極深化與歐盟、英美和日韓等國的經貿合作，加強技術交流與溝通，實現利益的互惠互利。充分利用多邊貿易體系爭取發展空間，積極參與全球治理體系改革，爭取國際合作和競爭新優勢。減少政府對出口產品的不合理補貼，避免陷入“反補貼”糾紛。積極研究國際反傾銷調查體系、產品環保和質量標準、技術性貿易壁壘等，建立標準信息服務和糾紛處理平臺，減少產業發展和企業投資風險。同時，盡快邁向全球產業鏈的高端環節，成為產業鏈上的高端和頂端力量，才能在激烈的國際競爭中站穩腳跟。

第二，充分利用國際合作新平臺，加快全球產業布局。依托“一帶一路”國際貿易物流大通道，向沿線國家出口我國成熟的技術和豐富產品的同時，提高資金和技術的利用效率。積極發展“絲路電商”，拓寬沿線需求市場和產業發展空間。完善出口政策，調整進出口貿易結構，提高服務貿易在進出口中的比重，優化出口商品質量和結構。引導企業深耕國內市場的同時，努力拓展新興市場，擴展與周邊國家的貿易規模。提高國際雙向投資水平，推進多雙邊投資合作機制建設，以高水平雙向投資利用全球資源要素和市場。積極參與全球治理體系的改革與建設，堅決維護發展中成員地位和多邊貿易體制，構建高標準的自由貿易區網絡和良好的外部貿易環境。

第三，國內國際協同發展。雙循環戰略的落腳點是，要在更高層次上實現對外開放，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，堅持“引進來、走出去”并重，從根本上提高中國產業的國際競爭力。改革開放以來，長期以“外循環”為主導的經濟發展模式使得中國長期嵌入全球價值鏈的低端環節，而生產分工和價值網絡的主動權始終牢牢掌握在發達國家和大型跨國公司手中。這不僅使得我國陷入低端鎖定的風險，也使得“內循環”和外循環出現分離。要從傳統模式下中國離不開國際市場向國際市場離不開中國產品和服務轉變，實現國內國際聯動發展（郭晴，2020），既要通過擴大內需和產業升級暢通國內循環，提高產業競爭優勢和發展質量，推動外循環的暢通運轉;又要實行更高層次的對外開放，積極應對國際競爭，增強產業發展對外部環境的適應性以及產品和服務的國際競爭潛力，從而為國內循環的暢通運轉注入動力。

（五）以新發展理念統領產業高質量發展全局

堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是習近平新時代中國特色社會主義理論體系的主要內容，是指導我國產業高質量發展的基本方略。產業高質量發展就是要貫徹落實質量第一、效益優先的五大發展理念，解決各行業、各地區的產業發展問題。

1.加快產業融合發展

2018年中央經濟工作會議提出“推進先進制造業和現代服務業深度融合”，這是新時期我國制造業和服務業高質量發展的重要路徑。第一，制造業和服務業融合發展。制造業企業要重塑價值鏈重心，通過技術創新向集技術研發、產品制造和品牌運作于一體的服務型企業轉變。圍繞客戶的需求，結合企業制造優勢和服務資源，建立有競爭力的產品服務系統（馮泰文等，2009）。推進服務專業化、市場化和社會化，打造制造業和服務業融合的載體，提升生產性服務業質量，推進制造業生產環節向微笑曲線兩端延伸。第二，推進數字經濟與產業融合。構建互聯互通的數字化信息流和服務流平臺，憑借大數據與信息網絡，實現數字產品與傳統實物產品的融合，形成一體化的產業鏈條。第三，全面實施軍民融合戰略，推動軍用技術民用，推動軍事工業發展。鼓勵中石油、中石化等重點企業進入農業化工和油氣資源開采等產業和領域，建設軍事工業強國。

