歐盟國家解決技能不匹配失業問題的政策與實踐經驗

柳玖玲 毛佳斌

摘要：技能不匹配失業已逐漸成為全球性問題，如何在國內現有基礎上吸取借鑒歐盟各成員國政策與實踐經驗已成當務之急。考慮到不同國家的國情條件、技能供需差異、市場摩擦等因素的復雜性與交互性，文章以技能匹配為主線，以目標群體技能需求為兩翼，在政策分析中提出匹配失業者技能促進其就業或鞏固從業群體勞動市場地位以降低失業風險。在經驗反思中，基于國內技能不匹配失業現狀與改革困境，立足失業群體推進工作本位學習等舉措，強調在多元主體合作平臺上為從業群體創設結構化培訓路徑，進一步為我國匹配技能和改善就業環境服務。

關鍵詞：歐盟;技能匹配;失業;政策

中圖分類號：G719? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）07-0081-06

當前，歐洲正在積極應對近代史上最大的經濟危機[1]。自2007年以來，就業市場急劇惡化，盡管勞動人口在不斷地增加，可一些部門或企業依舊存在技能短缺問題[2]。2014年歐盟晴雨表和歐盟統計局數據顯示，具有較高失業率的國家，其民眾更為普遍地認為，教育培訓沒有為他們提供勞動力市場所需技能或幫助他們找到合適的崗位[3]。

近年來，我國經濟發展雖進入新常態階段，但國內人口基數大，人口增長使得就業形勢不容樂觀。加之信息技術、數字化新興產業對市場的沖擊，技能缺口在不斷地擴張。為此，我國教育培訓應轉向匹配技能的道路，使個體獲取市場所需的技能。但與此同時，技能匹配又是市場經濟供求交互作用生成的特殊產物，受教育體系滯后、市場失靈的影響，與人口、技術進展、機構設置等情景條件相制約[4]。為了更好地推進、借鑒與技能錯配有關的政策，我們需要考慮不同國家的政策環境、勞動力市場特征、教育體系以及作用于政策舉措的其他因素。筆者借助歐洲職業培訓發展中心（Cedefop）資源平臺，試圖從歐盟成功的政策舉措和實踐中獲取有效信息，以目標群體為導向，在政策分析中指出解決失業人群技能不匹配與匹配技能以預防失業兩大趨向。在經驗反思中，多視角歸納匹配技能進程中的工作機制、創新元素和可轉移性等方面的主要經驗，以期應對國內現存的現實挑戰。

一、歐盟國家解決技能不匹配失業問題的政策分析

歐盟各成員國除提供職業指導或給予補助這樣的常規舉措外，主要選擇實現失業人群技能匹配就業和匹配技能以預防失業這兩條寬泛的路徑，繼而更好地實現群體就業。

（一）實現失業人群的技能匹配就業

依據技能需求的差異，歐盟國家通過針對性的技能培訓以提升失業人群的技能。

1.為失業人群提供通用技術培訓

更新、獲取及提升計算、基本信息技術、語言溝通、書寫或面試等通用技術水平，或許不能直接促進就業，但在某種程度上能提高失業人群的就業機率。基于此，在私營企業所能提供的空缺崗位有限的情況下，政府更傾向于投資這類培訓。

圍繞成人失業群體，法國將提供書面表達、計算、閱讀、科學與技術、外語等基礎性和可轉移的技能培訓納入其政策工具。而蘇格蘭政府則更側重早期輟學青年如何順利過渡到可持續就業、就業培訓或未來教育中，其采用選擇性培訓模塊，推進實施“如何處理工作壓力”“如何管理工作健康與衛生”以及“如何發送郵件”等課程。同時，該自定義式的培訓形式又給予青年反思與“成長”的空間[5]。芬蘭政府旨在促進熟練勞動力的可用性，鼓勵群體自主創業。其培訓項目通常由公共就業服務（PES）組織實施。芬蘭PES在開設自我激勵、工作導向等課程內容，為群體提供個性化服務的同時，進一步構建全國性和網絡化的反饋系統，監測培訓的實際效益，以便于提高相關利益者的培訓質量。斯洛文尼亞通過提供有效信息指導的方式，調動失業青年群體的學習興趣。匈牙利政府監管下的社會公共工作計劃，為那些只接受過較低教育或沒有正式接受過教育的成人提供3至8個月的職業培訓，使其了解和掌握工作紀律、小組工作、按照領導指示等可持續就業所需的技能。不難發現，歐盟各國開始不同程度地推行“核心技能”，服務于“脫離勞動力市場”的群體。

