中國企業(yè)開展境外PPP項(xiàng)目的思考

何瑋

一、中國企業(yè)開展境外PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

當(dāng)前，“一帶一路”、“PPP與中國企業(yè)海外投資”已經(jīng)成為全球廣為關(guān)注的焦點(diǎn)。一帶一路沿線國家日益青睞國外投資，以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，特別是借助PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿更加強(qiáng)烈。

發(fā)達(dá)國家和拉美國家普遍采用PPP模式，并制定相關(guān)法律。非洲各國外債和貸款額度均已達(dá)到或者接近上限，已無力再進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資，新項(xiàng)目均傾向于以BOT或者PPP模式合作。

PPP的特征通常包括：第一，項(xiàng)目的數(shù)個(gè)階段通常由一個(gè)私人運(yùn)營者負(fù)責(zé)。公共項(xiàng)目的周期通常包括設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等階段，在PPP中私人運(yùn)營者通常負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)階段工作，甚至可能覆蓋項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。第二，PPP合同明確規(guī)定所提供服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求。第三， 較長的合同期限。公用事業(yè)建設(shè)本身就需要較長的建設(shè)期，投入巨大，回報(bào)周期較長;另一方面，私人運(yùn)營者通常需要相當(dāng)長的期限才能收回整個(gè)投資，其收益來源主要是向用戶所收取的費(fèi)用或者稅收。第四，復(fù)雜的合同安排。整個(gè)PPP實(shí)質(zhì)上是一系列的合同安排，涉及到公共機(jī)構(gòu)和私營部門之間的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、權(quán)益劃分、融資安排以及有關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)歸屬等方面的內(nèi)容。PPP的突出優(yōu)點(diǎn)在于將傳統(tǒng)施工或總承包合同中由公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，在公共機(jī)構(gòu)和私營部門之間進(jìn)行分配。私營部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的加大，意味著合同中相應(yīng)的激勵(lì)和保障措施的增多。

二、境外PPP項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)

（一）來自國外市場的風(fēng)險(xiǎn)

1. 政治法律風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括：沒收、征用、國有化和剝奪風(fēng)險(xiǎn)、政府無作為或負(fù)面行為、政治不可抗力、終止合同風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括四類風(fēng)險(xiǎn)：法律變更、稅率提高風(fēng)險(xiǎn)、合同條款歧義風(fēng)險(xiǎn)、爭端仲裁和適用法律風(fēng)險(xiǎn)。

2. 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和建造方面的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、工期拖延風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量未達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、自然不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

項(xiàng)目在運(yùn)營期也面臨著運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)、自然不可抗力、勞資爭端、設(shè)備狀況、技術(shù)不可靠等風(fēng)險(xiǎn)。

市場與收益風(fēng)險(xiǎn)主要包括：市場需求風(fēng)險(xiǎn)（主要指在項(xiàng)目的特許經(jīng)營期內(nèi)，因市場需求方需求萎縮或出現(xiàn)其他項(xiàng)目的競爭而使得項(xiàng)目所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品出現(xiàn)剩余或者有效需求不足，導(dǎo)致收入減少的風(fēng)險(xiǎn)），費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)（由于投資國外匯儲(chǔ)備不足或經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，購買方未能履行支付義務(wù)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)），匯率風(fēng)險(xiǎn)（購買協(xié)議貨幣匯率發(fā)生重大調(diào)整，結(jié)售匯受匯率波動(dòng)影響，導(dǎo)致匯兌損失，影響投資收益）。

（二）來自國內(nèi)政策的要求

1. 嚴(yán)格的對外投資規(guī)定

在國資委的審批程序中，中國企業(yè)要在國資委發(fā)布的中國企業(yè)境外投資項(xiàng)目負(fù)面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，制定本企業(yè)更為嚴(yán)格、具體的境外投資項(xiàng)目負(fù)面清單。其次，擬開展的境外投資項(xiàng)目一定要納入當(dāng)年上報(bào)國資委的年度投資計(jì)劃。根據(jù)35號令規(guī)定：中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)國際化經(jīng)營規(guī)劃編制年度境外投資計(jì)劃，并納入企業(yè)年度投資計(jì)劃。中國企業(yè)因境外重大投資項(xiàng)目再?zèng)Q策涉及到年度投資計(jì)劃調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)將調(diào)整后的年度投資計(jì)劃報(bào)送國資委。第三，嚴(yán)格控制非主業(yè)投資。要求委托第三方進(jìn)行決策前的風(fēng)險(xiǎn)評估。

