市場化改革背景下城市公共交通規制的模式研究

丁芝華

摘 要：自20世紀80年代中期起，我國在城市公共交通領域推行了市場化改革。伴隨著此改革，政府也逐步加強了對該領域的法律規制。然而，多年來政府對城市公共交通的規制始終未能定型。缺少對城市公共交通規制模式的合理定位是導致此狀況產生的直接原因之一，而對城市公共交通的公益性、市場化改革和規制及它們之間的相互關系的認識不足為深層次上的重要原因。對政府和市場的關系的認識、政府治理的總體模式及傳統、對城市公共交通進行規制的理由、目的和程度等因素對城市公共交通規制模式的合理定位具有較大影響作用。基于對這些因素的分析，政府對城市公共交通進行的規制當選法律規制模式。

關鍵詞：城市公共交通;政府規制;市場化改革;規制模式;法律規制

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“社會問題視閾下中小學生校車的運營及其監管研究”（15YJAZH011）。

[中圖分類號] D922.181 [文章編號] 1673-0186（2021）006-0043-009

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.006.004

改革開放以后，我國城市公共交通事業獲得了迅猛的發展，為城市的運行和發展起到了非常重要的作用。2019年，全國擁有公共汽電車69.33萬輛，全國城市擁有公共汽電車運營線路65 730條，運營線路總長度133.6萬公里，而1978年全國城市僅有公共汽電車25 839輛，運營線路長度僅為47 451公里。但是，城市公共交通供給依然有限，距離滿足市民在出行上的美好需求還存在較大差距。在此情形下，急需加快推進城市公共交通治理的現代化，促進城市公共交通事業進一步改善和發展。政府規制在城市公共交通治理中居于重要地位，多年來我國的城市公共交通規制缺少合理的模式定位，始終未能定型，給城市公共交通治理的現代化帶來較大障礙。20世紀80年代以后推行的市場化改革曾極大地推動了城市公共交通法制建設，也為確立合理的城市公共交通規制模式提供了很好的契機，然而由于對城市公共交通的公益性、市場化改革與政府規制三者之間關系認識上出現的一些誤區，到底采用何種城市公共交通規制模式一直未有定論。當前，非常有必要厘清城市公共交通的公益性、市場化改革與政府規制三者之間的關系，消除誤區，盡快確立合理的城市公共交通規制模式，從而為實現城市公共交通規制的定型，推進城市公共交通治理的現代化奠定堅實基礎。

一、我國城市公共交通市場化改革的推行

在改革開放前后的很長一段時間內，我國實行的是單一的計劃經濟體制。在該體制下，城市公共交通被視為社會福利事業，實行高度集中的政企合一管理模式：由國有企業獨家經營，其投資和經營等活動由政府直接管理，車輛購置、場站設施建設的資金完全來源于財政撥款，經營則依靠票價收入和財政補貼維持[1]143。在這種國有化的規制模式下，城市公共交通服務完全由政府提供，城市公共交通的運營由政府的運輸管理部門負責。

然而，這種模式在改革開放后并不太長的一段時期內就遇到了挑戰。在這一時期，隨著城市經濟的迅速發展，居民收入不斷上升，其出行次數不斷增加，再加上城市人口的不斷增加，交通需求不斷增長，城市公共交通供給能力不足的問題逐步突出，到20世紀80年代中期后，“乘車難”已成為許多城市面臨的棘手問題[2]。為了解決此問題，政府開始推行所謂的市場化改革。

1985年4月1日，城鄉建設環境保護部向國務院提交了《關于改革城市公共交通工作的報告》。同年4月19日，國務院作出原則上同意該報告的決定，并向其下屬機構及地方政府下發轉發該報告的通知，要求各地根據具體情況貫徹執行。在該報告中，政府首次提出“以國營為主，發展集體和個體經營”的干預措施，并要求企業經營完全實行獨立核算，自負盈虧，全面實行承包責任制，此外，在國營企業內部，允許實行多種形式的經營承包責任制，可實行全民所有制下的個人承包。這次改革的內容可歸結為：允許私人企業等社會力量進入城市公共交通經營領域，而國有部分實行政企分開，管理部門和公交企業分離，公交企業實行市場化運作[3]。市場化改革實施后，個人承包經營的方式在許多城市得到迅速發展。