2.為失業人群提供定向技能培訓

定向技能培訓是根據特定行業所需直接為群體提供可應用性技能的一類培訓，其不僅導向就業，更在于使個體的技能最大程度地匹配勞動力市場的需求。克羅地亞PES為失業者提供約六個月的培訓計劃，既為長期失業人群量身制定培訓計劃，同時PES參考勞動力市場需求以協調當地年度培訓計劃。愛爾蘭“跳板”（Springboard）計劃，針對愛爾蘭當前和未來的技能需求進行規劃，由參與的高等教育機構為處于行業轉移中的高學歷失業人群提供培訓課程，所授專業知識密切聯系信息通訊技術、貿易、金融和制造業等新興行業的要求，試圖為失業人群找到未來合適的崗位。基于愛爾蘭未來技能需求專家小組（EGFSN）的技能需求評估數據，約40%的受益人在培訓期結束后找到工作，這受益于與市場需求相聯系的培訓[6]。而瑞典就業服務部門的技能預測數據與瑞典統計數據分析顯示，需要為低學歷人群提供中等職業教育。為了改善失業人群的市場環境，2010—2013年間，斯洛伐克勞工部在歐洲社會基金（ESF）的支持下，修訂培訓方案，用以加強與雇主間的聯系，改進技能需求評估體系。不同于斯洛伐克的政策舉措，葡萄牙整合短期培訓與在職培訓兩種方式，通過定向技術培訓、橫向技術培訓、社會文化培訓、行為訓練及創業家精神培訓五大模塊化培訓包，為失業者更新現有技能或提供新的學習機會。除此之外，該培訓還包含參與者先前技能的資格審核、課程結束后的專業資格認證環節。葡萄牙“積極生活”（Active Life）的措施確保了受益者無需重復性學習已獲技能。

若在國家層面進行推廣這些關鍵元素，我國既要關注各地區產業結構、行業層級、個體與雇主的需求與偏好等多個因素的差異，還需在學習成果和資格框架模式的轉變上做出進一步的努力。

3.為失業群體提供短缺技能培訓

不同于以上聚焦于使失業者掌握勞動力市場所需技能的政策手段，這類培訓主要為短缺的定向技能服務。通過專業培訓，進一步為失業群體打開勞動力市場。西班牙PES地方辦事處為了回應行業在SAP編程語言技能方面的需求，在各地提供SAP技術培訓課程，以期目標群體獲得或更新編程技能。越來越多的雇主認為云計算是IT行業內一個關鍵的增長領域，為此，英國北愛爾蘭開辦“云端學院”（Cloud Academy），為失業者能在IT行業獲取就業機會制定為期21周的技能與經驗培訓計劃。想要評估行業內最需要哪些技能以及如何最大限度地使用這些技能，則需要加強各行業、工會和PES間的聯系，使參與行為人皆能從中獲益。盧森堡銀行業通過定向培訓與專業人員合作實施“Fit4Job”大型項目試點評估，更好地破除參與者具有特定背景的限定要求。奧地利“進入護理途徑”（Ways into Nursing）計劃創先性招募那些雖沒有先行經驗但致力于從事護理行業的人群，計劃內“安置”的關鍵在于該組織資格框架下的多級系統能覆蓋護理行業的多個崗位，使得培訓者可快速找到與其技能相匹配的職位。

