突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的問題與對(duì)策研究

摘 要：為進(jìn)一步提升我國對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理能力，文章從電子文件管理角度出發(fā)，通過介紹突發(fā)公共衛(wèi)生事件、電子文件各自的特點(diǎn)，認(rèn)識(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的重要意義及其特殊管理要求，再結(jié)合新冠病毒肺炎疫情，進(jìn)一步分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理存在的問題，并從管理機(jī)制、具體的工作環(huán)節(jié)等方面提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：電子文件管理;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎;問題;對(duì)策

1 引言

近年來，世界范圍內(nèi)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，2020年在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的新冠肺炎便是一例典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。面對(duì)此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要想盡快全面地掌握事件的相關(guān)信息，并以此來制定方案、采取有效措施，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理效率，就應(yīng)在事件處置的全過程中，積極收集各類有價(jià)值的信息記錄與資料，及時(shí)歸檔并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化的管理，積極有效地提供利用。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，大量的信息資源不再僅僅以紙張、實(shí)物等作為載體進(jìn)行傳遞，還通過電子文件的形式加以呈現(xiàn)。電子文件作為檔案的重要類型之一，能夠憑借其自身的優(yōu)勢(shì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理過程中發(fā)揮獨(dú)特的作用。因此，筆者提出加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的研究，并從最新的新冠病毒肺炎疫情實(shí)際情況出發(fā)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理所存在的問題，并從多方面提出相應(yīng)的對(duì)策，希望能夠?yàn)槿蘸笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件的管理工作提供參考，促進(jìn)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力的提升。

2 名詞概述

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1 ]。突發(fā)衛(wèi)生公共事件往往具有突發(fā)、不確定、復(fù)雜、影響范圍廣、危害性大等特點(diǎn)。2020年年初突如其來并在世界范圍內(nèi)瘋狂肆虐的新冠肺炎疫情，就屬于典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

2.2 電子文件

電子文件是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過程中，通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息[2 ]。電子文件所記錄的信息具有非人工識(shí)讀性、系統(tǒng)依賴性、與載體的可分離性、易變性等特點(diǎn)。在其表現(xiàn)形式上具有多樣性，大大豐富了可歸檔的文件信息資源范圍，能夠更加完整、全面地記錄突發(fā)公共衛(wèi)生事件。簡(jiǎn)而言之，即新冠肺炎疫情防控期間，無論是政府、社會(huì)組織、新媒體，還是個(gè)人所產(chǎn)生的能夠直接反映事件進(jìn)展及管理過程的文字、圖表、照片、音頻、視頻甚至是電子郵件等，都有可能成為具有保存價(jià)值的電子文件。

3 管理突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件的意義及其要求

3.1 管理突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件的重要意義

3.1.1 有利于廣大社會(huì)公眾及時(shí)了解事件的最新動(dòng)態(tài)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往波及范圍廣，且一些傳染性疫情的傳播速度極快，隨之而來的是人們的自由活動(dòng)以及信息的獲取與接收將會(huì)受到一定的限制。而電子化的信息傳遞能夠打破時(shí)間與空間的限制，以最快的速度大范圍地傳遞有用的信息。新冠肺炎疫情期間，為了做好疫情防控工作，全國大部分地區(qū)都對(duì)公民采取了限制出行的措施，此時(shí)政府網(wǎng)站所發(fā)布的有關(guān)疫情各方面的電子文件信息，新媒體所產(chǎn)生的文字、圖片、視頻信息，就成為了人們了解各地疫情最新動(dòng)態(tài)以及國家相關(guān)政策規(guī)定的主要途徑。

3.1.2 有利于決策者作出科學(xué)有效的決策，并盡快實(shí)施。電子文件所記錄的信息與特定載體具有可分離性，可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行多向傳遞。對(duì)電子文件進(jìn)行及時(shí)的收集與分析，能夠使決策者在短時(shí)間內(nèi)獲得來自全國各地的疫情第一手資料，為決策的制定提供全面的信息參考。同時(shí)當(dāng)決策制定以后，通過電子文件的形式能夠即時(shí)將決策結(jié)果傳遞下去，方便各地區(qū)參考，并結(jié)合自己的實(shí)際情況盡快實(shí)施。

