多元環境治理主體的動力機制與互動邏輯研究

楊志 牛桂敏 郭珉媛

摘要：

構建多元化治理體系是持續解決生態環境問題的必然之路，多元參與的關鍵在于各主體的自覺和共贏。政府、市場和社會主體因面臨法制失衡、體制單一和機制不協調等困境，多元合力尚未形成。多元參與的動力機制源于政府的理論自信和體系完善、市場的逐利本質與倫理遵循、社會的意愿激發和參與保障，互動機制源于政府與市場的綠色發展、政府與社會的協同治理、市場與社會的互利共贏。多元生態環境治理體系的實現路徑在于4個方面：① 生態價值理念共識;② 建設多元協同的法規政策體系;③ 明晰主體架構，發展社會力量;④ 以多元主體的內在動力機制和外部互動機制為基礎，不斷完善多元協同的監管、市場和補償機制。

關 鍵 詞：

生態環境治理; 多元主體; 動力機制; 互動邏輯

中圖法分類號： X321

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.07.007

0 引 言

府際協同和多元共治是生態環境治理整體施策的兩大關鍵，而多元協同又是破解政府一元化行政壁壘、實現跨界實質性合作治理的基礎[1]。多元共治是推進生態環境治理現代化的必要進路，“十三五”規劃綱要、十九大報告和《關于構建現代環境治理體系的指導意見》經不斷完善，提出“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系”。

生態環境治理從一元化到多元化的演進過程中，主流理論大體分為單主體、雙主體和多主體3個階段。庇古的政府主導、科斯的市場交易和社會力量的非替代性彌補等單一主體均無法承擔并完成生態環境治理的全部責任[2]。雙主體治理有政府-社會和政府-市場兩類，協同理論和新公共管理理論將政府和社會相結合，前者提出統籌公共利益和私人利益，后者強調政府與公民社會的協商合作;生態現代化理論和波特假說通過發揮政府和市場的生態轉型作用，實現經濟發展和環境保護的雙贏。奧斯特羅姆的自主治理理論和多中心治理理論開啟了多元主體共同利益的探索，生態環境治理從問題導向型逐步轉向探索利益相關者多元協同的新范式[3-4]。國內學者圍繞多元環境治理理論、法規制度、主體網絡、合作機制及國外經驗等展開了豐富研究，在多元環境治理領域取得了長足進展。

多元環境治理需要完善政府公制、企業自治和社會共治。現階段，中國生態環境治理具有屬地管理為主、部門業務指導的組織特征。在橫向上進一步完善資源與環境大部制改革和縱向上有序推進省以下環保機構垂直管理制度的背景下，生態環境治理職能逐步整合、效率不斷提高。然而，行政主導型體制客觀上存在地區環保督察和流域開發利用的工作銜接不暢、條塊分割且基層力量不足、市場權力受限和社會監督薄弱等問題，同時面臨法制失衡、體制單一和機制不協等困境。政府主導能力、企業行動能力和公眾參與能力仍顯不足，多元主體參與生態環境治理的動力機制和互動邏輯尚不清晰，導致三者之間尚未形成有效協調、互相制衡、有序競爭的共治機制，未能發揮多元合力[5]。為此，本研究旨在厘清多元主體的職能架構，探索多元主體的參與動力機制和合作互動機制，并試圖給出多元生態環境治理體系的實現路徑。

1 多元主體的職能架構與合作困境

1.1 多元主體的職能架構

生態環境治理主體包含政府、市場和社會3個方面。政府行政主體包括中央和地方2個層面，前者涉及國務院、國家生態環境部、自然資源部和其他相關部門，后者涉及各級地方人民政府及其下屬的生態環境主管部門和其他相關部門。市場主體包括一般型、污染型和治理型的企事業單位和其他生產經營者。社會主體包括社會公眾、非政府組織、媒體、學校和科研機構等。