2.強調區域產業協調發展

加快推動產業轉移，推進區域產業協調發展。為了解決中西部地區產業發展質量明顯落后的問題，要抓住國內國際產業分工調整的重大機遇，依托落后地區的比較優勢和發展特色，通過政府政策支持、投資環境改善和體制機制創新等途徑，促進中西部地區積極承接東部發達地區高新技術產業和戰略性新興產業的轉移（付晨玉和楊艷琳，2020），因地制宜建設特色優勢產業集群。通過加快產業轉移優化產業空間布局，通過傳統產業技術改造和淘汰落后產業促進中西部地區產業結構調整，提高各區域產業可持續發展能力。

同時，加快戶籍制度改革，建立全國統一的醫療、養老和保險制度等保障體系。健全城鄉要素自由流動機制，打破勞動力要素城鄉自由流動的制度障礙，鼓勵富余勞動力跨城市流動。打造城鄉聯動機制，協調推進鄉村振興和新興城鎮化發展，帶動城郊農業發展和農業機械化建設。

3.強化產業綠色可持續發展

隨著我國經濟增速進入“換擋期”，資源節約型和環境友好型社會建設是貫徹低碳發展理念、實現可持續發展的必然選擇。

首先，鼓勵綠色技術創新，大力發展綠色產業和綠色經濟。抓住低碳經濟快速發展新契機，增加產業綠色創新投入，推動一、二、三產業綠色技術聯動發展，積極發揮綠色技術創新對產業高質量發展的促進作用（楊丹等，2020）。引進、創新和推廣低碳技術，通過生產過程中的再循環和集約化，提高資源利用效率，推動傳統制造業綠色轉型升級。其次，積極推進能源革命。加快能源體制改革，在自然資源使用、廢氣廢水處理、用水用能等方面建立和完善能源市場價格機制。維護能源市場安全和公平競爭的監督體制，提升能源利用效率，促進產業清潔生產和綠色化發展。最后，完善產業綠色發展政策體系。因地制宜確立環境規制，根據不同地區的經濟和產業發展狀況，引導環境規制與產業發展相協調。逐步淘汰高污染、高耗能產業，用市場激勵性環境規制加以資源環境硬約束引導產業綠色發展。嚴格把關高耗能、高污染、低資源利用率項目的審批，實施有利于節能環保和資源綜合利用的稅收政策。樹立綠色高效的發展導向，正確引導地方政府競爭（余泳澤等，2020），建立地方政府綠色發展的考核機制，將官員晉升錦標賽從GDP競爭拉向考慮節能減排的綠色GDP考核。

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High Quality Development of the Chinese Industries Under the New Development Pattern： Realistic Dilemma and Policy Guidance

Yu Yongze1， Duan Shenglan2 and Lin Binbin2

（1. School of International Trade， Jiangsu Nanjing University of Finance and Economics; 2. Jiangsu Institute of Industrial Development Research， Nanjing University of Finance and Economics）

Abstract：The realization of high quality industrial development is the basic proposition and important support for the construction of modern industrial system and the realization of high quality economic development under the new development pattern in this country. By sorting out the connotation and measurement methods， this paper summarizes the realistic dilemma of high quality industrial development in China at the present stage from the three dimensions of supply， demand and institution. the results show that： （1） From the perspective of factor supply， innovation and talent factors have not yet become the new driving forces of high quality industrial development， and the wrong allocation of capital and land factors has affected the development of real economy and innovative industries; （2） From the perspective of demand， there exist some problems in the process of high quality industrial development， such as the lack of domestic demand power and the increasing instability of external demand. The new development pattern of domestic and international double cycle with the big domestic cycle as the main body has not yet formed; and （3） From the institutional level， the lag of institutional reform and the temporary absence of functional and competitive industrial policies further hinder the factor supply and demand leading. Therefore， this paper suggests a number of policy guidance and basic path to achieve high quality industrial development. Actions are called to make clear the direction of high quality industrial development by building a modern industrial system， stimulate the driving force of innovation， increase the vitality of comprehensively deepening reform， unite the joint forces of domestic and international 'double circulation'， and lead the overall situation with new development concept.

Key Words：New Development Pattern; High Quality Industrial Development; Modern Industrial System; Reality and Dilemma

責任編輯 郝 偉