國家與鄉村關系的實踐進路及反思

韓鵬云

摘要：國家與鄉村關系是關乎我國現代化進程的重要命題，有兩種實踐進路：一種是國家與鄉村之間的“現代—傳統”關系，表現為通過現代城鎮及社區取代傳統鄉村，通過“資源下鄉”和升級達標任務改造傳統鄉村，通過現代認證和個人權利保障解構傳統鄉村;另外一種是國家與鄉村之間的“政權—社會”關系，人民公社時期的國家政權建設完成了組織載體層面的建設，但現代治理規則層面的建設還沒有徹底完成。后稅費時代的當下，國家進一步對政權建設的組織載體進行強化，并不斷將現代治理規則嵌入到鄉村社會之中。在治理現代化的要求下，既需要對支撐“發展主義”的“錦標賽”體制進行反思，也需對行政體系推動國家政權建設的趨勢進行反思。解決存在的問題，關鍵在于建立起聯結國家與鄉村的“中間層”，夯實國家權力與鄉村權利的平等協商機制。

關鍵詞：鄉村社會;發展主義;國家政權建設;治理現代化

中圖分類號：D6 ? ? 文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2021）04-0058-13

一、問題的提出

國家是具有合法權力的政權形式，社會則是不同人群及組織因關系聯合而形成的共同體，二者之間的關系構成了分析我國現代化過程的基本范式之一。從源流上看，國家與社會關系作為一種元理論，來源于西方社會科學中的市民社會概念，在西方民族國家形成的過程中，“在舊的共同體瓦解的基礎上，取而代之的是直接以個人（市民）為基本單位的新的社會結合形式;這樣的結合形式一方面表現為統治直接及于個人的國民國家，另一方面則是通過個人的自由結合而形成、自立于國家或能夠與國家相對抗的市民社會。”[1]市民社會的概念隨著20世紀初海外“中國研究”的發展開始嫁接到中國的相關研究中，列文森等漢學家開始以“中國為中心看待中國”，將國家與社會關系理論運用于研究中國現代化的變遷之中。上世紀80年代以來，國內的一批學者開始積極引入海外中國研究，將國家與社會關系理論引入社會科學的視域之中并形成了研究的熱潮，這一熱潮也逐步影響到鄉村研究。[2]

國家與社會關系作為一種理論分析范式引入鄉村研究，恰逢上世紀80-90年代鄉村改革時期，鄉村社會的結構變遷與市場化發展為鄉村研究提供了廣闊的舞臺，無論是初始階段的村民自治研究，還是后續“自下而上”有關鄉村社會基礎的研究，抑或是“自上而下”有關鄉村政治發展的研究，國家與社會關系理論在其中都起到了重要作用。在這些研究中，“社會”的分析范圍被鎖定在鄉村場域，國家與社會關系的分析可以聚焦為國家與鄉村關系，鄉村具有基層社會的典型特征，鄉村的變遷與國家的戰略理念、具體政策及行為策略緊密相關，同時鄉村的發展演化也會對國家整體的現代化進程產生關鍵性影響。由此可以認為，國家與鄉村關系是國家與社會關系的具體化，既是我國現代化進程研究的基礎命題，也是鄉村研究的核心命題，對其進行深入探討具有重要的學術意義。國家與鄉村關系的內涵與外延十分豐富，對其分析既要著眼于歷史又要著眼于當下。從歷史變遷過程的視角出發，需要探討兩個層面：一是從現代性的視角來看，國家被視為推動現代化的能動主體，不斷生發出發展的驅動力，而鄉村則被視為傳統社會的堡壘，被視為有待改造的保守客體。在現代化進程中，國家如何改造鄉村，二者關系處于何種狀態成為研究的聚焦點。二是從權力的視角看，國家代表了政權權力而鄉村代表了社會力量，國家具有政權的合法性而鄉村是需要被政權組織起來的集體力量，如何將國家政權嵌入到鄉村社會之中，實現現代國家對鄉村的完全滲透是伴隨現代化進程的核心命題。與歷史變遷過程相對應，也需要國家與鄉村關系的狀態做出反思：一是國家作為現代能動主體對鄉村的整合與改造，是否完全實現了預期的目的，在實踐中尤其是當下的實踐中產生了何種“意外的后果”。二是國家與鄉村關系的演化過程也是國家政權建設進入鄉村的過程。國家政權力量在嵌入鄉村的過程中形成了怎樣的實踐形態，這種實踐形態產生了什么樣的政治社會影響。

基于這樣的認知，筆者擬對國家與鄉村關系的實踐進路進行分析，且對當前的實踐趨勢進行呈現并反思，這樣既可以綜合當前學術界有關國家與鄉村關系的零散研究，也可以正本清源來進一步加深對國家與鄉村關系的分析，為國家治理現代化與鄉村治理現代化的實現提供學術積累。

