國家審計與省級財政支出效率研究

宋 寶, 尚 樂

(1.內蒙古財經大學 會計學院,內蒙古 呼和浩特 010070；2.內蒙古大華內部控制與績效管理研究院,內蒙古 呼和浩特 010020)

一、引言

2020年10月中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出了“十四五”時期經濟社會發展的指導思想，確立了新時期經濟社會發展的新目標，要求進一步提升國家治理效能，推動政府在實現健全社會主義民主法治、完善國家行政體系、提高行政效率的目標中發揮更充分的作用。財政是國之根本，是經濟得以發展的重要前提，因此提高財政資金的使用效率不僅是優化財政支出的基本要求，而且也關系著經濟發展的速度與質量，此外高效率的財政支出也是政府效率高、配置資源能力強的表現，國家為了實現治理效能提高的目標，積極啟動各項激勵機制與監督機制，其中國家審計便承擔著監督并保證政府財政資金合理有效使用的重要角色。然而財政資金的支出問題不僅僅是國家審計監督的重點對象，而且也是公眾關注的焦點之一。伴隨著國家對公眾治理的不斷重視，審計機關也開始主動引導公眾參與國家審計，特別是2008年政府信息公開條例的頒布，審計結果公告制度為國家治理與社會公眾建立了一道有效的橋梁，拉近了國家審計與社會公眾之間的距離，讓公眾參與度對國家治理的影響也越來越大。因此本文在研究國家審計促進省級財政支出效率問題的基礎上，引入公眾參與視角，以2009年至2017年除西藏自治區以外的30個省市自治區為研究對象，研究國家審計對省級財政支出效率的影響，進一步研究了國家審計和公眾參與對省級財政支出效率產生的影響，為公眾參與式國家審計提供了實證經驗，具有一定的現實意義。

二、理論分析與研究假設

(一)國家審計與財政支出效率

根據公共受托責任理論，政府接受人民群眾的委托行使治理國家的職能，對公共事務進行管理，對社會資源進行分配，政府部門的權力來源于人民，也就需要人民的監督，國家審計部門的職責就是監督政府履行國家公權力的情況[1]。隨著經濟社會的發展，國家審計的監督內容不斷豐富，逐漸發展成為集事前、事中和事后監督為一體的國家審計。在事前，國家審計運用其內生威懾力發揮預警職能，識別并防范經濟社會運行和公共權力運行過程中存在的各類風險，特別是財政資金的使用情況，根據審計報告反映出來的共性問題發表建議、出具審計意見、做專項審計調查，從而糾正政策或制度上出現的偏差。被審計政府部門通過借鑒國家審計機關提出的審計建議，有針對性地制定整改措施，并建立、完善規章制度。國家審計提出的建議或出具的報告為類似的苗頭性問題指出具有借鑒性指導性的方向，有助于完善國家治理體制，規范財政資金的正確使用，從而提高財政支出效率。在事中，國家審計工作中的重要項目就是將發現的被審計單位存在的政府績效水平低下、環境污染嚴重、專項資金落實不到位、制度有缺陷等問題進行揭示。國家審計通過跟蹤審計及時對資金的不合理使用，或存在違法違規的行為等進行揭示并報告給相關部門，能夠對政府行使權力產生約束，當政府發生偏離預期軌跡的行為時，國家審計通過揭示功能糾正偏差，對被審計單位形成震懾作用，發揮增強透明度的審計效應，以保障資金能夠應用到人民群眾最需要的地方，提高財政支出效率。在事后，國家審計機關通過將審計揭示過程中發現的主要問題金額及審計過程中發現的問題移交司法等相關部門，對存在違法違紀問題的單位進行處罰，從而達到審計的抵御目的。國家審計通過抵御職能，對被審計單位提出意見，促進其進行整改，對存在問題的政策、制度及違法違規財政金額進行移送處理，依照相關規定對被審計單位進行問責，從而達到對潛在違規者的震懾效應，減少財政資金使用過程中的舞弊現象，提高財政支出效率。綜上所述，國家審計通過事前、事中和事后審計監督可以提高財政支出效率。因此本文提出假設1。