政府在生態環境治理中主要承擔倡導、規制、協調、監管和服務等職能。① 倡導職能。國家為生態環境治理把握方向、指導思想，地方各級人民政府宣教、引導市場和社會主體共參善治。② 規制職能。通過控制型和激勵型政策，剛性約束生態環境治理過程，柔性引導綠色產業發展。③ 協調職能。中央縱向協調重點流域和區域的府際合作，各級政府橫向協調相關職能部門，并與之共同協調轄區內的多元主體，均衡環境、經濟和社會效益。④ 監管職能。央、地生態環境主管部門對環境保護工作實施統一監督管理，地方各級人民政府對所轄區域生態環境質量負責。政府通過考核、監督、報告和被監督等自我監管機制，保障其各項職能的有效性。⑤ 服務職能。保障基礎要素投入，服務于既有環境問題治理和潛在環境風險防控;綜合運用行政、法律、經濟、財政等多種手段，服務于提升市場調節能力和拓展綠色發展空間;構建合作平臺、促進企業信息公開、順暢公眾參與渠道等，服務于回應社會訴求和保障社會效益。

市場主體承擔守法、參與、自制、創新和協助職能。① 守法職能。嚴格內部約束，如一般型企業保障生產資料和資源消耗等符合規定，污染型企業依規防治環境污染、繳納排污費等，治理型企業嚴格履行合同約定責任。配合外部約束，如配合提供政府監管和社會監督所需的必要環境信息。② 參與職能。將生態環境治理理念納入生產經營全過程，如“營利性”與“公益性”并存的國有企業引領、推動市場綠色化轉型，民營企業積極參與排污許可制度的市場化運作，外資企業為生態環境治理提供資金與技術的補充。③ 自我規制。企業基于品牌形象提升和企業文化追求的自我規制行為，是彌補管理漏洞并提高治理效率的有效途徑。④ 創新職能。企業是先進材料、設備、工藝和技術等的創新者與實踐者，企業創新發揮了減少污染和資源損耗的源頭帶動作用，以及能源回用和污染處理的終端控制作用。⑤ 協助職能。發展產業集聚區和環保產業鏈，是企業整合力量協助生態環境治理的突破口;治理型企業在生態環境治理中扮演有償管理者的角色，供給信息、技術等服務以協助多元共治。

社會主體肩負自身建設、輿論監督、宣傳教育、對策建議、公益訴訟等職能。① 自身建設職能。公眾具有減少污染輸出和發展綠色生活方式等個體控制職能，以及依法聚集或加入環境非政府組織（non-government organization，NGO）等自組織建設職能;NGO應承擔完善運作流程、構建信息共享平臺和健全網絡反饋機制等自我建設職能[6]。② 輿論監督職能。公民依法享有環境保護監督和舉報違法行為的權利;NGO和科研機構提供專業的環境信息分類、解析和服務;媒體具有調動社會各界參與監督的輿論引導職能。③ 宣傳教育職能。學校、媒體、NGO和黨干專家分別具有生態教育、環保宣傳、程序解說和帶頭實踐等職能，是提高環保意識、引導綠色方式、提升公眾信心和營造社會氛圍的重要載體[7]。④ 對策建議職能。科研機構與科技人員通過不斷完善治理理論和更新治理技術，加強科學與政策的聯系;NGO推動利益相關者對話，在政策對接與咨詢中發揮橋梁作用[8];公眾通過“民主投票”等方式參與政策制定、執行和監督。⑤ 公益訴訟職能。NGO不僅在直接起訴、提供支持和監督執行中發揮作用，并通過整合社會力量和引導公眾有效表達利益訴求，提高社會參與能力。

1.2 多元主體間的合作困境

在多元化的生態環境治理體系中，政府、市場和社會各司其職、通力合作，才能形成合力、提升效能。現階段，因面臨法制失衡、體制單一和機制不協等困境，多元合力尚未形成。

（1） 法制困境在于立法失衡和程序缺失。一方面，中國在生態環境立法中，政府、市場和社會主體的參與比例失衡。如在《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》）中，以政府、市場和社會為主體的環境政策工具占比分別為58.27%，20.47%和21.26%[9]。政策失衡在一定程度上限制了市場和社會主體參與生態環境治理的行動邊界。另一方面，程序法和配套政策的缺失，影響了實體法的落實。如《環保法》明確規定，地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，但由于對責任追究方式和如何承擔責任缺乏實質性約束政策和程序，導致地方政府參與環境治理的積極性不足。此外，《環保法》中市場主體參與環境治理的形式多為被動遵從，缺乏主動參與，而關于社會參與方面的描述則更為籠統。可見，中國在多元環境治理體系建設的進程中，頂層立法和配套政策體系仍有待完善。