二、國家與鄉村關系的“現代-傳統”進路

當我國逐步融入世界秩序并啟動現代化的歷史進程時，傳統的社會結構與日漸先進的生產力便會產生沖突，在救亡、圖存和富強的思想潮流推動下，中國共產黨領導人民建立了獨立的民族國家，并確立了實現現代化的歷史使命。國家成為實現現代化的能動主體時，首要的是要“改造”傳統鄉村社會，可以分為“破”與“立”兩個階段：“破”的階段主要是打破傳統鄉村治理所依賴的“權力—利益”結構，主要是消除豪強地主階層并通過土地革命廢除土地私有制，將政黨基層組織、農業農村政策、代表國家的意識形態與文化等嵌入到鄉村社會之中，實現對傳統封建勢力及其意識形態的滌蕩。在黨的領導下，現代國家對傳統鄉村的“破”取得了完全的成功，實現了預期的目標。“立”的階段主要是建立基層組織形式并組織動員農民參與鄉村的建設與發展。人民公社時期以來，鄉村的現代化目標得到了階段性實現，尤其是在資源匱乏的背景下，通過政治權威調動了較大規模的物質與人力資源，建立了眾多鄉村大型基礎設施并通過體制外供給的方式保障了公共服務的供給。但人民公社時期，城鄉二元分離與計劃經濟禁錮了鄉村發展的活力，缺乏工商化支撐的鄉村社會難以企及現代化的預期目標。這些困境也逐步致使人民公社體制喪失了活力，農村改革勢在必行。

自上世紀80年代人民公社解體及農村全方位改革以來，家庭聯產承包責任制激活了農業的活力，城鄉二元政策的不斷調整激勵了農民從農業領域轉入工商領域就業，市場經濟將農業產業、資源及農民勞動力不斷商品化，鄉村不斷融入到一體化的經濟社會發展之中。但當時我國工業化水平整體處于初期階段，在財政支持有限的情況下，各地為了應對標準不斷提升的公共服務要求，向農民征收農業稅費，釀成了世紀之交的“三農問題”。為了進一步穩固執政的基礎并促進鄉村的現代化，國家相繼提出了城鄉統籌發展及社會主義新農村建設等戰略部署，尤其是黨的十九之后提出了鄉村振興戰略，改革與發展成為鄉村的主流話語，也正是在這一背景下，國家與鄉村“現代—傳統”的進路充分顯示出來，其趨勢主要表現在三個方面。

其一是通過城鎮及社區化的發展取代傳統鄉村。隨著社會主義市場經濟的全面施行，農村人口開始大規模外流，傳統村落開始出現了嚴重的“空心化”現象。在這一背景下，全國很多地區逐步推動了“合村并組”和“農民上樓”，一些傳統的村落被合并成為了更大的行政村或社區，空間的迅猛擴容帶來了“半熟人社會”[3]，無論是村民選舉抑或是公共性事件的組織都難以繼續依托“熟人社會”的本土資源;而“農民上樓”則成為地方政府所熱衷推動的中心工作，內在驅動力在于利用土地“增減掛鉤”政策，通過原有宅基地的復墾置換更多的建設用地指標。在這一風潮之下，傳統村落被拆除，農民則被集中到新型農村社區或高層住宅中居住。改變了千百年來的生活方式，盡管有利于基礎設施的集約化投入，但也使農民的生活、生產成本不斷增高。在這一過程中，作為傳統象征的村落正在快速的消逝，與國家推動農村社區化同期進行的，是農民家庭的快速城鎮化。隨著勞動力從農業向工商業的遷移，農民在城鎮購置房產并逐步融入城鎮，原因在于兩個方面：一方面國家不斷推動城鎮開發，一些地方政府通過“教育上移”[4]等舉措將優質公共服務聚集在城鎮吸引農民來購置房產，以城鎮為依托可以形成產業聚集來提升發展績效，由此地方政府有強大的動力來推動城鎮化的實現;另一方面面對標準日漸高漲的婚嫁市場，農民群體家庭為了子代的婚娶或孫輩接受優質教育“進城買房”。除了少部分經濟能力較強的農民家庭，大部分都是在縣城、鄉鎮等近距離范圍內進行“漸進式城鎮化”[5]。一些地區的新生代農民家庭已經全部在城鎮購置房產，若干年后這類村莊就可能會被廢棄。可以說“農民上樓”與“農民進城”對傳統鄉村地緣與血緣結構形成了顛覆，建立在傳統農耕文明基礎上的農民生產、生活方式也將徹底改變，取而代之的是以工商文明為基礎的消費主義和被商品化的勞動力再生產。后發現代化國家力推的城鎮社區化在深刻改變鄉土中國，一個新的“城鄉中國”正在逐步形成。

