《職業教育法》修訂要處理好九大關系

2021-08-09 08:49:45馬雷軍周文娟王許人

職業技術教育 2021年12期

馬雷軍周文娟王許人

摘要當前，《中華人民共和國職業教育法》的修訂工作是我國教育法治進程中的一件大事，對推動我國職業教育的發展具有重要意義。在《職業教育法》修訂過程中，需要把握職業教育與國家發展、職業教育與普通教育、技能教育與知識教育、升學與就業、學業證書與職業資格證書、教師的理論能力與實踐能力、教育部門與人社部門、經費的政府責任與社會家庭分擔、學校與行業企業九種關系，使《職業教育法》的修訂符合法治精神、治理理念和教育規律。

關鍵詞《職業教育法》;《職業教育法》修訂;法治精神;治理理念;教育規律

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）12-0007-05

2019年12月，教育部公布了《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。2021年3月24日，國務院常務會議通過《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》，對產教融合和校企合作、支持社會力量舉辦職業學校、促進職業教育與普通教育學業成果融通互認等作了規定，并將提交全國人大常委會審議，這意味著《職業教育法》修訂取得了標志性的進展，是我國教育法治史上的一件大事。《職業教育法》出臺于1996年，其立法背景、立法原則、立法內容、立法重點以及立法技術等在過去二十多年中都發生了重大變化，所以亟須通過修訂來保障職業教育的科學、穩定、高效與持續發展。在《職業教育法》的修訂當中，我們需要充分認識、把握和協調其中的九種關系，保證《職業教育法》修訂的基本邏輯、基本思路、基本框架、基本制度和基本內容達到修法目的，從而保障和推動職業教育發展。本文以教育部2019年頒布的《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》為文本分析對象，試對其中的九種關系進行闡釋。

一、職業教育立法中職業教育與國家發展的關系

立法是國家的上層建筑范疇，《職業教育法》的修訂不僅關系到職業教育本身，而且也是關系國計民生的重大事件。我們必須站位于國家發展乃至國際發展的視角，思考《職業教育法》修訂的若干問題。《征求意見稿》在第一條將創新驅動發展戰略和科教興國戰略并列，提出建設教育強國和人力資源強國的目標。這相對于原《職業教育法》是一個重大突破，是跳出教育看教育，以國家戰略的視角引領教育發展。

依照古羅馬傳承下來的理念，法律有公法和私法之分[1]。按照這種法律的分類，《職業教育法》屬于典型的公法范疇，其不是簡單的平等主體之間的法律關系，而更多是國家公權力在職業教育領域的介入。從教育內部來看，相對于其他各級各類教育，職業教育與國家經濟發展趨勢、產業結構調整方向的聯系更為緊密[2]。這要求《職業教育法》的修訂要著眼于世界變革的形勢，落腳于國家整體發展戰略、前瞻國際經濟發展趨勢，瞄準市場供求的轉變，為社會提供包括技能型人才在內的多樣性人才，推動中國制造和中國服務在國際相關領域占據優勢地位，搶占制高點、補齊薄弱點、打造創新點。因此，職業教育發展與國家整體發展有著密不可分的互動關系。

基于以上原因，《職業教育法》一方面應當更加強調國家公權力在職業教育領域的體現，另一方面也應當強調職業教育對國家整體發展的主動適應。首先，《征求意見稿》第一條應進一步提升《職業教育法》的戰略地位，明確職業教育對于民族復興和國際競爭的重大意義。其次，在《征求意見稿》第三條中應修正為職業教育應主動適應社會主義市場經濟和社會進步，而不是簡單適應、被動適應。再次，《職業教育法》還應當增加適宜職業教育發展外部環境的相關條款，例如擴充職業教育信息管理系統、國家職業教育指導委員會的職能，強化其基于國家視角的引導作用。

二、職業教育立法中職業教育與普通教育的關系

職業教育與普通教育都是我國教育體系的重要組成部分。《征求意見稿》第三條提出：“（職業教育）與普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位。”既然是不同的教育類型，就決定著職業教育在培養目標、教育形式、教育內容、評級方式等方面區別于普通教育。同時，融合理念也是《征求意見稿》的一大特色和創新，例如第十二條提出“職業教育與普通教育相互溝通”，第十六條規定了在普通中小學開展職業啟蒙教育的內容。