H1：國家審計監督能力的提高會促進省級財政支出效率的提高。

(二)公眾參與的調節效應

從免疫系統論來看，國家審計的本質是國家依法用權力監督制約權力的行為。洛克的國家理論模型指出公眾為了保障個人的權力，把擁有的執行權和處理權通過社會契約的方式交給國家。因此國家有保護個人權利的義務，政府權力也不能擴張到公眾福利需要之外，為了有效地監督政府權力，便有了國家審計發揮作用的必要。在受托責任理論的基礎上，公眾繳納稅金并賦予政府管理國家的權力，因此公眾有了解自己繳納的稅收是否被政府合理有效使用的需求，而國家審計便可以通過自身的職能將此類信息公布給社會公眾。于是國家審計也為公眾了解政府績效情況和財政資金的使用情況提供了一種便捷有效的獲取渠道——審計公告制度。國家審計公告制度為公眾獲取財政資金等審計信息直接參與國家治理建立了橋梁，拉近了國家審計與公眾之間的距離，伴隨著審計公告制度的不斷完善及公眾參與的不斷強化，勢必會對省級財政支出效率的提高帶來積極影響。從國家審計自身角度考慮，國家審計需要吸收公眾作為新的國家審計工具參與國家治理，在社會公眾的幫助下，國家審計工作可以快速明確審計重點，提高財政資金審計過程中的科學性和針對性，實現對政府財政資金使用的監督作用，從而提高財政支出效率。因此在公眾的監督下，國家審計會對省級財政支出效率產生更積極的正面效果，即公眾參與在國家審計提高省級財政支出效率的過程中發揮著積極的調節效應。因此本文提出假設2。

H2：公眾參與的深化可以加強國家審計對省級財政支出效率的積極影響。

三、研究設計

(一)變量定義及數據來源

1.因變量：財政支出效率(FE)。本文采用Banker提出的DEA數據包絡分析方法以線性規劃為基礎，基于規模報酬可變的假設，在財政資源有限的情況下實現政府公共產出最大化，文章采用產出視角下BCC模型得到綜合技術效率來衡量各省級財政支出效率，投入指標選擇人均財政支出，產出指標借鑒唐齊鳴等人[2]的研究從教育、醫療和基礎建設三個方面來反映，其中教育方面選擇小學階段生師比、初中階段生師比、普通高中生師比和每十萬人小學、初中和高中在校學生數，醫療方面選擇每萬人擁有醫療機構床位數、每萬人擁有衛生技術人員數，基礎建設方面選擇萬人擁有的公交車輛、萬人擁有的公共廁所、人均公園綠地面積、人均道路面積。相關數據均來自《中國統計年鑒》。

2.自變量：國家審計監督能力(GA)。對于國家審計監督能力的衡量，本文采用主成分分析法對審計發現的主要問題金額、已上交財政金額、已減少財政撥款或補貼已歸還原渠道資金及已調賬處理金額、審計提出的審計意見數量、被采納的審計意見數量、出具的審計報告數、移交案件數、審計挽回的損失進行降維處理，得到各省、市和自治區國家審計監督能力的數值，樣本均來自《中國審計年鑒》2009年至2017年的相關數據。

3.調節變量：公眾參與(PP)。本文借鑒崔雯雯等人[3]的研究從立法、公共決策和公共治理三個層面，并參考Choi的方法具體到立法、環境保護、公共衛生、城市管理和綜合性地方重大事務的決定五個領域來體現公眾參與，采用百度關鍵詞“聽證會”“環境污染”“公共事業”“公共衛生”“公共財政”“城市規劃”等的百度搜索指數來衡量各省級公眾對政府行為的網絡關注度和參與度。相關數據均來自百度指數網站。

此外本文參考了陳詩一等人[4]的研究，設置了如下控制變量：財政分權水平(Fd)、人口密度(Pd)、經濟水平(Ec)、受教育程度(Ed)、市場化水平(Ml)、開放程度(Op)，同時引入地區虛擬變量，分為東部地區(D1)、中部地區(D2)和西部地區(D3)，相關數據均來自《中國統計年鑒》。