其二是通過“資源下鄉”和升級達標重塑傳統鄉村。在傳統社會時期及稅費改革之前，國家從鄉村社會收取稅費，而對于鄉村社會的投入相對有限，鄉村社會的治理具有自足和自治的特征，無論是農業生產還是農村生活都積淀形成了自身的固有節奏，尤其是一些必須的公共服務一般由村民或村民組織集體供給，盡管供給的質量和供給的標準并不高，但總體上能維持基本的需求。進入新世紀以來，隨著國家財政能力的增強，國家不再從鄉村社會汲取資源反而開始推動“資源下鄉”，不同政府層級及“條條部門”開始向鄉村社會投放大量項目資源。也正是在項目資源輸入的支持下，農村生產、生活多個領域的基礎設施建設、公共服務等都得到了重新規劃和全方位的重建，鄉村的整體面貌發生了變革。這一變革過程中無論是宏觀規劃還是具體實施都是按照項目制的方式“自上而下”開展的，折射出的是國家在推動“規劃性社會變遷”中的重大作用。伴隨著國家資源進入鄉村，國家開始逐步將更多意志嵌入到鄉村社會之中，尤其是鄉村社會的基礎設施建設和公共服務已經得到了一定滿足的基礎上，開始對鄉村建設和發展過程中各方面、全方位進行提檔升級，對鄉村農業生產、環境治理、文明創建、產業發展、集體經濟等不同領域、不同層面提出日漸高漲的高要求，例如在農業產業化上培育農業新型經營主體來替代傳統小農戶，倡導土地流轉來實現較大規模的經營來取代小規模經營;要求不斷壯大農村集體經濟，不斷設置高標準并推動達標;在鄉村文明創建或環境治理中設置高標準，并要求各級政府或村兩委來進行達標等。國家作為財政的供給方開始向鄉村社會輸入資源的時候，鄉村社會傳統的外部樣態和內在治理機理都會隨時發生本質性的變化，也正是在這一過程中，鄉村社會的國家化特征日漸彰顯。

其三是通過現代認證與個人權利的保障來解構傳統鄉村。傳統鄉村社會是基于地緣和血緣交織而成的共同體，為了能聯合獲取資源并獲得發展，共同體在長久的歷史積淀中生長出強烈的地方性規范，核心是個人服從村落集體，這一集體的形式可以是家族，也可以是其他自治組織。集體可以借助于人情關系或其他社會資本形成對個體的約束力。在共同體中彼此熟知其中的每個家族或家庭、個體之間的歷史過往和當前情況，也具有一定的權威對每個個體進行約束和規范，甚至是通過輿論或決議的形式對集體秩序的越軌者進行懲罰。自上世紀農村稅費改革以來，尤其是伴隨著市場經濟對鄉村的完全覆蓋，個體開始走出村莊并逐步脫離集體規范的約束，加之國家通過多種渠道“送法下鄉”“宣傳下鄉”“文化下鄉”①，無論是在法治層面、政策理念層面還是文化氛圍方面，鄉村集體并不被看成一個完整的權力實體，個人是權利的享有主體而鄉村集體則逐步被虛化。尤其是在稅費改革之后，伴隨著國家向鄉村社會的介入，國家與農民的關系成為國家與鄉村關系的核心所在，國家大力提升面向農民個體的認證能力，所謂國家認證能力指的是“國家對其疆域范圍內的人、財、物、行、事等社會基本事實信息的識別、手機和確認，并按照一定的標準和規范進行整合和加工，以作為國家行動、開展國家治理的基礎。”[6]國家力圖對農民個體的基本事實進行識別和確認，例如通過銀行賬戶直接將補貼直接落實到農民戶頭;通過正式途徑對個體的糾紛矛盾進行司法裁決;國家的救助行動直接深入到特定農戶等。國家對農民的認證行為保障了公民的權利，但也使傳統社會的集體力量遭遇了挑戰，甚至形成了個體主義傾向。

三、國家與鄉村關系的“政權-社會”進路

國家與鄉村關系不僅是縱向的“現代—傳統”關系，更是一種橫向的權力關系，也即國家代表了政權，鄉村則代表了需要被政權治理的社會，參與傳統鄉村治理的主體大都不是國家的直接“代理人”，治理規則也具有強烈的地方性，需要通過推動國家政權建設來“統合”鄉村。由此，國家政權建設是如何嵌入到鄉村社會之中的，不同歷史階段的嵌入和下沉帶來了什么樣影響，就成為了國家與鄉村關系中的核心維度。國家政權建設可以劃分為組織載體層面和公共規則層面，所謂組織載體層面指的是國家行政官僚體制及相關組織形式的下沉，借助于這一組織載體可以實現政權的覆蓋并進行資源的“自下而上”的汲取;公共規則層面指的是國家政權所制定的統一規范或制度能實現對鄉村社會的整合，并最終起到規范社會、維護政權的合法性的功能。

