從政策引導(dǎo)到法律保障

郄芳

摘 要 近20年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育政策的發(fā)展為《職業(yè)教育法》的修訂奠定了扎實(shí)的政策基礎(chǔ)。《職業(yè)教育法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》是職業(yè)教育政策法律化的有力體現(xiàn)。在重大職業(yè)教育政策法律化的過(guò)程中，要注重政策遴選的條件以及限度，對(duì)于未給予充分表達(dá)的重要職業(yè)教育政策應(yīng)進(jìn)一步深化和提升。建議《職業(yè)教育法》修訂要進(jìn)一步加強(qiáng)法律保障，完善法律內(nèi)容的細(xì)節(jié)，明確“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)要求下職業(yè)教育教師的權(quán)利義務(wù)，完善職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)產(chǎn)教融合、校企合作趨勢(shì)下對(duì)多方利益主體的規(guī)定強(qiáng)制性;科學(xué)立法，發(fā)揮政策引導(dǎo)與法律保障雙優(yōu)勢(shì)，完善普職融通制度，建立職教高考制度，大膽探索職業(yè)院校混合所有制問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 《職業(yè)教育法》;職業(yè)教育政策;職業(yè)教育發(fā)展;政策法律化

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2021）12-0017-04

1996年5月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》）確定了我國(guó)職業(yè)教育的改革與發(fā)展方向。2019年12月，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》）面向社會(huì)公布，在原法的基礎(chǔ)上，共修訂調(diào)整41條，新增15條。此次修訂大量吸收了20年來(lái)我國(guó)職業(yè)教育政策文件的相關(guān)內(nèi)容，具有濃厚的政策法律化色彩。

一、《修訂草案》是對(duì)職業(yè)教育政策群的法律化過(guò)程

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共政策法律化含義的理解較為統(tǒng)一，即“政策的法律化即是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)將那些成熟、穩(wěn)定的政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程， 也稱為政策立法”[1]。公共政策的法律化本質(zhì)上是“公共政策群”的法律化，并非只是某一項(xiàng)政策的法律化[2]。在我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)踐中，職業(yè)教育政策包括政府頒布的管理辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)、發(fā)展規(guī)劃、政策通知等，由此組成我國(guó)職業(yè)教育改革和發(fā)展的政策體系。以2000-2019年間我國(guó)發(fā)布的10項(xiàng)職業(yè)教育重大政策為例，其頒布主體主要為中共中央、國(guó)務(wù)院、教育部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部等;政策形式主要表現(xiàn)為意見(jiàn)、決定、辦法、方案等;政策內(nèi)容主要為職業(yè)教育的體制機(jī)制、產(chǎn)教融合、學(xué)歷認(rèn)證、教師隊(duì)伍、技能培訓(xùn)等。我國(guó)職業(yè)教育政策體系的逐步形成，為《職業(yè)教育法》的修訂奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

二、《修訂草案》中的政策法律化問(wèn)題透視

（一）重要職業(yè)教育政策在《修訂草案》中的法律表達(dá)

1.產(chǎn)教融合、校企合作制度

2014年6月23日，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020）》，提出建立政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等多方面共同參與的制度平臺(tái)。2017年12月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》，提出要構(gòu)建教育與人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)融合發(fā)展格局。2018年2月5日，教育部等六部門頒布《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》，進(jìn)一步明確了校企合作的合作形式和促進(jìn)措施。2019年1月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，提出“促進(jìn)產(chǎn)教融合校企雙元育人”，培育大量的產(chǎn)教融合型企業(yè)，推動(dòng)建設(shè)高水平產(chǎn)教融合實(shí)訓(xùn)教育基地。這一系列政策的頒布，彰顯了職業(yè)教育產(chǎn)教融合的重要性以及政府對(duì)突破職業(yè)教育產(chǎn)教融合瓶頸所做的努力。在《修訂草案》中，首次明確將“產(chǎn)教融合、校企合作”寫入法律，并分別在第二十三條、二十六條以及三十四條等對(duì)產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)定制度、產(chǎn)教融合實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)以及職業(yè)學(xué)校培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。但《修訂草案》對(duì)產(chǎn)教融合、校企合作等方面的規(guī)定強(qiáng)制性不足，仍舊是以鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)和政策優(yōu)惠為主，對(duì)多方利益主體尤其是企業(yè)的規(guī)定強(qiáng)制性不足，因此應(yīng)考慮在給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)多方利益主體的義務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作的保障和落實(shí)。

2.職業(yè)教育體系建構(gòu)及職業(yè)教育管理制度

2014年6月23日，教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》對(duì)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系進(jìn)行了總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》對(duì)職業(yè)教育體系建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)表述。在此次《修訂草案》第十二條中規(guī)定“建設(shè)職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)并重，職業(yè)教育與普通教育相互溝通，初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)職業(yè)教育有效銜接，體現(xiàn)終身學(xué)習(xí)理念的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，正式將現(xiàn)代職業(yè)教育體系納入法律。

2014年5月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》第二十六條提出，落實(shí)政府職責(zé)，完善分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的管理體制。2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》第二十條提出，要完善國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。《修訂草案》吸納了這兩條政策，在其第十條明確規(guī)定“職業(yè)教育實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)參與的管理體制。建立國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”。