20世紀90年代以后直至21世紀后的數年間，市場化改革不斷向縱深推進。北京、上海等大城市進行了大規模的改革，許多中小城市也進行了改革。在改革中，進行投融資體制改革，引導民間資本參與城市公共交通的建設和運營，逐步建立了特許經營制度。

2004年3月6日，建設部下發了《關于優先發展城市公共交通的意見》，該意見明確了城市公共交通的社會公益性，強調了“優先發展城市公共交通”的政策。這并非首次提出該政策，在建設部1990年下發的《關于印發〈城市公共交通當前產業政策實施辦法〉的通知》中就提出了。次年9月23日，國務院辦公廳又轉發建設部、國家發展和改革委員會等六部門提報的《關于優先發展城市公共交通的意見》。對城市公共交通的社會公益性的定位、“優先發展城市公共交通”政策的強調以及市場化改革中出現的競爭無序、企業虧損、票價混亂、線路不合理、安全隱患大等問題使人們開始質疑以前大力推行的改革[1]146。許多人認為，城市公共交通事業是社會公益性事業，而非企業的盈利性行為，應由政府承辦[4]。政策上的變化使得此前的市場化改革受到了較大阻力，甚至停滯不前。盡管國家也出臺了一些涉及城市公共交通改革的政策，但市場化改革似乎再也無力回天，在不少城市，通過回購、資產置換等方式，國有企業重回公共交通的主導或壟斷地位。

此后，雖然國務院在2012年發布的《關于城市優先發展公共交通的指導意見》中曾提出，支持公共交通企業吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎設施建設和運營，但各地城市公共交通的市場化改革面臨困境，始終起色不大。

盡管如此，市場化改革的成效還是不可否認的。1985年，全國城市共有公交車輛42 993輛，其運營線路105 581公里，其運客總人數超過255億人次，有輪渡476輛，出租汽車25 346輛，而在2004年，分別為281 516輛、159 711公里、427億人次、1 145輛、903 734輛。與此同時，市場化改革對增強我國城市公共交通運營領域中的競爭、改善公共交通企業的運營績效、提高我國城市公共交通的服務質量、減輕政府財政負擔等起到了很大作用[5]。

二、我國城市公共交通規制的探索

自19世紀末以來，城市公共交通逐漸成為世界上許多國家城市公用事業的重要組成部分，對它的規制也逐漸受到了相關政府的重視。例如，在英國，城市公共交通發展較早，對它的規制在19世紀末就受到了政府的重視[6]。在我國，對城市公共交通的規制很早也受到了重視，并進行了長期的探索。

（一）政府規制的性質和基本模式

城市公共交通規制屬于政府規制的一個組成部分。政府規制（government regulation）通常被簡稱為規制（regulation），是指政府通過公共機構對微觀經濟活動進行的一種直接干預活動[7]。其不同于國內人們常說的政府監管、行政管理、行業管理等概念，是舶來品，來自西方社會。在近代西方社會中，微觀經濟活動主要是由市場來調控的，各國政府實施的直接干預較少，但自近代社會向現代社會的轉變時期（19世紀末到20世紀初）以來，由于社會形勢的需要，各國政府紛紛采取措施對微觀經濟活動進行直接干預，政府規制得到迅猛發展，其也成為現代社會的一個重要特征。

在我國，人們往往把政府規制看作政府對市場的管理或監管。這種認識并不準確。盡管市場在微觀經濟活動的調控上起到重要作用，但并不能把市場等同于微觀經濟活動，前者只是后者的一種調控方式。與市場相同，政府規制也是對微觀經濟活動進行調控的一種方式。從經濟學的角度上看，彌補市場調控的不足（也被稱為市場失靈[market failure]）正是政府規制產生和發展的主要原因[8]。此外，一些研究者把政府對宏觀經濟活動的調控看作政府規制的組成部分[9]，也是有欠妥當的。