在傳統鄉村社會時期，面對廣袤的疆界與農耕社會財政能力有限的矛盾，“皇權難以下縣”，鄉村社會的治理主體是鄉紳和宗族。盡管在不同的歷史時期有鄉里制度將國家與鄉村聯結起來，用于統計人口、征收賦稅或派發徭役，但這種組織載體并非完整的行政組織設置。傳統社會國家與鄉村之間的紐帶更主要的依賴于科舉考試制度和儒家意識形態的教化，科舉考試可以賦予正當性，使鄉紳和宗族首領作為地方精英領導鄉村自治，而儒家意識形態可以使“皇權”與“紳權”形成同構，國家并不直接介入但可以在鄉村彰顯其正當性和威嚴感。進入20世紀以來，社會生產力得到了一定程度的發展，傳統社會的“簡約治理”[7]開始面臨重大挑戰，國家政權尤其是組織載體層面的行政官僚體制開始逐步“下沉”并試圖進入鄉村社會并汲取資源，但伴隨著“保護性經紀”的衰退，在新舊治理的過渡時期產生了大量謀求自身利益的“贏利型經紀”，國家政權建設沒能實現預期目標，反而遭遇了“內卷化”。[8]自中華人民共和國建國以來尤其是人民公社時期，黨領導下的政經合一、黨政合一的基層治理體制使國家政權深刻嵌入到鄉村社會內部，國家通過政治權力作為載體實現了對鄉村社會的全面掌控，從國家政權建設的組織載體層面上看，實現了對土地等核心資源的掌控，汲取資源的功能也順利實現;從治理規則層面看，政治治理規則取代其他規則成為鄉村社會的關鍵詞，保障了鄉村社會治理的穩定。鄉村社會中的國家政權建設已經基本完成。

盡管人民公社時期，國家政權建設已經“一竿子插到底”，但是以政治權力的高成本和社會活力的降低為代價，會造成經濟社會的僵化甚至生產力的停滯，難以實現國家政權建設的現代化目標。由此，上世紀80年代之后，伴隨著人民公社體制的解體，國家政權組織開始退出鄉村社會內部，在鄉鎮建立基層政權的行政體制，在村莊施行村民自治，形成了國家政權建設的“鄉政村治”格局。從組織載體層面上看，這樣的政權建設格局可以大大降低國家治理的成本并提升治理的效率，符合市場經濟和社會發展的需求，較好地實現了政權建設的目標。但問題出在治理規則層面，無論是鄉鎮基層政權還是村民自治的運行規則都還難以符合理想中的現代性要求：其一是鄉鎮基層政權的行為邏輯與預期有落差。國家需要發揮基層政權的能動性，但鄉鎮政權具有選擇性執行的可能并有可能成為一個獨立的利益體，可能從“代理型經營者”轉化為“謀利型經營者”[9]，當基層政府自身具有較大的行政空間及謀利空間時，就會削弱自身公共性政權的角色，從而損害權威的合法性。也正是從這個意義上，張靜認為“國家政權建設，并非只涉及權力擴張，更為實質性的內容是，它必定還涉及權力本身性質的變化、國家-公共（政府）組織角色的變化、與此相關的各種制度-法律、稅收、授權和治理方式的變化、以及公共權威與公民關系的變化。”[10]其二是村民自治的現代治理能力還嚴重不足。盡管當前村莊通過村民選舉施行自治，但這并不意味著村莊治理是獨立于國家治理之外，在自治的過程中處理村務必須按照國家的方針政策、法律法規及公平、公正的原則，也必須強化以國家為主體的監督程序。但在村民自治的實踐中，作為自治組織的村委會有可能受制于派性、家族、人情及親緣等各種變量，可能會出現暗箱操作、利益操弄、損公肥私等扭曲自治民主原則的問題。在這種情況下，村民自治難以完成傳統鄉村政治向現代民主治理的蛻變，作為國家政權建設的一部分，如果不將國家現代公共規則引入村莊治理，就難以真正建立完整的國家政權基礎。

正是鑒于以上的問題，一些學人將國家政權建設視為一個遠沒有完成的歷史過程。在后稅費時代，尤其是黨的十八大之后，隨著國家治理現代化和從嚴治黨原則的提出，鄉村社會的國家政權建設出現了進一步強化趨勢，主要表現為兩個維度。

其一是國家政權建設的鄉村組織載體進一步強化。進入后稅費時代以來，隨著國家不再從鄉村汲取資源，村兩委干部的薪酬只能依賴于國家的財政轉移支付，加之近年來城鎮社區化發展及各項提檔升級任務的全方位增強，國家政權加強了對村兩委的干預和介入，各級黨組織派駐村莊的“第一書記”、指導員、包村或聯村、駐村干部成為連接國家與鄉村的新載體，一些地區的村莊黨組織由縣鄉“下派”的干部直接任領導人。同時一個更為明顯的趨勢是政府開始強化了村級組織的“行政化”，具體表現為三方面：一方面是村干部的職業化。各地根據不同的財力確立了村干部的薪酬標準并由財政統一支付，同時也明確了村干部全職“坐班”的時間及要求，很多地區設立了定時的便民服務大廳施行“一站式”上下班服務。在村干部崗位上工作一定年限之后，給予購買城鎮養老保險等福利來消除相應的崗位顧慮，也每年度給予標準化的崗位培訓，增強其作為村干部的專業技能。另一方面是“自上而下”對村干部的績效考核，主要以鄉鎮的任務為重點確定對村干部的績效考核標準，基層政權的要求成為村干部的指揮棒，使村干部服務于基層政權的“中心工作”，甚至當鄉鎮要求的“政務”與村民自治的“村務”相沖突時，村干部往往將“政務”放在優先地位。再一個方面是建立網格化治理。在村民小組中廣泛推動網格化治理，將治理單位進一步縮小，村干部分片下沉，強化介入鄉村治理的廣度和深度。總之，無論是在基層政權層面還是在村委會層面，國家政權建設的組織載體都有強化的趨勢，國家意志可以更快更直接地嵌入鄉村社會中。