（2） 體制困境在于政府內部碎片化治理和外部多元化回應不足。一方面，我國的環境治理體制正在重構，但資源管理體制尚未統一，分割的行政管轄區域和部門管理體制容易使生態環境治理陷入“碎片化”困境。如中國對六大地區的環保督查職能歸屬于生態環境部，對7個流域的管理側重于水資源開發利用，職能歸屬于水利部門，流域生態環境的治理工作缺乏頂層統籌設計與領導。另一方面，行政主導型體制對社會參與要求回應不足[10]。環境問題的持續擴大促進了NGO大量出現，這些力量在資源利用和環境保護工作中發揮作用，但當前環境大部制改革很少將社會力量納入體制本身范疇，客觀上存在吸收外部力量不足、多元共治體制不健全、外部監督力量薄弱等問題。

（3） 多元主體間缺乏協作機制。① 政府層面。地區間生態環境治理的主導思想和政策標準不統一，流域或區域內缺乏長效的跨界監管機制;部門間職能交叉、條塊分割、力量分散，缺乏明確的分工與協作;政府主導的多元主體間由于頂層設計、動員和獎懲制度輸出不足，未能形成互饋、互動機制。② 市場層面。政府在環境決策、標準制定和監督管理方面具有絕對主導權，導致市場層面權力邊界受限;缺乏合理規制造成市場運行障礙，如市場準入門檻較低，導致企業環保技術更新與跟進吃力，甚至無力承擔環境保護與修復的必要費用;缺乏必要激勵機制導致企業及其他生產經營者的合作積極性不高，比如生態補償機制由于市場激勵不足，限制了經營者對生態環境治理的積極參與。③ 社會層面。生態環境協同治理的實質是權責利在多元主體間的分配與平衡，治理主體及其利益關系失衡導致政府錯位、政企合謀與社會弱勢[11];強化社會參與有賴于政府層面的扶持和市場層面的配合，而現階段尚缺乏協作銜接機制，多元主體在環境治理實踐中往往無法有效合作，沒有形成合力。

2 多元主體的動力機制與互動邏輯

2.1 多元互動的自覺性及動力機制

2.1.1 政府的理論自信和體系完善

政府在生態環境治理中起主導作用，其自覺性源自于3個方面：以理念上對生命共同體的深刻認同為切入點;以體制上對權責廓清的壓力傳導為著力點;以機制上對動力激發的有效服務為落腳點。

在理念上，要倡導“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的意識。大氣、水和土壤等自然資源在管轄上有行政區域之分，但就其參與自然界物質和能量的交換和循環而言，是密不可分的有機整體。因此，各級政府在生態環境治理中首先要樹立對生命共同體的共識，深刻認識到置身于全局的治理正是解決自身生態環境治理壁壘的根本途徑，并以生態價值觀為導向培育生態環境協同治理的文化傳承，內化為穩固持續的源動力。在實踐中，不同層級、地區政府及其相關部門如何實現協同精治，服務于整體環境利益，則需要體制和機制的進一步完善。

在體制上，要廓清不同層級政府及環保部門的權責，合理傳導治理壓力。① 中央層面需有權威性、常設性協調機構，統籌生態環境治理職能，打破地方主義和部門主義的藩籬，如設立國家環境協調監督委員會和中央環境保護督察組，負責區域環境政策和規劃的制定、執行和監督。② 橫向上建立重點區域、流域環境協作小組，通過聯席會議和專責小組等形式推動政府間的合作行動。在既有體制框架下，地方政府間建立財政預算協同和合作收支體系，引入橫向轉移支付體系和多元主體利益協調機制，以整合區域、流域的生態環境治理資源[12]。③ 在地方層面深化環保執法垂直管理，減少執法過程中同級政府的行政干預。