4.為失業群體提供“企業—定向”技能培訓

“企業—定向”技能培訓通常指在企業內或企業作為行為主體提供短缺技能培訓。為了避免企業僅培養學員的專項技能，在技能匹配政策上需要進一步加強雇主與求職者、雇主與PES的合作。意大利“學徒與工藝工作倡議”（The Apprenticeship and Craft Jobs Initiative）通過簽訂學徒制合同、創設工作本位補習班、推進企業技術轉移等形式，幫助約20 000名失業青年就業。愛爾蘭“動力”（Momentum）政策由公共資金支持，推動教育培訓提供者與當地雇主開展持續性合作，其中包含一系列提升長期失業者就業率的項目。如為6 500名失業者免費提供為期12個月的培訓課程，使其在特定行業獲得技能與就業機會。比利時試圖改變企業將長期失業者視為“治愈”群體，或將“治愈”舉措看成最后救贖的消極想法，實施“個體有效培訓”（Individual Training in Enterprise）。比利時國內企業基于PES對失業者的個體技能評估，協同制定培訓計劃。一方面規定企業在培訓期間雇用參與者，另一方面要求雇員以“生產貢獻”回饋企業，降低企業支出成本。坦佩雷市政府在芬蘭坦佩雷“V？覿lke”計劃中堅持“支持性工作—教育培訓—正常就業”三步走原則，為失業人員量身制定“服務包”，向其傳遞勞動力市場技能缺口信息，進而針對性地提升人員技能以填補崗位空缺。涉及實習計劃在內的葡萄牙“就業實習”（Employment Internships）政策為失業者開設工作本位的專業技能培訓課程，其PES承擔80%的經濟支出以減輕企業負擔，這有助于在原有招收生源的基礎上進一步拓寬收益對象范圍，面向更廣泛的弱勢群體。

（二）預防技能不匹配失業

考察歐盟各國的政策，無不是緩解當前或未來的技能錯配現象，在匹配失業群體技能的同時，還非常關注教育、培訓內群體或在職群體技能以預防其失業。

1.關注在教育或培訓內的群體技能

（1）通過教育或培訓提供相關技能。匹配教育內技能，旨在回應區域性勞動力市場需求。以馬耳他研究項目為例，界定馬耳他地區市場訴求類型始終是其核心任務。為此，調研小組細分醫藥和化學品、金融服務、信息通訊技術、家具等10個不同行業的定向技能需求與技能差距，繼而將分析結果作用于現有教育培訓項目。馬耳他戈佐島地區開設具有區域特色的高等教育課，其政策面向失業者、就業不足者或想在新興領域進一步提升技能者開放高等教育，以此改善當地普通教育課程結構、增加進入勞動力市場機會和加快勞動力流動速率。在過去的幾年里，學徒制一直被奉為解決就業的最佳培訓方式，但想要有效地落實培訓政策，則需結合本國的傳統文化、勞動力市場結構及對勞資關系的理解，配套建成相關輔助條款。葡萄牙學徒課程在“雙元制”的基礎上為學習者（24歲以上）提供專業資格證書，每隔一年根據國家和地方層面實際情況再次確定所授技能類型。另一方面，英國—蘇格蘭借助蘇格蘭信用和資格框架、蘇格蘭資格認證機構的認證體系，為其現代學徒制展現了清晰的勞動力市場全貌。如何更好地應對當前職業教育畢業生市場需求萎縮，以及市場低靡帶來的高學歷排擠等現象，荷蘭“學校前”計劃（School Ex Programme）為處于劣勢的畢業生額外提供一年就學機會，可獲取相比應屆畢業生更高一級的職業資格。該計劃獨特的價值在于調試勞動力市場需求與個體職業規劃間的差異，運用財政手段刺激學校與學生積極對話，在提升學生職業意識的同時，實現以提高群體的職業資格水平取代勞動力市場就業壓力的目標。