其二是國家政權建設的鄉村治理規則進一步強化。稅費改革之前，鄉村社會在治理上也大都依賴于領導者的個人德性或能力，在治理手段上大都借助于傳統本土資源和非正式處理方式，具有較大的自由裁量空間，也形成了一些難以監控的模糊地帶。黨的十八大之后，隨著從嚴治黨戰略的提出，國家著力強化了鄉鎮和村兩委層面的治理規則建設，力圖使基層治理更加規范和高效。首先是國家力圖通過制度規則的建立來實現規范治理。國家將升級達標的重點工作嵌入到鄉村之中，深刻變革了鄉村社會的傳統樣態。與這一過程相伴隨的是講究程序、注重監督的規范化過程，在村民選舉、征地拆遷、村“三資”管理、物資采購以及土地流轉等涉及利益的事項上建立了完整的程序和制度規范，甚至很多治理環節都要求“留痕”，其目的是壓縮治理的模糊與自由裁量空間，防止執行主體出現不嚴格執行的情況。這一規范治理不僅要求鄉鎮治理要符合法治化的要求，而且村級治理主體尤其是村兩委領導人的治理方式也必須符合法律法規和政策程序的要求，規范治理的引入進一步規范了鄉鎮治理和村民自治，獲得了更強的公平性，使政權的合法性得到了進一步彰顯。其次是國家力圖通過信息技術治理來提升鄉村治理的效率和質量。稅費改革之前的鄉村治理大都以人工的方式開展，無論是信息傳遞還是工作方式都較為傳統。但近年來治理事務的多樣化和精細化對治理效率和治理質量提出新的要求，隨著各類電子政務系統和傳播媒介的廣泛使用，治理主客體之間的工作傳遞減少了中間模糊的環節，也強化了精準性，例如土地流轉設置了交易平臺、矛盾糾紛設置了登記信息系統、農業技術服務實現了專家與農民的聯結，農民可以通過12345進行直接投訴等，這些信息技術的引入使治理規則具有強約束性和明晰性，引入鄉村治理之中可以更好地將國家政策與鄉村信息聯結起來，提高了國家對鄉村社會介入的效率。

四、國家與鄉村關系變遷的政治社會影響

國家與鄉村的關系既是一種“現代—傳統”主客關系，又是一種“政權—社會”的權力關系，二者并存于同一個現代化的歷史進程之中。進入新世紀之后，當鄉村中國被深刻地裹挾進入城鄉中國時，國家對鄉村社會的介入愈深，現代與傳統、政權與社會的碰撞就更愈加劇烈，這一碰撞產生了深刻的政治社會影響，也帶來了鄉村治理的相應后果。認識并深度理解政治社會影響及可能的后果，具有重要的意義。

就國家與鄉村關系中的“現代—傳統”關系而言，本質上是現代國家通過“發展”對傳統鄉村社會進行的全方位改造。就現代化的理論視角來看，“發展”具有正當性，但“發展”的方式和“發展”的性質卻有分歧。一些地區發展遵循的并不是可持續發展道路，反而陷入了“發展主義”的窠臼，也即在某些方面將“發展”奉為一種現代性話語和意識形態，在其支配下，不斷地將農村、農業和農民“問題化”，這種“發展主義”會彌散成為一種支配性的意識形態并產生消極后果。[11]

其一是“發展主義”帶來改造的加速度，可能扭曲鄉村社會演化規律并帶來風險。發展必須符合主體的實際需求，如果地方政府所推動的發展超越了鄉村自身發展的階段性，就會變成單向度的“發展主義”。當前我國鄉村勞動力正在大規模向外轉移，小農戶經濟正在逐步退出，新興農業經營主體例如家庭農場等正在形成，農村“空心化”現象也正在日趨嚴重，農民的城鎮化尤其是新生代農民的城鎮化正在進行之中。但無論是小農戶的退出，還是城鎮化的實現都是一項系統工程，都與資源的自發流動和市場配置緊密相關，與各地經濟社會發展的區域差異程度相關，而一些地方基層政府以“發展主義”的理念來看待農民和農業問題，通過行政的手段來加快“改造”速度使“三農”問題“以舊換新”，各項治理任務所帶來的風險和高成本也將由行政體系來承擔，只能以更大的成本和更多的資源來消除風險和成本，同時會扭曲鄉村社會的自主性和能動性，使其發展階段與相關要求難以匹配，最終形成勞民傷財或資源的嚴重浪費，甚至產生系統性的社會風險。例如一些地方迅猛推進農民城鎮化與新型農村社區建設，農民的生產生活成本劇增，拆舊搬新需要額外付出巨大成本;新型規模的擴大和農村社區的過渡特征也使原有的管理體制與管理方式都面臨重大挑戰，一些新型農村社區還沒有探索出符合現實需求的體制機制，鄉村社會的自治能力沒能跟上新的時代要求，帶來了很多現實的治理困境。又例如一些地方政府強制推動土地流轉并進行擔保，在承租人經營不當或遭遇自然災害難以繳納租金時，壓力就會向地方政府聚集并形成治理的風險點等。