在機制上，要落實考核、監督和協作機制，激發各級政府部門的治理動力。① 建立并完善相互協調、內在銜接和演化共進的環境法律、法規和政策，穩固環境治理的合法性與有效性。② 完善生態環境考核問責機制，深化考核機制的“綠色化”轉向，建構一套包括實體性和程序性規則在內的生態環境損害協同問責和容錯糾錯機制，全面落實經濟發展與環境保護的綜合決策機制。③ 地方政府間生態環境治理需遵循風險共擔、利益共享的原則，突破基礎設施、環境信息、執法監督、利益補償等方面的協同發展。

2.1.2 市場的逐利本質與倫理遵循

企業作為經濟建設發展和生態環境治理的主體，其自主治理基于逐利和倫理2個層面。一方面，企業面對污染成本內化和利益發展的需求，其治理動力源于市場層面角逐。另一方面，企業作為資源消耗者和污染制造者，其治理的自覺性是倫理層面的遵循。

市場層面，企業參與治理的行為主要是避免損失、降低成本和提高收益。① 企業作為環境規制客體，適應性地調整自身行為以符合政策法規要求、政府部門管理和社會公眾監督，避免不法行為造成的罰沒損失和不良事件導致的形象崩塌。② 市場化治理要求企業將環境污染及其治理成本內化為生產成本，形成企業淘汰落后產能、設備和工藝的必然。③ 企業具有提供滿足市場和消費者需求的產品和服務的內生動力，現代化的高效治理需求構成產業轉型和結構升級的契機。同時，企業間協作的規模效應和積累品牌形象的正面影響是企業提升品牌發展、承擔社會責任的共同需要。

倫理層面，企業是生態環境資源的消耗者和破壞者，理應成為生態環境治理的主體，對已經形成的環境污染和破壞進行積極治理，承擔保護環境和賠償損害的責任。企業在承擔生態環境治理責任中出現的投機行為，是其追逐利益的本質所驅使。而企業作為消耗者和破壞者與其作為生產者和治理者的雙重身份，應在倫理層面相統一，只有企業根植倫理觀念，才是杜絕投機行為的根本途徑，正如“要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。

2.1.3 社會的意愿激發與參與保障

公眾是環境污染的主要受害者，同時也是污染排放者，更是美麗中國的最終受益者。公眾和社會組織的共同參與是環境治理協作的粘合劑，其內生動力有賴于意識喚醒、渠道保障和效果可見。

（1） 喚醒公眾的參與意識，激發社會組織的參與熱情。一方面，公眾宣教的關鍵在于角度和力度的把握。生態環境作為公共物品，其宣傳難點在于不易激發個體情感與響應。青少年是家庭和社會關注度最高的群體，環境治理宣傳角度可從當代環境治理轉變為代際環境公平，以對核心關切群體的風險預警喚醒社會公眾的參與意識。另一方面，通過整合資源、系統分類和加強組織建設等手段提高社會組織的參與能力，進而調動其參與積極性。

（2） 暢通參與渠道，保障參與安全。① 擴大參與范圍、強化信息公開、拓展參與渠道、完善參與程序，為環境治理的社會參與提供有效途徑。② 補充公民環境權利、糾紛處理、損害補償和環境公益訴訟等方面的配套法規，并規范其執行程序以保障參與安全。

（3） 落實參與效果，完善獎勵機制。① 扶持社會組織和科研機構的生態環境治理項目，深化落實其參與效果，以成功案例和落地工程為契機，增加其參與信心與績效。② 加大新聞媒體對專家學者參與生態環境治理的宣傳，提升其社會影響力，實現馬斯洛需求理論中的最高級層次。③ 通過完善公眾參與生態環境治理的獎勵機制，豐富榮譽獎勵和物質獎勵等形式，進一步強化公眾的參與動力。