將職業教育與普通教育在分軌的基礎上融合發展，符合人的發展規律，符合職業教育發展特點。首先，教育的多樣性是教育對人的發展差異性的尊重和適應[3]，所以應該讓每一個人接受到適合自己的教育。當前，普通教育與職業教育在義務教育后的分流是國際教育發展的普遍趨勢，也是落實《國家職業教育改革實施方案》的重要舉措[4]。其次，在《職業教育法》修訂中更應該重視的是職業教育與普通教育的融合發展。這種融合性主要表現為以高中教育階段為中心向兩端發展。這標志著以義務教育為基礎、高中教育階段為重點的普職融合體系，已經逐步開始從義務教育階段到高等教育階段的全要素融合[5]。再次，《職業教育法》修訂還需要注重互通式發展，為普通教育和職業教育學生提供相互身份轉化的空間和機會，進而拓展為全民終身學習的教育生態。《征求意見稿》第四十三條雖然規定了職業學校學生與普通學校學生的權利平等性，但是缺失職業學校學生與普通學校學生身份的轉化、學分的轉換等具體的制度保障，這就使得兩種教育類型在高中階段即開始隔離發展，缺乏身份互通轉化的制度保障，加大了相關學生選擇職業學校的顧慮。

因此，《征求意見稿》第十二條應當將“職業教育與普通教育相互溝通”的理念進一步轉化為法律制度保障措施，以增強《職業教育法》的可操作性，避免“軟法”傾向。其次，《征求意見稿》在第十二條還應當增設專門條款，以破解義務教育后職業教育與普通教育學生學籍的壁壘，為職業教育與普通教育相互融通發展提供法律保障。再次，《征求意見稿》第十六條應當增加高等教育階段職業教育與普通教育融合的相關內容，補齊立法空白。

三、職業教育立法中技能教育與知識教育的關系

技能教育和知識教育是職業教育的重要內容。《征求意見稿》第二十三條提出：“（職業學校）根據培養技術技能人才的需要，設置教學過程和學習制度。”全文都在圍繞職業院校的技術技能教育建構制度保障體系，從多方面強調了技能教育的重要性，而對知識教育卻著墨甚少。全文“技能”一詞出現了28次，而“知識”一詞只出現了3次，且都是指代“專業知識”。

《教育法》的立法目的是發展教育事業，提高全民族素質，促進社會主義物質文明和精神文明建設，作為《教育法》的下位法，職業教育立法目的需與《教育法》銜接和協調。技術技能人才的教育，首先是人的教育，其次是人才的教育，第三才是技術技能的教育。職業教育的目的仍然是對人的教育，是提高人的素養[6]。以往，職業教育往往被人們視為“機器式教育”，使得很多考生在志愿填報時避之不及，降低了職業院校的吸引力，拉低了職業院校的辦學品質。而知識教育是技術技能教育的基礎，是授之以漁的前提，是職業教育學生未來長遠的根基。

技能教育與知識教育并不沖突。因此，建議在《征求意見稿》中增加相應條款，為職業教育學生提供知識教育與技能教育的雙重機會。只有這樣，才能破除機械式人才培養的弊端，提升職業教育的吸引力。

四、職業教育立法中學業證書與職業資格證書的關系

學業證書證明學習經歷及相應的知識水平，而職業資格證書更多涉及就業準入。《征求意見稿》第八條明確提出了國家實行學歷證書、培訓證書、職業資格證書以及體現職業技能等級的證書制度。第四十五條規定了學業證書和職業資格證書的授予條件，并將兩者共同作為受教育者從業的憑證。特別是新增職業培訓經歷證書、技能等級證書等學習成果轉化為學歷教育學分的規定，以及建立以國家學分銀行為基礎的國家資歷框架制度，為落實1+X證書制度和職業資格證書融入職業教育提供了法律保障。

學歷證書和職業資格證書共同服務于提高勞動者素質、開發人力資源、促進就業這一根本目的，因而兩者相互影響、相互作用，存在著密切的互動關系或者說內在統一關系[7]。這樣的關系決定了二者具有內在的同質性。同質性決定了證書轉化的可能性和必要性。推動兩種證書轉化的法理實質是保障職業學校學生的受教育權。受教育權正在從社會化范式向個性化范式轉型，受教育的諸多限制都在破除，更加重視人的個性化發展[8]。打通學歷證書與職業資格證書相互轉化的渠道，有利于滿足學生面向職業進行個性化教育，從而促進受教育權保護。但在《征求意見稿》中，這種證書轉化更多的是單向的，僅提供了職業資格類證書向學歷類證書轉化的法律保障，而沒有反向轉化的渠道。這既不利于職業教育學生的多元互通發展，也為職業教育學生制造了額外的考證負擔。

所以，建議《征求意見稿》應當進一步打破行政部門證書管理權限的壁壘，為職業教育畢業生提供合法、合理、常規的職業資格證書轉化渠道。另外，《征求意見稿》第四十五條將職業資格證書的學分認定權完全放給學校，也值得商榷。應當充分發揮《征求意見稿》第十二條職業教育國家學分銀行等第三方平臺在職業教育學歷證書和職業資格證書轉化中的作用。