其二是“發展主義”重“破”輕“立”，可能造成鄉村社會共同體精神式微。鄉村社會幅員遼闊且事務復雜，具有綜合性、分散性和不規則性，對其治理需要付出極高的成本，由此在歷史上一直依賴于“簡約治理”的低成本對鄉村進行治理。當前盡管村莊施行村民自治，依然具有“簡約治理”的特征。但在“發展主義”之下，大都是以都市為標準來進行提檔升級，無論是鄉土文化還是傳統的人文地理景觀都會成為被改造的對象，本土性知識不再具有權威，傳統的人情關系及經年累月積累起來的社會資本因村落共同體的解體而消散，缺少了社會資本的浸潤，原來可以通過非正式規則進行低成本解決的問題現在可能難以解決，鄉村治理的成本日漸攀升。而另一方面，“發展主義”往往重視的是大型工程和大規模資源的投入，著眼于改變鄉村社會的空間格局和外部面貌，注重的是市場化的運作方式和利益的計算，對鄉村社會的內生凝聚力和組織力等關注較少，但鄉村秩序之所以能達成主要依賴于社會關系沉淀及內生凝聚力的培育，在“發展主義”的支配下，市場化和功利化的利益氛圍成為風潮，村民之間的社會關聯度日漸降低，原子化程度增強，原有的“差序格局”演變為“工具性”的“利益格局”，[12]原有的溫情脈脈的家園情懷正在遠去，村民的生活面向不再停留在村莊，村莊從精神上逐步“空心化”。

當國家與鄉村呈現的是“現代—傳統”的改造與被改造關系時，我們警惕的是在改造過程中會形成“發展主義”。但當國家與鄉村呈現的是“政權—社會”的嵌入與被嵌入關系時，本質上探討的是國家政權與社會權利的邊界問題，也即當前國家政權建設呈現出強化趨勢，隨著國家權力的擴張，在公權力之下的社會及人們的生產生活會受到哪些影響，這些影響會產生什么樣的社會后果，是否能尋找到新的邊界平衡點。筆者認為，當下國家政權建設強化的趨勢可能會產生兩個層面的“意外的后果”。

其一是組織載體的行政化可能抑制鄉村自治的內在活力。國家政權建設組織載體的強化形成了更強的整合能力，從一定程度回應了新時期村民的各方面訴求，但“自上而下”的組織載體尤其是村干部職業化建設造成了村級治理層面的“行政化”，對村民自治的活力形成了直接影響：一方面在新世紀之后各地所實施的“合村并組”使村莊由“熟人社會”轉變為“半熟人社會”，村民難以對所有的候選人都了解。盡管近年來各地推動治理重心的下移，很多地方在自然村層面進行了“微自治”的創新，力圖將自然村作為“熟人社會”的功能屬性挖掘出來并在這一層面上進行村民自治或選舉，但由于這一層級不是行政村設置，在處理與行政村的關系、承接資源等方面都存在難以破解的問題，所以各地的創新往往難以復制推廣。另一方面“行政化”強化了村兩委“代理人”的功能，其“當家人”的功能被弱化，村干部大量的精力忙于應付各類升級達標任務和考核指揮棒，在回應村務尤其是投入時間和精力解決群眾身邊“小事”等問題上出現困境，村民自治的民主管理功能彰顯不足，間接導致村兩委的權威性降低。當村兩委的凝聚力不夠時，就難以形成村民一致認同的主導規則，也就無力抑制部分群體的越軌行為，“去公共性”的各類“搭便車”或“釘子戶”行為就會泛濫開來，村務缺乏權威難以有效處理，久而久之就會失去村民的信任感，形成了進一步的惡性循環，村兩委進行治理的成本也急劇攀升，不利于村莊長久的和諧與穩定。

其二是治理規則的單向強化可能導致鄉村政治發展的不平衡。鄉村政治是國家與農民互動的政治，國家輸入公共治理規則而農民參與民主管理。當前國家政權建設所完善的治理規則大都是依托于行政體系作為載體，行政部門既是規則的規定者和推動者，又是監督主體，這就導致治理規則具有相對的封閉性，這種封閉性會使鄉村政治缺乏彈性的空間：一方面國家及政府所制定并推動的治理規則具有強制性且與考核指揮棒相互聯系，但鄉村社會并不一定在所有方面都與治理規則的程序性、標準性吻合，一些綜合性、復雜性和非標準化的鄉村實踐問題可能難以被納入其中，但考核的剛性致使執行過程缺乏彈性空間，為了完成任務并通過考核，程序的合理性可能會替代實質合理性，各類書面檔案、現場留痕容易取代合理化、情境化的現場裁決，會形成文牘主義及各類形式主義的僵化做法。另一方面，村民對治理規則的制定和執行參與有限，政府通過治理規則來一攬子“規范”各項政務和村務，村民參與的渠道和程度有限，村民自治的主體性就難以建立起來，政治效能感也難以實質提高，長此以往會使村民會產生依賴思想，只強調自身的權利卻忽視自身的責任，無論是在新農村建設或美麗鄉村建設中，還是在農村環境治理或村集體資產的監督清查等工作中，都有可能形成“官動民不動”的悖論局面，一些情況農民難以獲得對稱的信息，對治理規則的認同感就會降低，甚至會形成干群之間的相互不理解和相互隔膜的局面，治理規則對村莊政治的塑造效果就會大打折扣。