2. 復(fù)雜的項(xiàng)目審批手續(xù)

央企通常都會(huì)發(fā)布自身的投資管理制度，中國政府對境外投資業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，審批部門主要有國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家外匯管理局、國資委。各部委均有自身的審批規(guī)定。

（三）國內(nèi)金融服務(wù)方面的問題

1. 融資方式單一、融資成本高

對PPP項(xiàng)目而言，一般在建設(shè)期需要較大的投入，但直接融資和間接融資渠道通常都有較多的限制和條件，資金來源、融資成本和擔(dān)保問題在一定程度上制約著投資業(yè)務(wù)發(fā)展。在申請商業(yè)貸款和兩優(yōu)貸款過程中，商業(yè)貸款利率相對較高，需要投保中信保出口信用保險(xiǎn)，且保費(fèi)一次性躉交，在建設(shè)初期增加了資金壓力;“兩優(yōu)貸款”評審時(shí)間較長、難度較大，且受額度影響較大。

2. 風(fēng)險(xiǎn)偏好較低

PPP項(xiàng)目的融資協(xié)議會(huì)有相應(yīng)的擔(dān)保安排，包括SPV或者項(xiàng)目公司的資產(chǎn)抵押、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目收益轉(zhuǎn)讓、保險(xiǎn)金賠償請求權(quán)轉(zhuǎn)讓等，還有可能包括政府提供的項(xiàng)目預(yù)期收益和實(shí)際收益之間出現(xiàn)差額時(shí)的保證等。銀行設(shè)立擔(dān)保的目的在于：第一，確保借款人的其他債權(quán)人不會(huì)取得較貸款人更優(yōu)先的地位;第二，確保貸款人在行使救濟(jì)權(quán)利后能取得項(xiàng)目的所有權(quán)和控制權(quán)。

當(dāng)前，銀行業(yè)全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，風(fēng)險(xiǎn)偏好較低，對于一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目融資設(shè)置一攬子有效的融資擔(dān)保安排有時(shí)并非易事，可能會(huì)由于法律制度的不確定性及設(shè)計(jì)擔(dān)保安排的高成本難免從現(xiàn)實(shí)中限制了擔(dān)保的范圍，也可能會(huì)造成一些借款人收到現(xiàn)有貸款的限制從而無法向新貸款人提供擔(dān)保。鑒于現(xiàn)實(shí)中存在這樣某些擔(dān)保的要求較為嚴(yán)格，標(biāo)準(zhǔn)較高，但在最終實(shí)施中的效果還有待檢驗(yàn)的情況，建議在評審提出某些保護(hù)性措施時(shí)，考慮對門檻和硬性條件的設(shè)置，真正起到既防控銀行風(fēng)險(xiǎn)，又促進(jìn)項(xiàng)目盡快實(shí)施的效果。

（四）企業(yè)自身能力的問題

1. 市場經(jīng)驗(yàn)不足

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營需要較多的市場經(jīng)驗(yàn)。以電力PPP項(xiàng)目為例，營銷工作難點(diǎn)眾多。國際電力市場可以分為兩類：一是市場化程度較高的，例如歐美電力市場，其電力市場的基本原理相似，但由于各國、區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、電力行業(yè)情況不同，市場機(jī)制各不相同。二是市場化程度較低的，例如東南亞、非洲的一些國家，主要采取政府或相關(guān)組織壟斷經(jīng)營的方式，電能營銷工作需要因地制宜，圍繞政府或相關(guān)組織開展，差異性較大。因此，央企在國際市場，對當(dāng)?shù)仉娏φ?、法律，市場的形勢、?guī)則等理解和研究有待深化。在全員市場意識、營銷人力資源、營銷組織、營銷信息化平臺等方面均需要跟得上。