2.2 多元互動的合作性及約束機制

2.2.1 政府與企業的綠色發展

政府要兼顧社會多方利益與公平，在與企業的合作中，不僅要從環保的角度嚴格規制，也要從發展的角度積極鼓勵。中央政府通過輸出秩序約束法規和表達激勵政策進行宏觀調控[13]。地方政府不斷調整職能杠桿在環保規制與發展激勵之間的平衡，前者包括對各類企業生產經營活動是否達標的信息收集、報告、檢查和罰款等一系列復雜的行政程序，后者在于對一般型企業的綠色引導、對排污型企業的結構調整、對治理型企業的發展扶持。“以減代治” 治標不治本，政府應引導和激勵企業綠色發展，實現政府與企業雙贏。① 政府采取財政撥款、稅收優惠、政府采購等措施推廣應用節能環保和新能源技術;② 引入競爭、排污權交易、生態補償、綠色信貸、綠色保險等機制，對環境污染嚴重的企業進行淘汰，促使企業生產結構轉型升級;③ 發展政策性金融、建立綠色金融體系，通過征收資源稅和環境保護稅，將企業生態環境外部成本內部化。

政府在承擔宏觀主導治理工作的同時，應把微觀繁瑣的治理工作下放給企業。而企業應兼顧利益發展與社會責任，在其理念升級和模式升級中都離不開與政府的合作。一方面，各類企業應超越唯利潤的傳統理念，在生產經營和環境治理中承擔其社會責任。而政府作為先進環境治理理念的倡導者，有必要加強對企業的宣傳和溝通工作，既要上傳下達，也要通過企業實踐進行政策檢驗、反饋和修正。另一方面，企業在生產經營與環境治理中，可通過引入第三方企業實現政企共治，這一升級模式需要政府進行引導和支持，制定相關的規則與制度，對排污企業和第三方企業共同履行合同的情況進行監督。同時，也需要政府強化激勵處罰機制和完善整改容錯機制。

實現從行政權力中心導向的環境管理向公共利益中心導向的合作治理的轉變，政府與企業仍需不斷探索更加多元化的平等、交互合作方式，如環保約談和行政協議等[14]。環保約談通過政府與排污企業之間的協商與溝通，實現政府對排污企業的預警和企業接受行政執法前的緩沖。環境行政協議是在環境司法組織、環保組織、企業員工和居民等主體的參與下開展政企談判，強化多方利益主體對政府與排污企業的監督作用。

2.2.2 政府與社會的協同治理

在生態環境治理中，政府決策具有宏觀主導優勢，而公眾參與具有微觀介入價值。政府及相關部門由于資源限制難以深入社會的方方面面，而社會參與易陷入秩序缺失的困境，二者合作互補對于生態環境治理具有重要意義。政府在理念倡導、決策輸出、監測督察和行政管理過程中，需要社會多元群體的筆力、腦力、眼力和腳力。社會多元群體的積極參與，既有監督輔助的共性，又可根據各自優長有所側重，關鍵在于政府對社會參與體系的秩序維護。同時，在渠道暢通和秩序合法的基礎上，社會參與倒逼政府決策，將利益訴求轉化為建設動力，最終提升生態環境治理的有效性。

（1） 政府引領媒體和學校開展宣傳教育，構建綠色環境。無論是命令型、市場型或自愿型的環境政策工具都有其局限性，只有政策工具與社會氛圍互相促進發展，才是生態環境治理日益向好的良性途徑[15]。隨著綠色發展理念的指導不斷深化，生態環境治理意識已經逐步形成，但距離社會層面普遍落實治理行動仍有較大差距。因此，應充分發揮媒體和學校的宣傳和教育職能，讓生態文明思想滲透社會、貫穿代際，形成生態環境治理的持續源動力。同時，網絡媒體成本低、效率高且開放便捷，在輿論發聲中具有強大潛力，是公眾表達意見的重要渠道，為政府和公眾互動搭建橋梁。

