政府職業教育治理能力現代化的現實困境與改進路徑

王珩安

摘要：職業教育的現代化呼喚政府治理能力的提升。由于整體效應的缺失，政府治理職業教育的能力難以有效發揮，其困境主要表現為職業教育治理中政府職能分散化、縱向政府部門政策執行渙散化以及政府治理職業教育過程碎片化。“整體政府”理論的“橫向合作”“縱向協調”“服務連貫”等基本特征為強化政府治理的整體性提供了有益啟示。為了政府能夠充分發揮整體功能，推進政府治理能力的現代化，必須深化職業教育職能部門的機構改革，健全職業教育政策執行的監督機制，創新職業教育服務的信息化供給模式。

關鍵詞：職業教育;政府治理能力;整體政府

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）07-0012-05

《中國教育現代化2035》的十大戰略任務之一是“推進教育治理體系和治理能力現代化”。我國職業教育現代化的實現與否，在很大程度上取決于能否建立“多元協同、協商共治”的現代職業教育治理體系[1]。政府作為其中的核心主體，現代職業教育治理體系能否通暢運行顯然與政府的治理能力密切相關。因此，推動政府職業教育治理能力現代化，是實現我國職業教育現代化的重要任務。所謂“政府職業教育治理能力現代化”，指的是政府基于系統高效的科層結構及與時俱進的理念、技術等要素，有效地處理當下職業教育發展過程中的各項事務。究其根本，就是要提升政府的職業教育治理能力，促使政府更有效地發揮其功能。

“整體政府”理論幫助英國、澳大利亞等國家打破了政府部門“效率至上而忽視部門間合作協調”的碎片化格局，在多部門之間形成了整體效應，大大提升了政府治理社會事務的能力與效率，并成功解決了一系列跨界的社會問題。借鑒“整體政府”理論，強化我國政府在治理職業教育過程中的整體性，對于提升政府職業教育治理能力、實現職業教育現代化有著重要意義。

一、“整體政府”理論及其契合性

“整體政府”也被稱為“協同政府”或“全面政府”，不少學者都對其含義進行了一定程度的概括，目前得到了一致認同并采用的定義是由波利特（Pollit）給出的：“‘整體政府是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯合使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體的團結協作;為公民提供無縫隙而非分離的服務。[2]”

“整體”是相對“碎片”而言的。政府部門的功能分化以及競爭機制的引入（新公共管理改革）無疑提高了政府部門的行政效率，但也正是由于競爭文化的浸染以及結果導向的驅動，在同一政策目標牽涉多個政府部門的時候，每個部門都會為自己的利益發聲，卻忽視部門之間的合作協調，因此導致了公共服務的碎片化[3]，尤其是在面對跨領域的社會問題時，更是暴露出碎片化的弊端，“整體政府”的出現就是為了解決這一問題。需要說明的是，跨部門協同是“整體”的出發點，但并不是“整體”的全部內涵。“整體”所要求的是“各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織，以及政府內部各層級與各部門等）在共同的管理活動中協調一致”[4]，也就是要構建部門之間、層級之間以及公私之間的伙伴關系，共同處理社會事務。也只有這三個維度都實現了整體化，才能真正改變公共服務碎片化的現狀。在此基礎上，我們可以總結出“整體政府”理論的三個關鍵特征：一是橫向的合作性，打破新公共管理改革中政府部門本位的枷鎖，建立合作型結構，多部門協調一致，共同完成政策目標;二是縱向的協調性，即不同層級政府之間的充分協調，以確保政策能夠層層遞進并落實;三是公共服務的連貫性，以公眾的需求為政府的服務宗旨，在空間維度上建立公私合作伙伴關系，幫助社會組織協調利益關系，并在時間維度上對公共服務的供給進行長久跟進與實時調整，在空間和時間的雙重維度上確保公共服務的連貫性。