(二)模型設計

為檢驗國家審計對省級財政支出效率的影響作用，本文建立了模型(1)做Tobit回歸分析：

(1)

為了檢驗公眾參與在國家審計促進省級財政支出效率提高的過程中發揮的調節效應，本文在借鑒溫忠麟研究的基礎上建立了模型(2)做相關檢驗：

(2)

四、實證結果分析

(一)描述性統計與相關性檢驗

省級財政支出效率(FE)均值為0.704，整體屬于中上水平，最小值為0.289，最大值達到1，標準差較小，說明各地區年度間財政支出效率水平發展均勻；國家審計監督能力(GA)均值為6.400，最小值為5.223，最大值為7.578，標準差稍大，說明國家審計在各地區年度間差異性較大；公眾參與(PP)均值為5.468，最小值為4.751，最大值為6.065，標準差較小，說明公眾參與的數據較為平穩。國家審計與省級財政支出效率之間具有顯著的正向關聯，初步表明國家審計能促進省級財政支出效率的提高。控制變量與因變量的關系基本呈現顯著相關關系，且大部分指標的系數都小于0.5，但也有部分指標的系數大于0.5。因此本文補充了方差膨脹因子檢驗VIF均值為2.73，最大值為3.68，可見變量之間的多重共線性并不明顯。

(二)DEA-Tobit模型回歸

本文使用面板數據結合DEA分析方法進行Tobit回歸，考慮到國家審計對省級財政支出效率產生影響，反過來省級財政支出效率也可能影響到國家審計，為了緩解國家審計與省級財政支出效率之間的雙向因果關系，本文選擇國家審計做滯后一期處理，同時考慮到公眾參與發揮調節效應同樣具備時間滯后性，因此公眾參與的相關數據同樣采用滯后一期處理，回歸結果如表1、表2所示。

模型(1)用來檢驗假設1，國家審計主要涉及審計發現的問題金額及提供的審計報告和審計意見等。基于受托經濟責任，政府接受人民的委托合理使用財政資金，有效配置公共資源，而國家審計通過公布審計發現的問題金額，以及相關的審計意見和審計處罰等，可以有效發揮監督作用，監督政府更好地履行政府職責，規范財政資金的合理使用，提高財政支出效率，將財政資金充分用到最需要的地方。通過表1可以看到，在全國范圍內，國家審計(GA)與省級財政支出效率(FE)在1%的水平上顯著，國家審計監督能力每提升1個百分點，省級財政支出效率提升0.060個百分點，即國家審計監督能力的提升會促進省級財政支出效率的提高，驗證了假設1。國家審計監督能力(GA)在東部地區、中部地區和西部地區的系數分別為0.058、0.063和0.057，均在1%水平上顯著，即國家審計監督能力的提高有利于提高省級財政支出效率，有助于省級財政資金的合理有效使用，這也再次驗證了本文的假設1。

表1 國家審計Tobit回歸結果

模型(2)主要檢驗公眾參與的調節效應。隨著現代國家治理模式由政府獨自擔當國家治理任務向政府、市場和公眾三方共同參與國家治理任務的轉變，公眾參與已經成為社會發展的顯性需求[5]。“十二五”規劃明確提出：要完善公共決策的公眾聽證制度，擴大公眾參與程度，建立健全公眾參與的決策程序。國家審計需要與社會公眾等治理主體相協同，政府部門應該在確保相關政策法規合理運行的同時建立相關群眾自治組織，充分發揮公民積極主動性，與國家審計共同助力省級財政支出效率的提高。通過表2可以得到，在全國范圍內國家審計與公眾參與的交乘項GA*PP的系數為0.101，在5%的水平上具有顯著正效應，說明公眾參與在國家審計提高省級財政支出效率的過程中存在調節效應，驗證了假設2。在東部地區、中部地區和西部地區國家審計和公眾參與的交乘項GA*PP的系數分別為0.101、0.107和0.097，同樣在5%的水平上存在顯著正效應，說明公眾參與在國家審計發揮促進省級財政支出效率提高作用的過程中存在顯著的正向調節效應，即公眾參與的深化可以加強國家審計對省級財政支出效率的積極影響，再次驗證了假設2。