另外，關(guān)于技工學(xué)校特別是技師學(xué)院的法律地位，《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》規(guī)定將符合條件的技師學(xué)院納入高等學(xué)校序列。此次《修訂草案》增加了“符合條件的技師學(xué)院經(jīng)審批，可以設(shè)置為職業(yè)高等學(xué)校”的表述。這表明我國(guó)職業(yè)教育在突破不同主管部門制度壁壘上的進(jìn)步，并通過(guò)《修訂草案》給予剛性保障。

3.職業(yè)教育人才培養(yǎng)特色制度

一是建立現(xiàn)代學(xué)徒制度。學(xué)校和企業(yè)聯(lián)合招生、聯(lián)合培養(yǎng)的現(xiàn)代學(xué)徒制度在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》頒布后正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。2015年7月24日，在人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)新型學(xué)徒制試點(diǎn)工作方案》中提出了“企業(yè)新型學(xué)徒制”為招工即招生、入企即入校、企校雙師聯(lián)合培養(yǎng)。本次《修訂草案》第二十七條明確規(guī)定了學(xué)徒制度和培養(yǎng)方式，并規(guī)定設(shè)立專門的學(xué)徒崗位。

二是“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)。為促進(jìn)中等職業(yè)學(xué)校教師專業(yè)發(fā)展，建設(shè)高素質(zhì)“雙師型”教師隊(duì)伍，教育部在2011-2019年間先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善職業(yè)教育教師培養(yǎng)培訓(xùn)制度的意見(jiàn)》《中等職業(yè)學(xué)校教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《關(guān)于實(shí)施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計(jì)劃（2017-2020年）》《深化新時(shí)代職業(yè)教育“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)改革實(shí)施方案》等系列文件。本次《修訂草案》中，吸納了上述有關(guān)職業(yè)院校教師培養(yǎng)和職業(yè)院校教師隊(duì)伍建設(shè)的政策內(nèi)容，在第三十八條至第四十二條做了關(guān)于職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定。

三是職業(yè)技能等級(jí)證書制度。《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中提出“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級(jí)證書”即1+X證書制度。2019年4月，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級(jí)證書”制度試點(diǎn)方案》，并在多地開(kāi)展試點(diǎn)工作。《修訂草案》第八條規(guī)定“職業(yè)教育實(shí)行學(xué)歷證書、培訓(xùn)證書、職業(yè)資格證書以及體現(xiàn)職業(yè)技能等級(jí)的證書制度”即是對(duì)這一制度的吸納和肯定。

（二）未被《修訂草案》采納的職業(yè)教育政策

1.擴(kuò)大職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題

從職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程來(lái)看，近年來(lái)政府及主管部門一直在強(qiáng)調(diào)職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，除教材選編外，多項(xiàng)政策文件已經(jīng)規(guī)定了職業(yè)學(xué)校享有包括專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃制訂及經(jīng)費(fèi)使用等在內(nèi)的多方面自主權(quán)。另外，作為職業(yè)教育實(shí)施主體之一的職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本身在教學(xué)內(nèi)容設(shè)置和教學(xué)活動(dòng)管理上也具有較高的自主性，無(wú)需再通過(guò)政策規(guī)范擴(kuò)大其辦學(xué)自主權(quán)。從這個(gè)角度來(lái)看，在《修訂草案》第三十三條中采取“職業(yè)學(xué)校依法自主管理”的表述，不再?gòu)?qiáng)調(diào)“擴(kuò)大職業(yè)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”是較為合理的。

2.針對(duì)特定職業(yè)教育階段的政策內(nèi)容

《修訂草案》中未對(duì)中等職業(yè)教育階段和高等職業(yè)教育階段分別進(jìn)行明確說(shuō)明。不同職業(yè)教育階段發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)是隨著時(shí)代的發(fā)展發(fā)生變化的，不適合在法律中進(jìn)行規(guī)定，因此這部分政策內(nèi)容未被《修訂草案》直接吸收。但不足之處是《修訂草案》僅籠統(tǒng)規(guī)定了職業(yè)教育和普通教育相互溝通，缺乏明確的銜接制度。

（三）未在《修訂草案》中體現(xiàn)的重要職業(yè)教育政策

1.職業(yè)教育考試招生制度

《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》提出要深化職業(yè)教育招生考試制度改革。《關(guān)于積極推進(jìn)高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出關(guān)于職業(yè)教育考試招生制度改革的具體意見(jiàn)。然而，《修訂草案》中并未涉及中國(guó)特色高等職業(yè)教育考試招生制度的相關(guān)內(nèi)容。

2.職業(yè)教育的均衡發(fā)展和政策傾斜

在職業(yè)教育發(fā)展政策中，出現(xiàn)了“經(jīng)費(fèi)投入注重向中西部、貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜”“企業(yè)職務(wù)職級(jí)晉升和工資分配向關(guān)鍵崗位、生產(chǎn)一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜”等政策傾斜機(jī)制。《修訂草案》中未涉及對(duì)特定崗位和急需人才的政策傾斜，也未包含發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作辦學(xué)的相關(guān)表述。