黨的十九屆四中全會提出了政府治理的改革方向：一是要“健全部門協調配合機制”;二是要“理順中央和地方權責關系”;三是要“完善公共服務體系，推進數字政府建設”。這與“整體政府”理論“橫向合作”“縱向協調”“服務連貫”的基本特征相吻合。因此，從普遍性的角度來看，無論政府處理何種社會事務，政府改革勢必要走向“整體化”。同時，從職業教育的特殊性角度來看，政府在治理職業教育的過程中存在部門本位、職能重疊、執行乏力、信息鴻溝等問題，致使其治理能力無法有效發揮，進而制約了職業教育的現代化。究其根本，政府的問題在于整體效應的缺失，而面對職業教育這一跨領域的社會事務，整體性無疑是衡量政府治理能力強弱的重要標準。

因此，整體性治理既是政府改革的時代呼喚，亦是職業教育的實踐需求。在這樣的邏輯前提下，我們可以提出一個基本假設：將“整體政府”理論的關鍵特征融入到政府治理職業教育的過程中，有助于政府充分發揮其整體功能，進而在一定程度上促進政府職業教育治理能力的現代化。

二、政府職業教育治理能力現代化的困境分析

基于“整體政府”理論，橫向的合作性、縱向的協調性和服務的連貫性是政府治理職業教育的應然價值取向。然而在現實中，由于政府職能的分散化，政策執行的渙散化以及公共服務的碎片化，導致政府在治理職業教育的過程中缺乏整體效應。

（一）職業教育治理中政府職能的分散化

政府職能的分散化指的是擁有不同職能的各政府部門沒有形成合力，各部門各行其是。對推進職業教育現代化而言，教育部、人力資源和社會保障部以及財政部等都有一定的職能，也都應擔負相應的責任，在政策目標一致的前提下，各政府部門理應協調合作，共同制定合理的職業教育政策。但在實際中，“因政策主體過多，政出多門，政策間價值沖突問題比較普遍，影響了政策的有效性”[5]。

為了更加具體地說明，現以《教育部第三批現代學徒制試點工作方案》（以下簡稱《方案》）以及《人力資源和社會保障部、財政部關于全面推行企業新型學徒制的意見》（以下簡稱《意見》）這兩份政策文件為例，對比分析政策之間的差異。這兩份政策文件的目標都是培養更加優質的技術技能人才，但二者在政策話語上并未協調一致。第一，從基本的目標定位來看，《方案》更加重視教育質量的提升，《意見》則側重于勞動者大軍的建設。第二，從參與主體來看，《方案》倡導多元參與，希望企業以平等的身份參與職業教育，《意見》則堅持企業為主，允許院校（更多指技工學校）參與其中。第三，從培養對象來看，《方案》針對的主要是在校學生，強調校企雙方共辦教育，《意見》則定位為入職與轉崗人員，突出的是人員培訓。第四，從組織實施來看，《方案》塑造了教育行政部門的專業化形象，強調評估專業化，主要由行政部門及其委托的專業組織開展評估工作，《意見》強調行政主體是服務者，主要職能是保障企業的專業活動，并重視評估的公開化。總的來說，這兩份政策文件雖然都希望通過學徒制來培養技術技能人才，但政策話語卻有所不同。政策話語的差異，反映出的是教育部門、人社部門和財政部門各自的資源優勢，不同部門的各自實踐確實也能有一定的收獲，但只有整體協同，聯結優勢資源共同使用，才能真正建立起高質量的中國特色現代學徒制，而整體協同的缺失在很大程度上制約了橫向政府部門之間的協調合作。

（二）職業教育政策執行渙散化

職業教育的頂層設計在落實過程中效果并不盡如人意，這是職業教育政策在執行過程中存在的重要問題。究其根源，實質上是沒有形成良好的整體結構，“中央掌控方向，地方跟進落實”的政策執行鏈并未形成。由于縱向政府部門之間并未有效銜接，即使是好的政策也難以落在實處。這一問題具體表現在以下三個方面。