3.1.3 為建立共建共享的突發(fā)公共衛(wèi)生事件專題檔案數(shù)據(jù)庫提供素材。2020年12月，國家檔案局頒布《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》，明確提出要加強(qiáng)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案專題庫建設(shè)。通過對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所產(chǎn)生的有價(jià)值的電子文件進(jìn)行歸檔，建立相關(guān)的專題檔案數(shù)據(jù)庫，既有利于事后的工作總結(jié)與反思，又能夠?yàn)槿蘸箢愃频耐话l(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急處理提供有價(jià)值的參考，起到一定的預(yù)警和指導(dǎo)作用[3 ]。2003年非典型肺炎疫情防控中產(chǎn)生的電子文件所形成的電子檔案，為新冠病毒肺炎疫情的防控提供了重要參考。本次疫情下，各級(jí)各類檔案館積極行動(dòng)起來，重視疫情專題數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，取得了可喜進(jìn)展。青島市檔案館于2020年5月召開會(huì)議，明確提出“建立本地區(qū)疫情防控檔案專題數(shù)據(jù)庫”的具體舉措[4 ]，疫情防控電子文件成為其檔案收集管理的重要對(duì)象之一。

3.2 突發(fā)公共事件對(duì)電子文件管理提出的特殊要求

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)，對(duì)電子文件管理提出了特殊的要求。

3.2.1 時(shí)效性要求。因突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、不確定性以及嚴(yán)重的社會(huì)危害性，所以其決策與管理具有很高的時(shí)效性要求。一方面，對(duì)于事件中的決策者、管理人員來說，時(shí)間至關(guān)重要，早一步了解信息、早一步做出決策，很有可能挽救的是一大批人的生命、減少一大部分損失[5 ]。因此，在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中應(yīng)充分發(fā)揮檔案部門及其工作人員的作用，及時(shí)收集來自各個(gè)系統(tǒng)、部門、主體所產(chǎn)生的有關(guān)疫情的電子文件，并及時(shí)對(duì)其進(jìn)行分析與鑒定，將其中有價(jià)值的部分保存并歸檔，為系統(tǒng)決策與統(tǒng)籌規(guī)劃提供信息支撐。另一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)系到每個(gè)人的健康甚至是人身安全，因此公眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息極度渴求，這也對(duì)電子文件管理在時(shí)間與效率上提出了一定的要求。

3.2.2 真實(shí)性要求。在信息溝通過程中，人們能夠從真實(shí)的信息中形成正確的認(rèn)知判斷，進(jìn)而決定自身的社會(huì)行為[6 ]。新冠疫情爆發(fā)后，各級(jí)政府網(wǎng)迅速建立了疫情防控知識(shí)庫，其電子文件中所提供的防護(hù)須知為廣大民眾提供了安全的行動(dòng)指南。但在許多自媒體平臺(tái)上，也流傳著許多具有誤導(dǎo)性的電子文件信息，例如“喝板藍(lán)根可以預(yù)防新型冠狀病毒肺炎”，導(dǎo)致大量的民眾沖進(jìn)藥房搶購板藍(lán)根，在一定程度上擾亂了疫情期間社會(huì)和市場(chǎng)秩序，而實(shí)際上板藍(lán)根對(duì)于新冠病毒是無效的。因此，對(duì)于電子文件所承載的信息，必須保證其真實(shí)性，才能起到正確的導(dǎo)向作用。再者電子文件具有易變性特點(diǎn)，因此對(duì)于電子文件真實(shí)性的保障不僅僅局限于電子文件形成、制發(fā)階段，更是要貫穿于它的整個(gè)生命周期，否則，不僅會(huì)影響當(dāng)下的決策、管理，擾亂民心，還會(huì)在今后的利用過程中對(duì)后人產(chǎn)生誤導(dǎo)，造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