五、職業教育立法中升學與就業的關系

在職業教育中，升學與就業的關系看似矛盾，實則統一。職業教育應當既是就業教育，也是給予有意愿、有特長、有基礎的職業學校學生升入高層級職業教育或普通教育機會的教育。《征求意見稿》第四十三條特別強調，職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會。這一規定有助于走出職業教育就業與升學認知的誤區，明確職業教育的學生應當保有教育選擇權。

教育選擇權利的平等是受教育權平等的重要方面。現行的《職業教育法》并沒有將受教育者權利的保護明確作為立法宗旨[9]，職業學校學生的教育選擇權也往往因缺乏法律保護而被忽視。由于教育選擇權保護不充分，導致職業教育出現了一些畸形現象。所以，立法既應當保障職業教育學生升學的權利，也應當避免“唯升學”的辦學模式，確保職業教育原有的定位和價值。

因此，《征求意見稿》中，不僅應當在第十二條進一步明確中等職業教育學生可以選擇普通高等教育升學的平等權利，充分給予學生教育選擇權利，切實保障職業教育學生的升學路徑。同時還應增加條款防止部分職業學校“職業教育普通化”的傾向，防止其打應試教育的“擦邊球”。只有這樣，職業學校學生才能獲取同等學力的畢業證書用于升學，也能獲取職業資格證書用于就業[10]。

六、職業教育立法中專業課教師理論能力與實踐能力的關系

“雙師型”教師是職業教育教師隊伍建設的一大特色。專業課教師能否具有扎實的理論基礎與熟練的實踐經驗，是決定職業教育水平的關鍵因素。《征求意見稿》的多個條目都對“雙師型”教師作了較為具體、詳細的規定，例如第三十九條主要規定了“雙師型”教師的培養，第四十條規定了職業院校教師和相關行業專業人員的交流互通機制。

近年來，《國家職業教育改革實施方案》《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》等文件都對“雙師型”教師隊伍建設提出了相應的對策。《征求意見稿》第四十條原則上禁止高校各類應屆畢業生直接擔任專業教師是值得商榷的。首先，教師來源需要體現多重性、多元性[11]。專業教師的來源不宜做非左即右的規定，要建立適應不同學校、不同人才、不同專業教師的復合式選聘來源。其次，專業教師的在職繼續教育也要理論和實踐并重，不僅要規定在職教師在企業實踐，還要強調在職專業教師在高等教育機構的培訓。

在《職業教育法》修訂中，首先應當將第四十條第一款修訂為職業學校的專業教師應當具有一定年限的相應工作經歷或者實踐經驗、實習經歷，達到相應的技術技能水平。增加實習經歷的選項后就可以為一大批職業技術師范院校畢業生進入職業院校擔任教師提供機會。同時，《征求意見稿》還應當設置相應條款，為充分發揮職業技術師范院校在培養現職企業經營管理和專業技術人員、有專業知識或者特殊技能的人員擔任職業院校教師，或者為職業院校提供在職教師培訓提供法律保障。只有這樣，才能實現專業課教師的理論能力和實踐能力的同步提升。

七、職業教育立法中教育部門與人社部門的關系

我國職業教育主要由教育行政部門和人力資源與社會保障部門歸口管理，所引發的多頭管理與分工重疊問題是職業教育亟待解決的主要矛盾之一。《征求意見稿》對此專門規定建立國務院職業教育工作部際聯席會議制度，試圖以多頭聯合的形式解決這一問題，并給予符合條件的技師學院設置為相應層次職業高等學校的機會。

從職業教育管理的歷史發展來看，1978年，教育部、國家勞動總局共同發布通知，明確技工學校由國家勞動總局和地方勞動部門主管。1980年，中央進一步明確，普通中專和職業高中由教育部門主管，技工學校和職業培訓以勞動部門為主。這個分工在當時有利于調動各方發展職業教育的積極性，但隨著社會經濟的發展，政府部門的多頭管理、職責交叉、政出多門問題日益明顯，基層實踐中出現管理不協調、存在空白地帶以及資源浪費等現象。這一現象也是國際難題，例如法國職業學校最初由教育部門和經濟部門共管，但由于辦學理念長期沖突而產生了管理權的爭議;再如德國和日本是職業學校由教育部門管，企業培訓則由經濟部門管[12]。不同職能部門管理職業教育的思路不同，勞動部門對經濟價值考慮更多，而教育部門的管理以教育屬性為主[13]。部際聯席會議制度對于緩解部門分工的矛盾起到了一定作用，但并不能從根本上解決當前分工重疊的現狀，尤其對立法可行性產生了極大的挑戰。要為職業教育發展提供良好的教育生態，必須打破職業教育領域政府部門的傳統分工壁壘。