（2） 政府借助專家和科研機構進行專業咨詢，優化決策機制。政府決策是對生態環境治理工作進行事前控制的重要環節，而環境問題的技術性和專業性對政策制定的科學性提出高要求，以科學研究優化政府決策是推動環境治理發展進程的有效手段。政府將來自專業技術專家、專家顧問委員會和專業性資源管理機構等的綜合意見融入決策過程，提升政策的科學性和有效性。

（3）政府鼓勵公眾介入監督舉報，完善監管機制。一方面，政府應完善公眾參與機制、分擔參與成本。① 健全生態環境的影響評價、信息公開和公益訴訟等制度，保障公眾參與的合法性與規范性，并在績效考評環節納入公眾的認知感受。② 引導公眾依法行使環境知情權、監督權，不斷拓展公眾參與渠道，通過設立舉報、參與和補償獎勵等制度性激勵舉措，分擔公眾參與成本。另一方面，公眾可直接參與監督，間接參與決策。基于鄰避風險考量的公眾參與往往存在非理性和無秩序特征，不宜直接介入決策;但公眾群體具有基數大、覆蓋面廣等優勢，應積極參與環境監督和違法舉報。同時，公眾可通過專業組織的調研機制表達訴求和建議，經科研機構和專家分析調研結果、矯正個體偏差、形成對策建議，科學、有效地間接參與決策。

（4） 政府支持環保組織推動公益維權，健全訴訟機制。① 政府應以法制思維和法律程序常態化規范社會公眾的環境維權行為，替代僅僅以維穩思維應對群體性事件的弊習。通過環境公益訴訟制度、環境私益訴訟制度、非訴訟糾紛解決機制等渠道及時有效地對公眾受損環境利益展開救濟。② 加強國內非政府組織的能力建設，培養一批政策水平高、與國際接軌的非政府組織力量，引導社會群體反應性維權和進取性維權，鼓勵社會公益律師進行法律咨詢與訴訟，并在各個多邊場合積極發聲，呼應和支持政府工作。此外，建設效能型政府，以合同、委托等方式向社會購買事務性管理服務。在環境治理領域引入社會資本，推進PPP模式[16]，構建以政府為核心、企業為載體、社會公眾積極參與的多元協同治理機制，減輕政府財政負擔，降低社會主體投資風險，提升環境治理效率。

2.2.3 企業與社會的互利共贏

生態環境治理成效取決于各治理主體間合作關系是否穩定，市場和社會主體龐雜，在穩定中尋求其合作的關鍵在于利益的交互與共贏。

（1） 公眾是良好生態環境的受益者，也是市場機制中的消費主體。一方面，對于企業違法排污等生態環境破壞行為，公眾有權監督、舉報。另一方面，企業在主動守法的過程中樹立綠色環保企業的良好形象，增強其產品的市場競爭力，獲得社會認可度和消費滿意度，進而緩解企業經濟利益與公眾環境利益的沖突，促進環境友好型社會的實現。

（2） 媒體是連接政府、企業和公眾的重要樞紐。一方面，媒體宣傳是深化企業生態環境保護教育和傳達綠色發展理念的重要途徑。另一方面，媒體對企業生態環境違法行為的曝光，是提高公眾知情權、喚起公眾環保意識、引起政府部門重視處理的有力渠道;媒體對積極守法、技術先進、節能環保企業的宣傳，也是提高企業知名度、拓展市場和倒逼落后產能淘汰轉型的有效手段。

（3） 發現、分析并解決問題是科研的本質要求，也是企業的現實需求。科研機構與專家學者的技術和知識儲備可為企業的生產經營提供決策支持，而科研的進一步深化同樣需要實踐土壤和數據支撐。企業主動邀請專家、科研機構和NGO進企參觀，形成常態化專業顧問組織和及時糾錯容錯機制，是促進科研與實踐結合轉化的互利之舉，也是企業在接受環保行政執法工作前的避險緩沖。

