論城投公司轉型發展的困境及轉型方式

李 蒙 濰坊市城市建設發展投資集團有限公司

中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會在2009年發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》后，各地紛紛成立融資平臺，在4萬億的投資刺激下，城投存量債務激增。至2013年末，城投存量債券規模已從2008年的0.09萬億元攀升至1.70萬億元。債務風險問題凸顯，城投與政府債務關系亟需厘清。調整經濟結構、轉變以政府投資推動經濟增長的模式，以及著力防范債務風險成為國家經濟工作的重要議題。《關于加強地方政府債務管理的意見》(國發[2014]43號)和《中華人民共和國預算法(2014年修正)》從法律和中央層面對城投和政府債務做了嚴格劃分和明確安排。此后，政府和城投公司都意識到必須要剝離城投公司的政府融資職能、劃清政企關系界限。政府將響應中央政策號召，合法合規合理舉借政府債務；城投公司將自立門戶，為維持可持續發展而立足轉型升級。

表1 督促城投公司整合的各省文件案例

一、城投公司轉型面臨重重困難

當前階段下，城投公司自身脆弱性集中體現在：1.主業缺乏核心競爭力。基礎設施建設是城投最重要的業務之一，與市場化的成熟建筑工程公司相比，城投在技術、人才、管理等各方面競爭力較差。在各地政府要求項目招投標的規范約束下，城投公司難以與實力雄厚的專業化建筑公司抗衡。2.與政府分家后，債務負擔依然沉重，在去杠桿背景下，債務風險爆發可能性驟升。另外，城投公司的融資主要背靠政府信用，保障著地方政府和公司的經濟發展與債務安全，當城投公司徹底市場化后，失去了政府隱性信用支持，金融機構對城投公司的垂睞會減少，依靠借新還舊維持資金鏈條的發展模式，將面臨危險處境。加上最近城投違約事件頻發，城投信仰逐漸喪失，金融機構對城投的偏好越來越低。3.發展實體企業的道路并不平坦。城投公司往往缺乏發展實業的經驗，大多數轉型中的城投紛紛通過參股控股實體企業間接走上發展實業的道路，但是進入陌生的領域和行業，將面臨較大的風險。技術對于實業發展是至關重要的要素，只有高端的人才才能提供和使用高技術，城投公司目前的薪酬體系無法形成對高端人才的吸引力。另外，城投公司的決策程序較復雜，面對瞬息萬變的市場情況，決策帶來的時滯一定會影響實業發展效率。

二、城投轉型發展需政府支持及激發自身動能

轉型發展已成為城投公司的必然選擇，在充分認識到其自身短板的前提條件下，以何種姿態轉型成了城投公司亟需確定的問題，在轉型之初也應考慮如何積極爭取與政府的資源支持。綜合各地城投公司整合具體方案來看，各地政府主要通過吸收合并、整合新設、分類重組三種方式實現城投公司的轉型。

(一)政府的支持對城投公司轉型發展尤為重要

政府對城投公司的定位決定了城投公司的未來發展方向，是地方政府的城市運營商，是某一領域的專業化平臺，還是投資控股集團，在未來城投公司的業務發展和當地經濟發展中的地位將會有巨大差異。方向決定未來，對于有多家平臺的地區來說，只有結合自身資源，定位合理清晰、市場化轉型明確的城投公司才能脫穎而出，它將與政府密切合作，有機分工。

城投公司轉型應該積極爭取政府的資源支持，現有的優質資源應繼續保留，像一些地區注入城投公司的成熟地塊的土地使用權，城市公用事業運營的特許經營權，諸如供水、供熱、供氣等經營性資產，都是極為優質的稀缺資源，可以使城投公司保持自身特色，保證不可替代性，在集中優勢資源，服務民生的同時，爭取持續的現金流入，為公司發展注入持續動力。

城投公司能否轉型成功還與當地經濟發展密切相關，作為市場化主體的城投公司，將直接通過投資實體產業、設立產業投資基金，深度參與到地方產業的發展中去。因此，地方核心產業、優勢產業以及城鎮化進程，將與城投公司的業務規模、盈利能力直接相關。當地良好的經濟發展才能為城投公司創造成功轉型的土壤，為城投這顆大樹的茁壯成長提供養分。

(二)城投轉型發展依靠自身內生動力

城投公司健康持續發展的核心最終體現在收入來源于市場，做有經營性收入的國有企業。首先要建立規范的現代企業制度。國辦發[2017]36號《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提到：“從國有企業實際情況出發，以建立健全產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度為方向，積極適應國有企業改革的新形勢新要求，堅持黨的領導、加強黨的建設，完善體制機制，依法規范權責，根據功能分類，把握重點，進一步健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構。”健全的企業制度能使公司運作有序，提升效率，科學決策，保障改制后的城投公司良好運行。

更重要的是，結合自身優勢、依托區域資源謀定主業，準確發力。城投結合自身公益性、非公益性資產分別轉變發展方式，公益性項目與政府算好賬，剝離不產生現金流的公益性資產，而針對已有的供水、燃氣、廢物處理等公用事業項目，積極爭取政府補貼彌補盈利缺口，進一步通過混改、股權投資、產業基金投資等發展市場化業務，吸引充滿活力的現金收入。城投公司主要的轉型方向有：1.向建筑工程企業轉型。依托建筑施工經驗與專業資質、區域內競爭優勢和資金成本相對較低的信用優勢，實現專業化經營管理，增加企業現金流量。這種轉型方向需要城投公司有成熟的建筑施工經驗，完備的施工資質和政府賦予的壟斷地位。2.向房地產企業轉型。憑借豐厚的土地資源以及對當地經濟、人口發展的熟悉程度，與有成熟經驗的房地產商開展股權合作，利用其資金、經驗和技術，發展成當地重要的房地產開發企業。3.向投資控股集團轉型。一是探索控股上市公司，上市公司是經過證監會審核后的優質市場主體，控股上市公司既能增加資產、收入，又能快捷的邁上市場化發展道路，同時城投公司可以借鑒上市公司的管理組織模式，上市公司背靠國企實力能更好的促進自身發展升級，雙方實現優勢互補、互利共贏。二是控股參股當地發展良好的實體企業。比如“白衣騎士”深圳市國資委控股的城投公司，參股控股企業涉及各行各業，包括水、電、氣等民生行業，地鐵、機場、港口、高速等重要基礎設施建設，深投空提出了“轉型成為以支持科技和產業創新為戰略目標的深圳市級科技金控平臺”，其優秀的投資表現，讓對標學習的企業趨之若鶩，為城投公司的轉型方向提供了良好的借鑒經驗。■