因此，《職業教育法》的修訂應按照遵從教育規律、有利事業發展的原則，在《征求意見稿》第十條中明確規定職業教育統一納入教育行政部門的管轄，對于涉及資格認定等特定的事項，可以采用例舉的方式歸口于相應的政府行政部門管轄。這一改革勢必觸動相關部門的利益，引發激烈的立法博弈。但是，立足于國家發展的視角、考慮到職業教育統一發展的大局，這一趨勢又是完善職業教育治理體系、實現職業教育治理現代化的必然選擇。

八、職業教育立法中學校、企業與行業組織的關系

調動行業企業舉辦和參與職業教育的積極性，確立產教融合型企業制度，力求責權利統一，是此次《職業教育法》修訂的重點和亮點之一[14]。在《征求意見稿》中“企業”一詞出現了52次，“行業”一詞出現了35次，充分顯示了《征求意見稿》對企業參與職業教育的高度重視。

產教融合、校企合作是職業教育的本質要求和基本特征[15]。1996年，《職業教育法》就提出了“產教結合”的原則，為校企合作奠定了法律基礎。在之后的職業教育相關政策中，相繼提出了“產學研結合”“工學結合、校企合作”“深化產教融合、校企合作”等提法，明確了職業教育的發展是學校與企業、行業協會共同的責任。但是，目前職業教育發展中，如何調動行業企業積極性，進一步推進校企合作，依然是立法過程中值得關注的難題。《征求意見稿》只有二十一條第二款規定，企業舉辦職業教育符合條件的，可以按投資額一定比例抵免教育費附加和地方教育附加。對于企業來說，抵免的費用并不一定與企業付出的經費與人力資源相當。所以從立法設計上并不能從根本上解決這一難題。

針對此問題，首先需要在《職業教育法》中設置相應條款，對企業興辦職業教育進行獎補，即在立法中至少要使參與舉辦職業教育的企業得到政府的成本補貼，有條件的地方甚至可以通過地方立法予以獎勵。這樣的立法設計雖然在表面上給財政帶來沉重壓力，但卻可以節省一大筆原本需要由政府直接投入舉辦職業教育的費用。而且，企業的參與提升了職業教育的辦學品質，這是一舉多得的制度設計。其次，修訂后《職業教育法》尚需一些具體的立法設計來調動企業舉辦職業教育的積極性，例如在土地規劃、融資立項等方面給予主辦或參與舉辦職業教育的企業引導性優惠。再次，需要在《職業教育法》中進一步強調行業組織在校企合作中的橋梁作用，在指導企業參與職業教育、建構職業教育發展平臺等方面發揮重要作用。

九、職業教育立法中政府與社會、家庭的關系

職業教育立法中政府與社會、家庭的關系主要體現在成本分擔上。《征求意見稿》第三十七條規定：“高等職業學校按照國家規定的收費標準和辦法，收取學費和其他必要費用。中等職業學校按國務院制定的具體辦法免收學費，享受財政經費補貼。”《征求意見稿》第四十八條第三款規定：“民辦職業學校舉辦者應當參照同層次職業學校生均經費標準，以多種渠道籌措經費。地方人民政府按照管理權限，可以按照當地公辦職業學校標準或者一定比例，向企業舉辦的職業學校和其他非營利性民辦職業學校撥付生均經費。”

應當說，《征求意見稿》明確了職業教育經費成本分擔的方式。職業教育是成本較高的準公共產品[16]，對國民經濟發展有直接影響，政府理應承擔經費投入的主要責任，甚至要給予其傾斜性的扶持。由于國家財力的有限性，還需要家庭投入、社會組織投入等多途徑來源作為補充。當前，建立政府投入為主、家庭合理分擔、其他多種渠道籌措教育經費的投入體制是國際職業教育發展的基本樣態。美國、德國、澳大利亞等國都建立了多元化的職業教育投入體制，政府財政性撥款占比最大，基本達到80%，家庭負擔比例較低[17]。但《征求意見稿》在各級政府的經費分擔上，對部分辦學主體經費不到位的法律責任，還存在立法空白。

綜上，《職業教育法》首先應明確中央政府、省級政府、地方政府的分級負擔機制，便于法律的落地和執行。其次在《職業教育法》中，不僅要將經費作為民辦職業學校舉辦的必要條件，而且要在法律責任部分增設民辦職業學校舉辦者經費落實不力的追責措施。

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