3.2.3 有用性與可讀性要求。電子文件的收集、整理、鑒定，甚至是歸檔，其最終目的都是為了更方便更好地利用。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理中，檔案部門對(duì)電子文件的鑒定工作極其重要，應(yīng)保證經(jīng)鑒定保留下來的電子文件都是有參考利用價(jià)值的。同時(shí)還應(yīng)確保電子文件的可讀性，一旦電子文件遭受病毒攻擊或文件自身遭到損壞，那么檔案的收集、整理、鑒定、歸檔等一系列業(yè)務(wù)管理工作都將成為徒勞。

4 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理存在的主要問題

4.1 收集工作不到位、深度與廣度不夠

本次新冠疫情期間，我國許多地區(qū)電子文件收集工作不僅在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行，而且是面向全社會(huì)廣泛征集，可以說較03年的非典、13年的H7N9禽流感而言，我國面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的電子文件收集工作水平有了明顯的提高。但是，其收集工作的深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

從收集的主體角度來說，新冠疫情期間雖然各地檔案館發(fā)布了一系列面向社會(huì)征集疫情檔案的通知或公告，其發(fā)布主體大多為省市級(jí)檔案館，這就導(dǎo)致在一些更基層的村鎮(zhèn)、社區(qū)、街道所產(chǎn)生的具有重要價(jià)值的電子文件容易被遺漏。

從收集的時(shí)間和形式上來說，電子文件的收集工作被歸屬于檔案收集工作的一部分，一方面在時(shí)間上與其他各類檔案一同收集、整理、歸檔，會(huì)拉大工作的時(shí)間跨度，使其在利用方面存在一定的滯后性;另一方面電子文件具有多種表現(xiàn)形式，但在檔案館的收集工作中以照片、視頻為主，其他形式容易被忽視。

4.2 缺乏有效鑒定

就新冠肺炎疫情期間政府在網(wǎng)頁、微信公眾號(hào)等新媒體所收集并公布的電子文件信息來看，由于電子文件傳播速度快、數(shù)量較多，部分信息出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象;有的電子文件信息雖然有用、可讀，但幾乎只是孤立的文本信息，對(duì)其背景一無所知，無法追根溯源，使其參考利用價(jià)值大打折扣[7 ];還有少量電子文件信息根本不具有現(xiàn)實(shí)意義與參考價(jià)值，甚至?xí)?duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)。

4.3 未形成全國統(tǒng)一的系統(tǒng)化管理

在本次疫情中，國家檔案局下發(fā)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，對(duì)新冠疫情防控期間的檔案工作從總體層面提出了明確要求，但對(duì)電子文件的管理工作并未進(jìn)行具體的、統(tǒng)一的系統(tǒng)規(guī)劃。各地檔案館只是將國家檔案局的指示精神傳達(dá)到位，在此期間管理工作的具體執(zhí)行方面并沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)與要求。首先，就電子文件的收集而言，并未形成統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)，不利于其歸檔、檢索、利用等一系列工作環(huán)節(jié)的進(jìn)行。其次，電子文件多以地方為單位進(jìn)行管理，未形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件全國電子文件管理中心，對(duì)相關(guān)電子文件進(jìn)行全方位的系統(tǒng)管理，使其促進(jìn)全國疫情聯(lián)防聯(lián)控工作的效果大打折扣。

4.4 缺乏信息的交流與共享，電子文件的作用難以發(fā)揮

對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管控，絕不可能單靠一個(gè)政府部門或一個(gè)主體就能夠完成，它需要多方面的協(xié)作與配合。但實(shí)際上，在近年來我國發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府部門內(nèi)部、政府與媒體、政府與公民之間缺乏信息共享的現(xiàn)象被暴露出來。由于政府部門之間存在各自為政的現(xiàn)象，政府與媒體、公眾之間缺乏信息交流，電子文件的作用難以得到充分的發(fā)揮。新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)初期，政府與民眾缺乏及時(shí)的信息溝通，導(dǎo)致民眾對(duì)于該病毒“人傳人”的特性認(rèn)識(shí)不清，直接影響了對(duì)疫情的及時(shí)有效控制。