3.現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)

《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》第十三條提出，要健全聯(lián)席會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)等治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制。《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要完善校企合作的現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)和職業(yè)院校內(nèi)部治理方面，《修訂草案》涉及的內(nèi)容還不夠具體，有待進(jìn)一步完善。

4.職業(yè)院校混合所有制問(wèn)題

職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)較為復(fù)雜，公辦高職院校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與混合所有制管理模式、混合所有制四元素——政府、企業(yè)、高職院校、學(xué)生的價(jià)值取向間均存在沖突。而對(duì)于仍舊存在巨大爭(zhēng)議、現(xiàn)階段無(wú)法厘清的政策不宜轉(zhuǎn)化為法律。因此，職業(yè)院校混合所有制在《修訂草案》中沒(méi)有明確，為避免產(chǎn)生較大爭(zhēng)議和矛盾，應(yīng)通過(guò)政策性文件適時(shí)靈活調(diào)整，促進(jìn)混合所有制職業(yè)學(xué)校適應(yīng)職業(yè)教育發(fā)展需要。

三、《職業(yè)教育法》修訂的對(duì)策建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)法律保障，完善法律內(nèi)容的細(xì)節(jié)

從政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉杀Ｕ希灸康氖沁\(yùn)用法律的強(qiáng)制性確保制度、機(jī)制等得到有效保障。因此，在《修訂草案》中，需要進(jìn)一步完善和明確三個(gè)方面。

一是明確“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)要求下職業(yè)教育教師的權(quán)利義務(wù)。“職業(yè)教育專兼職教師在管理上與其他教師存在一定差異，建議在《修訂草案》中進(jìn)一步明確其權(quán)利和義務(wù)，為教育行政部門會(huì)同有關(guān)部門制定職業(yè)學(xué)校專業(yè)教師聘任、考核、晉升、待遇等專門辦法提供法律層面指導(dǎo)。

二是完善職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)進(jìn)一步明確職業(yè)院校的學(xué)校章程在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革中的核心地位，進(jìn)一步明確教師參與學(xué)校管理、職業(yè)院校校長(zhǎng)的任職資格等內(nèi)部治理問(wèn)題，保障現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)和體系的完善。

三是加強(qiáng)產(chǎn)教融合、校企合作趨勢(shì)下對(duì)多方利益主體的規(guī)定強(qiáng)制性。在《職業(yè)教育法》修訂中應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)校企合作、產(chǎn)教融合等方面的規(guī)定強(qiáng)制性，加強(qiáng)對(duì)主要利益相關(guān)者的約束力，在強(qiáng)調(diào)多方利益主體義務(wù)的同時(shí)，考慮給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等形式，改變長(zhǎng)期以來(lái)職業(yè)教育校企合作薄弱的現(xiàn)狀，促進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作政策體系日趨完善。

2.科學(xué)立法，發(fā)揮政策引導(dǎo)與法律保障雙優(yōu)勢(shì)

由于政策具有靈活性、調(diào)試性等特點(diǎn)，政策在改革中、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的先導(dǎo)性作用。對(duì)于暫時(shí)不能納入或還不適宜納入法律保障范圍的內(nèi)容，應(yīng)充分發(fā)揮政策的資源配置性作用。

在《職業(yè)教育法》修訂過(guò)程中，一是要完善普職融通制度。職業(yè)教育與普通教育的融合制度在本次《修訂草案》中沒(méi)有給予充分說(shuō)明，僅在第十二條中提出“職業(yè)教育和普通教育相互溝通”。然而，作為中國(guó)特色現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建的支撐性制度之一，職普融通既是通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)教育融合的需要，也有助于打破職業(yè)教育與普通教育的資源壁壘，為學(xué)生的多樣化發(fā)展提供制度性保障。因此，通過(guò)政策文件進(jìn)一步加強(qiáng)職普融通的制度設(shè)計(jì)，既符合教育發(fā)展的趨勢(shì)，也有助于解決現(xiàn)實(shí)困難。

二是建立職教高考制度。目前，高等職業(yè)教育考試招生改革進(jìn)入全面構(gòu)建“職教高考”制度的新時(shí)期[3]。因此，在職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中，要充分考慮到職業(yè)教育生源結(jié)構(gòu)的變化以及職業(yè)教育需求和供給結(jié)構(gòu)的變化，明確配套考試招生改革政策，制訂單獨(dú)的教育考試制度和多樣化招生方案，完善職業(yè)教育的自主招生體系。

三是大膽探索職業(yè)院校混合所有制。混合所有制學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)問(wèn)題、產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題、法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題等較為復(fù)雜且存在巨大爭(zhēng)議，立法時(shí)機(jī)尚不成熟，因此，在《修訂草案》中，僅在第二十五條中提到了可以依法舉辦混合所有制職業(yè)學(xué)校，承認(rèn)了混合所有制職業(yè)學(xué)校存在的合法性。未來(lái)，還應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)依據(jù)地方實(shí)際，大膽探索創(chuàng)辦一批混合所有制職業(yè)學(xué)校。

參 考 文 獻(xiàn)

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