在西方社會中，由于受對國家的認識、對市場的認識、國家權力集中的程度、歷史傳統等多種因素的影響，不同國家對微觀經濟活動干預的強度存在差異，形成了兩種不同的政府規制模式，一種是國有化或公有制（public ownership）模式，另一種是法律規制模式（statutory regulation）[10]。在包括城市公共交通在內的公用事業領域，這兩種模式的區分非常明顯。在國有化模式下，政府對微觀經濟活動的干預強度較大，許多公用事業實行國有化，由國家直接經營管理，政府規制需要調整的主要是經營公用事業的管理機構或國有企業與接受公用事業服務的市民之間的關系，這種關系相對簡單。在法律規制模式下，政府對公用事業組織和運營的干預強度較小，公用事業市場起主要作用，政府規制需要調整的是該市場的準入和運行監管問題。不同的模式決定了公用事業規制體系的框架和重點，也決定了公用事業治理的主要方式，對公用事業的組織和運營有著深刻影響。在第二種模式下，政府可以靈活運用各種政策工具對公用事業市場進行調控，激發市場主體活力，充分發揮市場在公用事業的組織和運營上的主導性作用。

在20世紀70年代末80年代初之前，歐洲國家在公用事業領域主要采用國有化模式，在此之后，在私有化、解除規制（deregulation）改革等的基礎上，普遍采用法律規制模式，而美國自19世紀末以來一直主要采用法律規制模式。從全球范圍內看，在公用事業領域中，法律規制模式在20世紀70年代末80年代初后逐步成為大多數國家政府規制的主導模式。

（二）我國城市公共交通規制的基本情況

中華人民共和國成立后，北京、上海、沈陽等主要大城市就開始按照蘇聯的模式發展和管理公共交通。在社會主義計劃經濟體制逐步建立后，城市公共交通全面實行政府直接投資、國營企業壟斷經營的政府統包經營的管理。

改革開放后，伴隨著城市公共交通的不斷發展，我國逐步加強了對城市公共交通的規制。1980年，國家城建總局頒布了《關于加強城市公共交通工作的若干規定》，明確了城市公共交通的發展方針和城市公共交通企業的性質，對其運營中的安全服務、車輛保養、修理以及科學研究等方面進行了詳細規定。1984年，城鄉建設環境保護部與公安部聯合頒布了《城市公共交通車船乘坐規則》，對乘坐城市公共交通工具等行為進行了規范。

推行市場化改革后，政府又下發了多個政策性文件，如《關于對城市公共汽車、電車實行專營權管理的意見》（1994年）、《關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通的意見》（1999年）、《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（2002年）等，以加快和規范市場化改革。與此同時，也頒布了一些法律文件。1988年，建設部與其他國務院部門聯合頒布《城市出租汽車管理暫行辦法》。1993年，建設部相繼頒布《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》和《全民所有制城市公共交通企業轉換經營機制實施辦法》。1997年，該部與公安部聯合頒布《城市出租汽車管理辦法》。

在進入21世紀后，建設部又分別于2004和2005年頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》和《城市公共汽電車客運管理辦法》兩部重要規章。同期，上海市、安徽省、貴州省等地分別頒布了一些有關城市公共交通規制的地方性法規或政府規章，如《上海市公共汽車和電車客運管理條例》（2000年）等。這些法律法規的頒行對我國城市公共交通的規制起到了重要作用。

但是，在市場化改革受阻后，整個國家層次上有關城市公共交通規制的立法推進緩慢。直到2017年，交通運輸部才頒布《城市公共汽車和電車客運管理規定》，對城市公共汽車和電車客運活動進行規范。對于備受社會關注的《城市公共交通條例》或《城市公共交通管理條例》，國務院法制辦雖然分別于2007年、2010年和2019年推出征求意見稿，但始終也未能頒布實施。在此期間，不少地方政府嘗試頒布了一些地方性法規或政府規章，如《貴州省城市公共交通管理條例》（2008年）、《吉林省公共客運管理條例》（2010年）、《濟南市城市公共交通條例》（2013年）、《湖北省城市公共交通發展與管理辦法》（2014年）、《濰坊市城市公共交通管理辦法》（2019年）等，以加強對城市公共交通的規制。