（2）使教學技能與任職資格匹配市場需求。在課程與資格框架下協調現有或未來技能供需錯配問題，提出更為全面、可持續的改進方式。其一，引入新的資格路徑以解決技能不匹配。比如，荷蘭在中等與高等職業教育間創設執業資格“副學士學位”（Associate Degree），對接崗位技能開發的資格認證。愛沙尼亞采用標準化流程改進課程設計、培訓方案、評估能力等多個方面，借此提升雇主招聘、職業指導的有效性，逐步接軌國際標準。而馬耳他的“技能+”（Skills Plus），在九個關鍵領域建立職業標準，為職業教育和教育機構提供了參考框架。其二，針對現存技能不匹配著重調整課程結構。波蘭將“核心課程開發”（The Development of Core Curricula）視為職業教育現代化的關鍵環節，著眼于改善職業教育體系與勞動力市場兩者聯系。盧森堡推行的“課程團隊”（Curriculum Teams）則是在課程中把握勞動力市場走向的另一個創舉。該特別專家小組圍繞核心要素建設該行業的核心課程，分別在國家和地區兩級制定詳細的課程指導方針，進行評估、修訂現有課程。

2.聚焦從業群體技能

（1）提高從業群體現有技能水平。提升員工現有的技能水平，確保自身職業安全與勞動力市場競爭優勢，有利于保障市場技能供給質量。德國為了幫助企業內員工順利渡過職業危險期，提出直接將其安置在新企業（過渡機構）或者在雇主、員工和過渡企業提供者之間簽訂三方合同，以此為員工提供能力評估、職業指導、面試培訓等服務。捷克共和國以法律形式自上而下地推進“新職業資格”（Vocational Qualification）實施，加強技能有效性以鞏固員工的市場地位。該“新職業資格”并非指向整個學習成果認證體系，而是更多地證明員工具備進一步學習的資格。職業資格可以單獨作為某個崗位職業能力的證明，亦可基于能力或市場技能匹配契合度聚合成某個行業的職業資格，尤其對承認員工先前的學習成果而言，這為捷克共和國大范圍獲取或積累相關技能開辟了新的路徑。

除了增強在職員工的通用技能，一些政策提出在特定行業提升員工技能水平以提高其勞動市場地位。克羅地亞的“為建筑員工提供能源課程培訓”（Energy Training for Builders）計劃聚焦可持續能源開發，為建筑工人提供相關課程培訓。在愛爾蘭為期一年的“ICT技能轉化計劃”（The ICT Skills Conversion Programme）內，合作高校為來自其他技能領域的員工提供計算機編程、軟件開發和數據分析等核心課程，避免員工技能過時而出現就業危機。澳大利亞在“雙元制”的基礎上創新“成人學徒制”（Apprenticeships for Adults），學徒計劃不僅為年輕學徒提供培訓，也招募當下技能短缺的員工。為了使培訓工作更有成效，政策在實施中創新性融合咨詢或職業指導等多種途徑。芬蘭為改進教育指導而創設“學習之門”（Door to Learning），歸納了有關終身學習與勞動力市場流動性方面的48項活動類型。在理論基礎上指導實踐，強化合作項目內的平行評估，為不同培訓教育提供者（特別是中等職業教育）組建網絡活動，搭建線下指導、咨詢巴士、熱線及在線服務站點，在開發區域性指導戰略的同時為個體提供面對面學習或職業價值取向交流的途徑。“學習之門”在輔助建立透明且值得信任的成人教育系統方面具有很大的借鑒意義。

（2）加快技能短缺領域從業群體的流動。現存的一些政策舉措雖受限于資助計劃，但其創新因素值得我們借鑒。在技能短缺領域，通過加強從業者技能遷移以確保其職業安全。馬耳他通過提供基礎性和先進性培訓來支持本國有關航空維修技能發展，實現解決技能短缺與提高從業者就業能力并舉。澳大利亞“熟練工津貼”（The Skilled Labour Grant）將服務對象從具體行業或特定技能進一步擴展到衛生保健、兒童保育等一系列短缺職業上。依據雇主需求解決現在與未來的技能短缺問題。作為企業導向的政府機構，愛爾蘭“技能網絡”（Skillnets）在推進企業培訓、工作場所學習便利化的同時加強技能需求評估。值得注意的是，我們在學習英國（英格蘭）“雇主擁有技能所有權”（Employer Ownership of Skills）倡議運用競爭性申請流程與公私聯合機制，以縮小私人行為者技能需求與公共行為者技能供給間偏差的作法時，需要明晰現存的雇主融資瓶頸。德國“熟練工”倡議（Initiative for Skilled Workforce）在強調參與企業彼此間的合作等方面與英國案例相似，但其更具包容性，涉及了各地區的代表及確保尚未獲批項目的企業的參與和投入，這在一定程度上保障了交流帶來的溢出效應。