五、治理現代化視域下的國家與鄉村關系反思

國家與鄉村關系變遷透視的是現代化背景下的國家與鄉村互動的過程，這一過程的發生機理、過程及產生的政治社會影響與“國家—鄉村”的治理體系和治理能力直接關聯。國家與鄉村關系發生的變化及產生的政治社會影響需要從治理體系和治理能力層面追溯答案。黨的十八屆三中全會提出了治理現代化的戰略命題，也即在現代化的歷史變遷過程中，國家治理與鄉村治理應正確定位二者之間的關系，塑造能迎接挑戰又能實現預期效益最大化的治理體系和治理能力。這樣的治理體系和治理能力既能提高基層執政的合法性，夯實國家政權建設的基礎，又能推動鄉村的全面現代化。可以說，治理現代化給國家與鄉村關系帶來了反思的契機，也為未來走向確立了優化的原則。

國家與鄉村關系的“現代—傳統”進路，在實踐中呈現為國家“主體”對鄉村“客體”的改造與被改造關系，進而形成了“發展主義”的理念。對其進行深度反思，可以發現其源于“自上而下”的“治理錦標賽”體制，也即國家和執政黨為了獲取在基層的政權合法性，將改變鄉村面貌、發展鄉村經濟乃至實現鄉村振興作為自己的歷史使命，在實踐過程中會投入較多的物質資源和可調動的行政資源來達成目的。為了有效實現預定的目標，在實踐中會采取系列的激勵舉措并形成相對穩定的機制，這一機制在基層運行過程中可能會偏離了預期的設計，形成了“自上而下”的強激勵并最終演化為“政治錦標賽”和“治理錦標賽”。所謂“政治錦標賽”主要指的是國家對科層體制的行政力量來“自上而下”地進行激勵，上級政府或上級條線部門掌握了人事任免、規則制定等權力，對下級政府或部門進行監督指導和結果干預，最終使基層政府承受了“上面千根線、下面一根針”的壓力型體制，將鄉村社會看成是國家權力和意志之下的被動客體，鄉村的事務被分解為一個個的指標和任務。[13]“政治錦標賽”構成了“發展主義”的動力基礎，而“治理錦標賽”構成了“發展主義”的實施動力，街鎮基層政府傾向于調動村級組織之間的競爭性來分解各項指標任務，最終使各村級組織之間形成了一種基于“治理”的競爭，實現“行政吸納治理”。[14]在“政治錦標賽”和“治理錦標賽”的共同作用下，國家與鄉村的關系演變成為規劃—被規劃、改造—被改造、解構—被解構的主客關系，這會遮蔽鄉村自身的主體性，原本可以成為治理資源的地方性知識也會被消除殆盡，最終由國家全盤承擔起鄉村實現現代化的所有治理成本，最終成為不可承受之重。可以說，治理體系的現代化不應是“自上而下”單向度的“壓力型體制”[15]，同時也應具備“自上而下”暢通的反饋機制和利益表達機制;治理能力現代化并不僅僅表現為國家的強有力的規劃和改造能力，也應尊重鄉村自身的內生能力，并將這一能力與“自上而下”的國家能力有效銜接，形成平等的“主體間性”和暢通的協商機制，只有這樣鄉村才能具有自身的主體性，傳統治理結構和資源才能與現代治理銜接，并成為治理現代化的重要組成部分。

國家與鄉村關系的“政權—社會”進路，在實踐中呈現為將鄉村社會納入國家整體進程之中，在組織載體層面和現代治理規則層面整合鄉村。國家為了快速實現一體化，就需要強化鄉村組織載體，并在內部建立起規范、統一、同質的現代治理規則，二者是相互依托、相互強化的關系。村莊施行村民自治，如果不在組織載體層面進行“統合”，不利用強制力來推動，現代治理規則就難以順利嵌入到鄉村社會之中。如果沒有現代治理規則的嵌入，村民自治就會陷入“叢林法則”，甚至成為法治和政策之外的“飛地”。但這就帶來一個悖論，治理現代化要求統一的現代治理規則，治理規則的建立需要強制力，強制力的建立需要將治理中心下移，國家行政的力量成為組織載體的內在支撐，不斷將村民自治組織“行政化”。這成為當前鄉村引入現代治理規則的前提和基礎。這最終帶來了“意外的后果”：當組織載體和現代治理規則以行政力量為單一的支撐基礎時，必然會擠壓村民自治的活力而使其陷入僵化，治理規則也需要付出極大的成本甚至會蛻化為形式主義。這需要引起深刻的反思，在治理現代化的進程中，鄉村的現代治理規則應該怎樣建立，有沒有可能既能保持基層自治的活力，又能建立起適應鄉村社會需求的現代治理規則。筆者認為，現代治理規則的建立與村民自治的實施從本質上看并不矛盾，關鍵點在于現代治理規則的建立應充分發揮國家與農民雙方的協同效應，吸收村民及村民所組成的組織形式參與到治理規則的規劃、制定、監督及評估之中并不斷進行調適和修正，這樣既可以使治理規則符合不同地區的實際特點，又可以因“人”的因素的加入形成一定的情景靈活性，避免治理的僵化或形式主義，這樣可以極大地降低治理規則的運行成本，也能使治理規則與本土性知識充分融合，有利于應對鄉村事務中的復雜性和綜合性。按照這一方式所進行的國家政權建設，既可以減少對組織載體的依賴，又可以充分調動起村民自治的活力。當然這一過程的實現關鍵在于國家對農民權力意識的主動培育，將農民充分組織起來使其形成制度化的方式和渠道開展國家與鄉村雙向的互動。這就對國家及作為國家代表的行政體制提出了深化改革的要求，如何以現代行政體制的改革來牽引現代社會力量的參與，如何使現代治理規則逐步轉化為現代治理制度并產生相應的現代治理能力，成為未來治理現代化的核心所在。