（4） 進一步加強社會公益環保組織與提供有償環保服務的治理型企業之間的合作。一方面，環保組織可作為媒介，加強污染型企業與治理型企業的合作，提高雙方規模化、集約化發展。另一方面，我國環保組織主要為政府發起、民間發起、學生團體和國際組織駐華機構四類，資金來源以會費形式為主，其次是捐贈和財政撥款。吸納企業成為會員，不僅便于企業組織環保活動以利于提升其品牌形象，也拓展了環保組織資金籌措的渠道，促進其壯大與發展。

3 多元生態環境治理體系的實現路徑

3.1 生態價值理念建構

理念共識是多元合作的基礎。重新審視生態資源的價值，深刻認識“兩山論”對生態環境與經濟發展的辯證統一、保護優先和優勢轉化的闡釋。以多元主體協同治理的生態價值理念傳播為先導，推動生態環境多元主體協同治理行動的實踐過程。

（1） 國家層面以理念引領生態環境治理方向，地方層面結合自然特色創新生態文化。中央層面有待加強引導對生態價值的理性認識，喚起對環境破壞的危機意識。通過宣教資源的短缺、污染的高危害及其治理的高成本，喚起對生態資源價值的充分重視;通過基于市場導向的資源成本核算和基于環境承載能力導向的納污總量核算，建立起對生態資源價值的理性認識，從而為多元主體協作建立起穩定的合作基礎。地方政府要轉變發展理念，樹立生態環境保護責任意識，發展生態環境經濟。

（2） 企業和公眾將綠色發展理念融入生產生活方式，將市場價值和社會價值嵌入生態價值。在多元生態環境治理轉型期，脫嵌式開發模式逐步轉向嵌入式開發模式[17]，這一過程不可忽略社會主體日益增長的優美生態環境需要和市場主體生產經營的綠色升級需求，以及二者在相互協同促進中形成的自我進階與理念深化。因此，市場層面要培育企業環保意識，樹立清潔生產理念，社會層面通過宣傳、教育、引導等多種手段，建構綠色生活理念與方式。進而形成以政府為主導、多元協同的理念建構之合力。

3.2 多元生態環境治理法制建構

從法制層面看，應構建權義明確、多元融合的治理主體制度，形成中央引導、流域和區域管理機構協調、地方負責、多元參與的磋商合作制度。

（1） 明確生態環境治理的主體包括地方政府、市場和社會，構建生態環境資源開發者付費、破壞者賠償、受益者補償的利益平衡體系，以法先行，促進多元利益的融合，推動多元合力治理。

（2） 中央層面建立并完善重點流域和區域的頂層立法，并配套相關程序和環境政策與之銜接，建立生態環境治理的跨界協調機制。地方層面應結合地區實際配套多元主體協同治理的引導政策和指導意見等。市場作為最主要的規制對象，是法規合理性最直接的實踐檢驗者，社會層面通過公眾盲點監督和理性組織整合，二者共同形成對法律法規立改廢釋的有效建議和依據。

3.3 多元生態環境治理體系建構

多元生態環境治理主體包含政府、市場和社會3個方面。多元主體基于伙伴信任關系與共同利益，形成參與、合作、共同擔責的社會治理集合體。

（1） 明晰主體架構。政府主體包括中央和地方兩個層面的人民政府、環保主管部門和相關部門，中央權威統籌流域和區域生態環境治理工作，地方層面縱向垂直管理。將市場和社會方面共同納為生態環境治理主體，市場方面主要包括一般型、污染型和治理型企業，社會方面涉及媒體、學校、專家、科研機構、NGO和公眾等。

（2） 發展社會力量。社會資本是實現生態環境多元協同治理的重要資源，吸納社會力量參與生態環境治理十分必要，也是協同治理的必然選擇[18]。環保組織在清潔生產、污染防治中，具有專業的人才、知識和技術優勢。一方面，應充分調動環保組織的政府資政咨詢、企業環保評估、項目技術指導和社會宣傳教育等職能。另一方面，環保組織可通過述職評優、立項合作和眾籌等方式，獲取政府、企業和公眾的獎勵、合作和支持。同時，動員和支持公眾積極踐行低碳、環保、綠色的生活方式。