二、歐盟國家解決技能不匹配失業問題的經驗反思

筆者在引入歐盟技能匹配有關政策時，考慮其在政策頒布主體、涉及范圍或是運行機制等方面橫向比對分析上的局限性，更多地選取代表性舉措，以期所得經驗有助于回應我國解決技能不匹配失業性問題面臨的現實挑戰。

（一）來自匹配失業群體技能的經驗

1.推進工作本位學習與實習作業

在歐盟各成員國積極的勞動力市場政策內有關技能匹配的舉措皆不同程度地提及工作本位學習，而這也是企業為失業者提供技能培訓、促其可持續就業的重要組成部分。愛爾蘭、葡萄牙等多國的政策凸顯“實習”機制，強調在小風險環境下加強彼此溝通。對受益者而言，“實際工作”環境有助于個體更好地評估自身技能，應對從中間市場轉向正規就業的挑戰。對雇主而言，可提前衡量參與者的技能與工作態度，通過支付少額薪資以降低人員流失的潛在損失。《中國勞動統計年鑒（2016）》的數據表明，我國城鎮青年失業群體約占總失業人數的一半。可見，為失業青年提供額外的工作經驗顯得尤為必要。但在提升早期輟學者技能的同時，我們要警惕高學歷失業群體，靈活開展個性化在崗實習計劃，以確保為其提供面向工作場所的培訓課程，增強實訓經驗來緩解就業不足現狀。

2.整合公共就業服務與教育體系

與傳統教育體系相關的特征開始逐漸滲入到各國勞動力市場政策舉措中，在政策層面逐步搭建教育體系與公共就業服務溝通的平臺，以期形成技能生成體系。參考葡萄牙“積極生活”計劃的現有成效，一方面，我國應實施以能力為導向的職業教育與培訓，另一方面，在公共就業服務內完善失業者技能信息錄入系統。在加強學習成果認證的同時，還需做好失業群體原有技能的銜接工作，促進培訓功能標準化建設，以實現教育與就業的長期緊密合作。

3.提供定向的通用技能

對歐盟各國的研究顯示，盡管面向失業群體的通用技能課程難以支持其直接就業，但真正阻礙多數失業者就業的關鍵并非定向技能不足而在于缺乏必要的通用技能。近年來，隨著高學歷失業群體比例上升、結構變更，低學歷群體市場排擠現象明顯加劇。基于這樣的國內現狀，我國應通過為失業者提供工作所需的一系列基本橫向技能協助他們解決技能短缺問題，抑或是根據失業群體工作崗位需求調整培訓類型，在定向技能發展階段整合基礎性和可轉移技能。在促進就業的前提下，政府需進一步分析各國的技能匹配政策，可參考通過供給方資助形式滿足以培訓券為主的定向技能需求。

4.引入新的信息通訊工具

在全球化發展趨勢下，信息通訊技術不僅是技能培訓的重要組成部分，而且是一些舉措內含的創新元素，在那些向失業者提供職業指導的措施中尤其如此。其中，一些國家教育與工作相關的門戶網站的實踐，驗證了借助現代信息通訊工具向用戶輸出勞動市場信息的可行性與潛能。使用信息通訊工具一方面緩解了數字技能不足群體被遺落的風險，另一方面也為處于失業危機的群體提供指導與培訓的機會。我國在開發、引進新的信息通訊工具時也應謀求線下物理環境的支持，加強公共就業服務、面對面咨詢，使受益群體效益最大化。