表2 調節效應檢驗結果

國家審計與社會公眾相協同，更有利于政府職能的充分發揮，監督政府合理有效地使用財政資金，實現社會資源的均衡配置，提高省級財政支出效率。

(三)穩健性檢驗

表3是更換模型和滯后兩期的穩健性檢驗結果，可以看到選擇OLS模型和滯后兩期檢驗的結果與上文中的結果一致。由于篇幅有限，表格未詳細列示控制變量部分。

表3 更換模型和滯后兩期的回歸結果

五、結論與啟示

(一)結論

本文以2009年至2017年期間我國30個省、自治區和直轄市為研究樣本，實證研究了國家審計、省級財政支出效率和公眾參與之間的關系。研究發現：國家審計監督能力越強，省級財政支出效率越高，并且國家審計監督能力在促進省級財政支出效率的作用發揮上具有一定的地域差異性，在中部地區和西部地區國家審計能力與省級財政支出效率之間存在顯著作用，而東部地區并無顯著表現。在公眾參與調節效應的研究上，本文發現公眾參與可以加強國家審計發揮提高省級財政支出效率的作用，在地域表現上面同樣存在差異性，中西部地區表現出顯著作用，而東部地區無顯著作用。研究結論表明省級財政支出效率的提高要重視國家審計發揮的重要作用，同時重視公眾在社會治理中的重要地位；審計機關應該在社會公眾的參與下明確審計重點，依據重點發揮好國家審計監督能力和公眾參與監督相互配合，相互成就，以達到優化省級財政支出效率的目標。

(二)啟示

第一，要樹立公眾參與式國家審計理念。信息爆炸時代的到來和公民法治意識的提高，成就了公眾參與式國家審計的可行性和必然性，但目前我國公眾參與國家審計還處于嘗試摸索階段，因此應該要先樹立一種公眾參與式國家審計的理念，因為公眾參與國家審計是維護公眾權益的重要途徑，在我國，人民是國家真正的主人，有權參與管理國家事務，特別是監督國家財政資金的合理使用，而公眾參與國家審計則為公眾參與公共事務管理提供了一個新的方向，這樣公眾增加了充分表達自己意見的機會，而國家審計的資源也會集中到維護公眾利益上面，促進社會朝著自由平等公正法治不斷發展。

第二，擴大公眾在國家審計中的參與度。首先是制度方面，國家審計在制定審計計劃時應充分考慮到社會公眾關注的重點，做到國家審計機關與公眾共同完成審計計劃。審計項目計劃是審計工作的源頭，選好項目做好計劃，才可能真正有效地發揮審計監督的效力和作用。因此在制定計劃時應考慮充分利用互聯網、媒體等主動征求公眾意見，讓全社會共同來做審計計劃，確定國家審計的重點。其次是豐富審計手段，在國家審計進行過程中，可以將群眾的滿意度和認可度作為判斷審計效果的依據之一，同時可以采用與群眾談心、向群眾問效，聽真話察實情，準確判斷國家審計帶來的真實效益[6]。最后就是重視審計結果，深入貫徹落實《政府信息公開條例》，深化審計結果公告制度，及時將社會公眾關注的、與人民群眾生活息息相關的熱點、難點和重點審計結果通過新聞媒體等進行公告，增加審計的開放度和透明度。

第三，要充分發揮國家審計監督作用，監督財政資金的合理有效使用。首先要突出國家審計的重點，在黨的領導下結合公眾對國家審計的需求，依據相關法律對重點領域和重大事件等進行專項審計和跟蹤審計。其次要提高國家審計效率，結合互聯網、大數據和AI智能等先進手段，創新審計方法和審計工具等，讓國家審計在信息化時代中朝氣蓬勃。最后要注重國家審計質量，依靠國家審計機關自身的力量發現問題、提出意見并監督整改落實是保證國家審計質量的基本。此外應該充分運用公眾的力量，讓公眾充分參與到監督國家財政資金及國家治理當中，實現國家審計和公眾參與的協同治理。