3.4 多元生態環境治理機制建構

建設多元生態環境治理機制應以各主體的內在動力機制和外部互動機制為基礎，不斷完善多元協同的監管、市場和補償機制。

（1） 健全多元監督管理機制。① 強化上級地方政府對下級地方政府及部門的監督管理，同時加強地方政府之間、部門之間的相互監督，將生態環境保護與修復納入地方政府、部門及主管官員的年度考核。② 政府相關職能部門要嚴格執法，定期或不定期地對企業生產經營活動、排污情況進行全面檢查監督，逐步提高企業污染排放標準，落實信息強制披露，健全企業環保信用評價體系，建立企業誠信黑名單制度。③ 在政府加強自身監督和市場監管的同時，全面推動環境監測、執法、審批、企業排污等信息透明，引入新聞媒體、網絡平臺等，強化各主體之間的相互監督。

（2） 發揮多元協同的經濟激勵型市場機制。政府、市場和社會3個層面的共同參與皆應是市場激勵機制的應有之義。政府層面通過合理的金融、稅收等環境政策，引導市場的綠色發展;社會層面通過綠色消費表達對綠色生產的訴求與激勵;市場層面通過自我管理，形成綠色競爭，獲取市場激勵和政府激勵。

（3） 完善多元生態補償機制。健全生態補償評價體系，分類制定補償標準，建立多元化、規范化、標準化、動態化的生態補償機制。擴大以行業協會或商會為代表的企業之間的協同，以及政府、企業和以NGO 為代表的公眾之間的協同，發展多元資金籌措途徑，設立生態環境保護與修復專項基金，形成長效保障。

4 結 語

自愿性環境治理具有自覺性、靈活性與多元性等突出優點，強制性環境治理具有理性化、高效化和單極化的特征，二者有機耦合是探索多元合作共治的方向。本文探索了生態環境治理中多元主體自覺參與的動力機制和約束協作的互動邏輯。政府主動性在于理論自信、體系完善和機制保障;市場主動性取決于市場利益競爭和倫理角色認同;社會主動性在于意愿激發、途徑保障和效果落實。政府與市場的綠色發展在于引導、規制、激勵和創新市場機制;政府與社會的協同治理在于宣教、咨詢、監督和訴訟4個方面;市場與社會的互利共贏有賴于媒體宣傳與曝光、技術指導與糾錯、社會組織橋梁建設與資金支持、公眾消費與監督。基于此，進一步提出了多元生態環境治理體系的實現路徑，可為推動多元化生態環境治理體系建設提供理論基礎和決策參考。

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（編輯：劉 媛）

引用本文：

楊志，牛桂敏，郭珉媛.

多元環境治理主體的動力機制與互動邏輯研究

[J].人民長江，2021，52（7）：38-44.

Driving mechanism and interactive logic of multiple subjects in environmental governance

YANG Zhi，NIU Guimin，GUO Minyuan

（Resources，Environment and Ecology Institute，Tianjin Academy of Social Sciences，Tianjin 300191，China）

Abstract：

Multiple governance system is aninevitable way to solve the ecological environment problems.The key of multiple participation lies in the consciousness and mutual benefit of each subject.The government，market and society subjects have not formed multiple resultant forces due to the difficulties of legal system imbalance，single system and uncoordinated mechanism.The driving mechanism of multiple participation originates from the theoretical self-confidence and system improvement of the government，the profit-seeking nature and ethical compliance of the market，the willingness stimulation and participation guarantee of the society.The interaction mechanism stems from the green development of government and market，the collaborative governance of government and society，and the mutual benefit of market and society.The realization path of multiple ecological environment governance system lies in four aspects：① The multiple subjects should reach the consensus concept of ecological value.② It is necessary to establish amultiple collaborative regulatory policy system.③ The main structure should be further clarified and social forces should be developed.④ Based on the internal dynamic mechanism and external interaction mechanism of multiple subjects，the supervision，market and compensation mechanism of multiple coordination should be continuously improved.

Key words：

ecological environment governance;multiple subjects;driving mechanism;interactive logic