（二）來自匹配從業群體技能的經驗

1.協同行業內企業技能培訓

市場供需因素間的博弈往往會致使技能錯配，匹配從業群體技能還需更多地關注培訓企業員工。在實施過程中，相比提供通用技能以平衡個體技能供給與崗位技能需求的差異而言，企業更愿意為從業者提供有助于企業發展所需的定向技能。這種忽視員工的技能需求結構的行為，很容易使該技能受限于某一個企業。歐盟各成員國的政策在調動本國企業培訓積極性的同時，同樣顧及了員工自身的技能發展方面，呈現出賦予雇主“問題所有權”（Problem Owner）身份的這一趨勢。鼓勵同行內企業協同合作，這樣的做法不僅有利于增加企業經濟收益，更有利于解決現存的技能矛盾。我國要注重以企業研討的方式來確定該行業內的技能需求，為已定的技能需求配對相應的技能培訓，進而發展技能內生機制。

2.形成競爭意識

鑒于企業在培訓中所發揮的巨大內在作用，我國應不斷創新不同的運行機制、實行不同的激勵舉措以確保企業需求與培訓供給之間的聯系。借鑒歐盟及國際已有的競爭性申請政府資金的方式，促使企業提交建設性培訓方案，讓其參與培訓設計、資金投入、技能隔閡鑒定、解決對策設想，以及提供具有說服性案例、驗證其方案的可行性和突破現有的局限性。想要在企業需求、員工需求和社會需求三者間實現效益最優化，我們還需要進一步細分各類企業需求，防止出現企業自我任命現象。

3.搭建多元主體合作平臺

歐盟一些國家更傾向協作的路徑解決技能錯配問題，以監測措施提高技能短缺行業的技術人才供給質量[7]。德國的熟練工倡議通過可靠的區域網絡，在地區層面整合參與主體，自下而上地開展資助項目。相比相關利益主體自發合作，我國可充分發揮政府的領導作用，提供經費支持、設定優先事項，結合再培訓技術支持、開設面向員工的學徒制等市場合作形式，增強員工技能的可遷移性與有效性。

4.創設合理的結構化培訓路徑

為了快速應對勞動力市場技能短缺問題，教育或培訓方更愿意提供較為具體的技能工種，以適應難以填補的崗位空缺。盡管對員工進行培訓非常重要，但規范已有的技能水平認證體系與銜接機制也同樣重要，更有助于員工在自身發展區內進行技能再造，避免造成不必要的資源浪費。譬如，捷克共和國創新“職業資格”體系，提出以模塊化為單位進行資格認證。誠然，我國在探索結構化技能供給培訓道路時，既要提高員工原有技能的透明度，又需結合員工現狀進一步選擇針對性的短缺技能培訓，以加強組合效應。以靈活的方式適應多變的市場需求、驗證個體技能水平，這遠比所謂的“開放職業體系”來得更切實際。

參考文獻：

[1]European Commission. Europe 2020： A European Strategy for Smart， Sustainable and Inclusive Growth：Communication from the Commission[R].Luxembourg： Publications Office， 2010.

[2]Eurofound. Third European Company Survey： First Findings[R]. Luxembourg： Publications Office， 2013.

[3]European Commission. Employers Perception of Graduate Employability： Analytical Report. Flash Eurobarometer; No 304[R]. Luxembourg： Publications Office，2010.

[4]European Commission. Apprenticeship Supply in the Member States of the European Union[R]. Luxembourg：?Publications Office， 2012.

[5]Smart Consultancy and Eddy Adams ConsulTants. Scottish Enterprise National： Get Ready for Work Programme： Evaluation-final Report[R]. Edinburgh： Scottish Government， 2006.

[6]Springboard. Evaluation of Springboard： Second Stage Report： What is Working？ What Needs Further ImProvement？ Effort Focus in 2013[R]. Dublin： Higher Education Authority， 2013.

[7]Cedefop. Insights into Skill Shortages and Skillmismatch： Learning from Cedefops European Skills andJobs Survey. Cedefopreference Series; No 106[R]. Luxembourg： Publications Office， 2018.

（責任編輯：楊在良）