從總體上看，我國城市公共交通規制尚處于探索階段，在很大程度上還依賴于政策，相關立法不盡完善，缺少一部相對完整的基本法律，現有立法的效力層次大多較低，其內容也不全[11]。在模式上，在推行市場化改革前一直采用國有化模式，在此后，開始由國有化模式向法律規制轉變，后來由于市場化改革受阻，似乎又要回到原來的國有化模式，但由于到底是采用哪種模式還存在較大疑問，因而就未能完全變為國有化模式。規制模式不確定，有關城市公共交通規制的基本立法無法推進也就成為自然了，最終導致城市公共交通規制至今無法定型，嚴重阻礙了城市公共交通治理現代化的推進。

三、市場化改革與城市公共交通規制的密切關系

市場化改革是影響城市公共交通規制的重要因素。是否進行市場化改革，如果進行，進行到什么程度，決定了城市公共交通規制的基本模式和核心內容。城市公共交通規制的核心在于確定政府如何組織城市公共交通，繼而建立與之相匹配的具體管理制度。如果通過國有化的方式組織城市公共交通，城市公共交通規制的核心在于建立對國有城市公共交通企業的管理制度。如果推行市場化改革，完全或主要通過市場的方式組織城市公共交通，城市公共交通規制的核心則在于建立對城市公共交通市場的監管制度。

多年來，我國對城市公共交通的規制始終未能定型。之所以如此，主要在于對是否進行市場化改革存在疑問。從深層次上看，是由于人們對城市公共交通的公益性、市場化改革和規制及它們之間的關系的認識存在不足。深入認識這三者，理順它們之間的關系，是進行我國城市公共交通規制的模式定位，繼而實現其定型的關鍵。

城市公共交通的公益性，是指城市公共交通屬于一種公用事業（public utilities）。盡管學界對公用事業的界定存在一些爭議，但其具有兩個基本特征。一是為社會公眾提供基本公共服務（包括公共產品），二是關涉公共利益，須受到政府的有效規制[12]。在2004年后，人們特別強調城市公共交通的這種性質。主流觀點認為，城市公共交通滿足的是社會公眾的基本出行需求，政府應當向社會提供這種服務，提供這種服務是政府須承擔的社會責任[13]。但這種觀點是非常值得商榷的。從本質上看，它在很大程度上是計劃經濟體制下把城市公共交通視為社會福利事業的認識的一種延續，并未深刻認識到它的特性。公用事業與社會福利存在很大的差異，盡管這二者有一些相似之處。社會福利應由政府提供，而公用事業并不一定非得由政府提供，也完全可以由社會力量提供，這已為國外很多國家的實踐所證明。因其關涉公共利益，對于公用事業，政府所承擔的責任主要是一種規制責任，而非承辦責任。強調城市公共交通的公益性及其在城市交通中的優先地位，用意應在于使政府更加清楚地認識到其在城市公共交通的運行和發展上應承擔更多的規制責任，而不應是讓其完全承擔城市公共交通的提供責任。

由于對城市公共交通公益性的認識上存在誤區，人們對其市場化改革的認識也產生了問題。我國對城市公共交通進行的市場化改革，就是打破該領域中國有壟斷的格局，更多地發揮市場在城市公共交通事業的組織和運營上的調控作用。其可分為兩個方面的內容，一個方面是允許個人、私營企業等社會力量在一定程度上進入城市公共交通的投資、建設和運營領域，這也可以被稱為城市公共交通的民營化，另一個方面是通過產權清晰、權責明確、政企分開等使該領域的國有企業（早期還是國營企業）成為獨立的市場經濟主體，這也是很長一段時期內我國所有國企改革的基本內容（黨的十八大后國企改革正在進一步走向“深水區”）。國內外實踐證明，無論在公用事業領域，還是在非公用事業領域，市場對微觀經濟活動的調控都具有不可否認的重要作用。如前所述，我國推行的市場化改革在改善城市公共交通的運行和發展的許多方面上都起到了不小的作用。該改革并無問題。然而，在特別強調城市公共交通的公益性后，人們誤認為城市公共交通必須由政府承辦，繼而認為市場化改革不適合該領域，甚至把其“公益性”和“市場化”對立起來[14]。這些認識導致城市公共交通的市場化改革嚴重受阻。實際上，城市公共交通的公益性與市場化改革并無沖突。推行市場化改革能夠調動各類資本參與城市公共交通的組織和運營，實現投資主體和方式的多元化，解決制約我國城市公共交通發展的最大障礙[15]。與此同時，多元化的城市公共交通經營主體能夠提升城市公共交通服務的效率和質量，降低服務價格。這些非常有助于保證城市公共交通的公益性。