5 加強(qiáng)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理的對(duì)策

5.1 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理應(yīng)急機(jī)制

應(yīng)在日常工作中建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理應(yīng)急機(jī)制，特別是檔案部門應(yīng)聯(lián)合各級(jí)疾病防控中心，充分利用由電子文件等其他形式的信息資源歸檔后所形成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件專題檔案數(shù)據(jù)庫所提供的信息[8 ]，建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急管理措施，并安排專業(yè)人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。應(yīng)制定對(duì)于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有普適性的收集要求、收集范圍、鑒定標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作規(guī)范，并在日常工作中牢固樹立起對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件進(jìn)行全過程管理的思想，以免重要檔案信息資源的遺漏。

5.2 加大收集工作力度，構(gòu)建統(tǒng)一的電子文件收集標(biāo)準(zhǔn)

拓寬收集的渠道、范圍，全面收集相關(guān)的電子文件資料，并保證其完整性。對(duì)于收集的文字、圖像、視頻、音頻等各種類型的文件，確定其各自所使用的通用格式標(biāo)準(zhǔn)，收集上來的文件應(yīng)注明其存儲(chǔ)格式等信息，便于其之后鑒定、歸檔、檢索等管理工作的進(jìn)行，也有利于其廣泛與長(zhǎng)期的利用。

5.3 加強(qiáng)對(duì)電子文件的鑒定，多主體協(xié)作

成立由政府、檔案部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生事件處理等多方面專業(yè)人員構(gòu)成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件鑒定小組，從電子文件的真實(shí)性、完整性、有用性、可讀性等多方面對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)估與鑒定，再進(jìn)行相應(yīng)的處理或直接歸檔，及時(shí)將有價(jià)值的檔案信息提供給相關(guān)部門，為黨委、政府的科學(xué)決策、應(yīng)急及有關(guān)部門的落實(shí)推進(jìn)等提供參考。

5.4 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息中心

應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息中心，為不同主體提供不同信息入口，將各類電子文件信息匯總后，實(shí)行集中統(tǒng)一管理并進(jìn)行系統(tǒng)分析，最后通過技術(shù)限制將有價(jià)值的信息選擇性地向各主體公布。一方面，可以將此信息中心作為突發(fā)事件的權(quán)威信息平臺(tái)，對(duì)相關(guān)的謠言起到很大的沖擊作用，有利于穩(wěn)定民眾的不安情緒。另一方面，信息中心可以開設(shè)政府機(jī)構(gòu)入口，僅限政府部門之間的信息共享，既能夠?qū)Σ糠謾C(jī)密信息起到保護(hù)作用，又能夠打破信息壁壘，為政府部門之間提供橫向溝通的渠道。當(dāng)再次遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，能夠以此來預(yù)判事件可能造成的損失，可能出現(xiàn)的情況，方便采取相應(yīng)的措施，及時(shí)止損[9 ]。

6 結(jié)論

現(xiàn)代信息技術(shù)背景下，要想更加科學(xué)有效地管控突發(fā)公共衛(wèi)生事件，電子文件管理問題不容忽視。為此，檔案部門及其工作人員應(yīng)積極發(fā)揮作用，把握好電子文件管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理工作，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息傳播和科學(xué)決策提供有效的支持。只有不斷在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件電子文件管理所存在的問題，并提出行之有效的對(duì)策，才能更好地為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理提供服務(wù)，最大限度地降低其破壞性和造成的損失，進(jìn)一步提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力。

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作者簡(jiǎn)介：顏涵，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。