綜上分析，以治理現代化為視域，對國家與鄉村關系進行反思，可以得出如下啟示：其一是國家與鄉村關系的調整應強化“中間層”的組織力。鄉村現代化是國家現代化的組成部分，這是不可逆的歷史趨勢。無論是現代國家對傳統鄉村的再造，還是國家政權對鄉村社會的整合，目的都是從政治、經濟、文化等多個維度將鄉村社會帶入現代化，尤其是在鄉村處于相對弱勢的情況下，關鍵是進行理念、資源及政策的輸入，但這些輸入必須有相應的“中間層”進行承接，并通過這一“中間層”來打通“最后一公里”，這一中間層可以是村兩委，也可以是農民內生的組織形式，例如理事會、議事會等，也可以是各類“微自治”的形式。只要提升“中間層”的組織力，就可以盤活鄉村自身的社會資本并充分發掘本土性知識作為治理資源。例如將國家資源對接到村兩委，在“一事一議”的框架中發揮農民的積極性和參與作用，能使國家資源輸入的績效更優，也能培育村民參與建設村莊的主體性;又例如將國家的政策對接到議事會，可以充分凝聚農民的集體意志來抑制越軌者，可以使社區治理既能“匯民意”又能“辦大事”。[16]其二是國家與鄉村關系的調整應強化權力與權利的協同。邁可·曼將國家權力區分為專斷權力和基礎性權力，前者指的是國家政權的暴力特征及不需要協商的介入基層社會的權力;后者指的是國家與社會進行互動協商并能在基層社會中貫徹其決策并能同時獲取高度合法性認同的權力，也可以稱之為國家能力。治理現代化目的不是單純地改造或整合鄉村，更關鍵的是國家的弱能力向國家的強能力轉變。國家基礎性權力提升的關鍵在于尊重鄉村并“進入鄉村”，發揮協商機制和回應機制，實現國家在鄉村中的情境再現，具體而言，應充分踐行群眾路線來貫徹國家與鄉村關系，只有堅持“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，從村民切身的“小事”出發進行回應和協商，才能使國家真正引領鄉村，從本質上提升鄉村社會對國家的合法性認同。[17]也可以說，只有國家的權力與鄉村的權利實現了平等協商，國家與鄉村關系的調整才有了進一步雙向“涵化”的基礎，實現治理現代化的征程中才能更加穩健。

六、結論

我國屬于后發現代化國家，國家與鄉村關系不僅關乎現代化變遷，也關乎國家政權進入并引領鄉村社會的過程，兩個并行的過程都不應是單向度的。如果國家按照“發展主義”的邏輯來否定鄉村并全盤改造鄉村，亦或以國家政權來替代鄉村社會自身的組織載體或治理規則，會形成“強國家-弱社會”的狀態，從長久來看是對基層治理現代化和國家治理現代化的損害。國家與鄉村的碰撞中，本質上體現的是一個千年農業國家向現代工商國家過渡時的道路選擇問題，當國家面對鄉村施行“無為而治”時，鄉村的現代化和國家政權建設都將無法成立，國家治理現代化無從談起[18];當國家作為現代能動主體和政權建設的發動力量過快、過強將鄉村帶入現代化時，鄉村社會原有的社會資本及“現代化”穩定器的功能卻可能會遭受損害，反而會對現代化的未來發展產生一定程度的消極影響。當前我國正處于劇烈的歷史轉型時期，最優的選擇是尋求國家與鄉村之間關系的動態平衡，繼續發揮鄉村社會在國家現代化進程中“蓄水池”作用，使鄉村社會傳統的治理資源充分融入現代治理之中，這樣的現代化之路能將現代與傳統、城市與鄉村有機融合，不僅兼收并蓄且穩健有力，是實現鄉村振興的必然要求，也是實現國家治理現代化的必然選擇。

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責任編輯：楊 ?煉