固然，市場的先天缺陷也會對城市公共交通的公益性產生不利影響。但是，市場化改革的推行并不意味著政府完全把城市公共交通事業推給了市場，政府有責任保證城市公共交通的公益性[16]。這種責任也屬于政府對城市公共交通應承擔的規制責任的范圍。城市公共交通的公益性既是政府對其進行規制的出發點，也是落腳點。由于城市公共交通關涉公共利益，或者說其具有公益性，政府有理由，也有責任對其進行有效的規制。在推行市場化改革后，市場在城市公共交通的組織和運營上起主導性的調控作用，政府同時也通過制定相關標準、建立特許制度、促進競爭、控制價格、提供補貼等諸多措施直接干預城市公共交通企業的運營活動。這些措施一方面可以維護城市公共交通市場秩序，另一方面可以保證城市公共交通的公益性。

四、市場化改革導向下城市公共交通規制模式的定位

導致我國城市公共交通規制未能定型的原因很多，政府始終缺少對城市公共交通規制模式的合理定位就是其中比較重要的一個，因為對城市公共交通規制模式的合理定位是實現城市公共交通規制定型的前提。多年來，如同對其他公用事業的規制一樣，政府也始終缺少對城市公共交通規制模式的合理定位。作為一個頗有膽識的、有益的嘗試和探索，自20世紀80年代中期開始的城市公共交通市場化改革本來能使政府很好地認識到該領域中的市場調控所具有的優點和缺點，繼而使政府逐步實現城市公共交通規制模式的合理定位。但是，由于對該領域中的市場調控所具有的缺點以及對城市公共交通的公益性的過分強調，再加上對于政府規制本身的認識不足，政府包辦或者政府替代市場的思想卷土重來，無法實現城市公共交通規制模式的合理定位也就成為必然。城市公共交通規制模式定位上的缺失導致了城市公共交通規制在一定程度上的混亂，導致最終績效不佳。一個明顯的例證是，政府為城市公共交通企業的運營提供了大量的財政補貼，給自己帶來了沉重的負擔，但許多公共交通企業仍存在巨額虧損、運行效率不高、服務質量差強人意的問題，不能很好地滿足城市居民的出行需求。因而，政府當前急需進行城市公共交通規制模式的合理定位，以盡快實現城市公共交通規制的定型。

對城市公共交通規制模式的定位是一個相當復雜的問題。這可能也是我國政府多年來始終未能很好地解決該問題的重要原因。對城市公共交通規制模式的合理定位，不僅要考慮對政府和市場的關系的認識、政府治理的總體模式及傳統等因素，也要考慮對城市公共交通進行規制的理由、目的和程度等。其中，對于城市公共交通規制程度因素上，要充分考慮市場化改革的導向。

對政府和市場的關系的認識是對城市公共交通規制的模式進行定位的基礎。在我國，改革開放以后，逐步建立了社會主義市場經濟體制，充分肯定了市場在經濟運行和發展中的重要作用，其地位也由較長一段時間內堅持的在資源配置中的“基礎性作用”發展到現在的“決定性作用”，而政府的地位也由“宏觀調控”發展到“科學的宏觀調控，有效的政府治理”[17]。市場作用的第一性和政府作用的第二性[18]，是國內當前對政府與市場的關系的基本觀點。對城市公共交通規制的模式進行定位時不能偏離該觀點。

政府治理采用的總體模式在一定程度上決定了城市公共交通規制的模式。在改革開放前后的很長一段時間內，我國實行“管理型政府”的治理模式，不斷積極地轉變政府職能，逐步實行“服務型政府”和“法治政府”的治理模式。在“管理型政府”的治理模式下，強調政府本位和權力本位，政府是經濟和社會管理的主體，處于經濟和社會運行的核心地位上[19]。它可謂我國政府治理的傳統模式，在當前仍具有較大的影響力。在“服務型政府”和“法治政府”的治理模式下，強調民本位和社會本位，政府主要是依法為市場主體提供服務，維護公平競爭的市場秩序，查處市場主體的相關違法行為等。從深層次上看，政府主要是對經濟活動進行調控和監管，而非直接或間接地參與市場經濟活動。對城市公共交通規制模式的定位必須在當前采用的政府治理總體模式的框架內進行。

對城市公共交通進行規制的理由、目的和程度等因素是對城市公共交通規制的模式進行定位的直接依據。在我國，在過去很長一段時間內對城市公共交通的規制源于管理型政府的治理模式，后來才以其公益性作為主要理由。但是，過于強調了該性質，并對其認識上存在偏差，導致城市公共交通規制的目的定位和程度選擇上出現問題。人們誤認為政府應提供城市公共交通服務，應包辦或主要承辦城市公共交通的建設和運營。實際上，基于城市公共交通的公益性，政府應承擔規制責任，相對于非公益事業的企業，政府需要進行相對多一些的規制，但其規制城市公共交通的目的主要在于保證其公益性，充分發揮市場調控的作用[20]，而非包辦城市公共交通服務。國有化所帶來的許多負面問題也是明顯的。例如，巨額的運營成本給政府帶來了極大的財政壓力、國有企業的經濟效益差和服務質量不高、市場高度壟斷、國有企業的可持續發展能力差等[21]。進而言之，市場化改革與城市公共交通的公益性并不矛盾，城市公共交通需要推行適度的市場化改革。基于城市公共交通經營性的特點，政府需要適當減少對城市公共交通的干預，在城市公共交通運行和發展中引入競爭機制，以發揮市場的調控作用。適當的競爭可以改善該產業的市場結構，優化資源配置，提高服務效率，提高城市公共交通企業的經濟效益，從而提高城市公共交通的公益性。

綜合考慮以上因素，我國對城市公共交通進行的規制需要確立法律規制模式，而非國有化模式。法律規制模式的確立，在堅持城市公共交通公益性的基礎上，明晰了政府在城市公共交通運行和發展上所應承擔的規制責任，而非包辦城市公共交通事業的責任，理順了市場化改革與城市公共交通公益性的關系，明確了市場化改革在推動城市公共交通事業發展上的重要地位，順應了適度放松城市公共交通規制的趨勢，強化了法治在城市公共交通治理上的作用，為推動城市公共交通立法的完善，實現城市公共交通規制的定型和推進城市公共交通治理的現代化奠定了堅實基礎。

確立法律規制模式，并非否定和摒棄城市公共交通的國有經營方式。在此模式下，可以在建立完備的城市公共交通法律制度的基礎上，充分利用好投融資管理、財政支持、稅收減免等政策工具，引導和鼓勵各類資本積極參與城市公共交通的組織和運營，發揮國有經營方式和市場競爭機制的長處。與此同時，考慮到各城市經濟社會發展水平、公共交通發展上存在的差異，在立法中允許各城市因地制宜，在不同區域，對于不同類型的公共交通方式，都可靈活安排城市公共交通市場的結構。

近些年來，隨著城市人口集聚增速的增速和機動車的持續迅猛增加，許多城市的交通壓力暴增，公共交通既面臨著許多發展機遇，也面臨著不少挑戰，政府亟須加強對城市公共交通的規制，推進城市公共交通治理的現代化。對此，進行城市公共交通規制模式的合理定位，盡快實現城市公共交通規制的定型是關鍵中的關鍵。綜合前述研究，我們需端正相關認識，順應當前的政治體制改革和經濟體制改革的大潮，充分發揮好市場的決定性作用，發揮好政府作用，盡快出臺相關法律[22]，應用法律規制模式對城市公共交通進行規制。

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Abstract： Since the middle period of 1980s， the marketization reform has been conducted in Chinas urban public transport field. Along with the reform， statutory regulation of the field by the government has been strengthened gradually. However， the regulation hasnt been always fallen into a pattern. For this， one of direct reasons is the absence of reasonable regulation mode， and the lack of awareness of the feature of public interest， marketization reform and regulation of urban public transit and the relationship among them is among deeper reasons. By analyzing the factors such as understanding the relationship between government and market， governance mode and its tradition， and justifications， purpose and degree of urban public transport regulation， the mode of statutory regulation should be chosen for Chinas regulation of urban public transport.

Key Words： urban public transport; government regulation; marketization reform; regulation mode; statutory regulation