一是嚴重的政策文本復制現象。對于上級政策，地方政府往往只是在形式上將政策內容“移”過來，并未進行詳細的解讀、跟進與細化[6]。由于中央的政策往往是在宏觀層面把控全局，為職業教育發展提供大方向，過度復制國家文件很容易導致地方政策過于宏大，改革方向明確但路徑卻很模糊，致使地方政策缺乏實際的執行力。

二是地方政府存在客觀層面執行乏力的問題。“中央—地方”的政策鏈在層層推進的過程中不斷降溫，致使政策效果大打折扣，這一問題主要體現在地方政府的資源匱乏上。以地方普通高職高專學校的生均公共財政預算為例，《國家職業教育改革實施方案》提出“高等職業教育生均財政撥款水平達到12 000元”，仍有半數左右的省市未達到這一要求。

三是地方政府存在曲解上級政策的現象。“地方教育部門往往會基于自身現實和利益的考量，有選擇性地或者回避性地對上級的政策命令做出回應，致使隨機應變、轉嫁責任等機會主義頻出、效率低下。[7]”從根源上來說，這是由于政策執行的監督工作往往流于表面，致使目前缺少成熟的規范措施來約束地方政府的行為。同時，外部監督也相對乏力，社會力量在監督工作中的參與度明顯不夠，既缺乏監督能力，也缺少參與監督的渠道。盡管目前政府和學界都在倡導要讓行會、工會、學會等機構參與政策執行的監督工作，但真正獨立、客觀又有能力和渠道的機構卻較為缺少。加之問責制度的不健全，部門之間相互推諉導致監督主體難以追責甚至無法追責。在這樣的前提下，執行主體為規避政策風險，很容易選擇不作為，更有甚者為謀求利益還會曲解上級政策，政策執行就難免會出現難以落實的問題。

（三）政府治理職業教育過程碎片化

治理過程的碎片化是指政府為職業教育提供的公共服務是分離的，而不是整體的。職業教育現代化要求政府主導，并充分發揮市場在資源配置中的決定作用，在這個過程中，政府既要發揮掌舵者的優勢，完善職業教育現代化的頂層設計和保障體系，又要做好服務者的工作，協調多元主體，構建利益共同體，幫助市場充分發揮作用。但事實上，由于政府沒有充分發揮自身的協調能力，多元主體難以形成共同的價值觀，公共服務無法以整體化的形態使得社會各方都滿意，再加上制度性規范沒有與時俱進，終致公共服務在空間和時間的雙重維度上都出現了斷層。

空間維度的碎片化意指政府協調能力存在短板，政府的治理行為在不同主體之間呈現割裂化的特征。政府提供的公共服務必須充分考慮行業、企業、學校等主體自身的需求，由于多元主體仍未形成共同的價值觀，政府治理過程就無法以整體的形態落實到這些主體中。《方案》倡導“行業參與，社會支持，企業和職業院校雙主體”，但行業、企業等主體并不直接隸屬于教育行政部門，所以政策針對它們的部分并不是剛性的要求。再加上行業、企業看不到權利的保障，參與意愿自然也會下降。究其根本，這是由于政府協調能力未能有效發揮，導致部門之間缺乏合力，政府與社會組織之間、不同社會組織之間的信任關系緊張，這顯然不符合“整體政府”理論“促使某一政策領域中不同利益主體的團結協作”的要求，進而導致治理過程在空間維度上表現出碎片化特征。

時間維度的碎片化是指政府在治理過程中在時間維度缺乏連貫性。究其根本，是由于政府信息化治理水平的不足，職業教育信息化服務供給難以滿足日益增長的新需求。從現代技術的角度來看，新需求的日益增長實質上就是教育數據流的變化。為了提供精準高效的公共服務，政府需要實時監控教育數據流來不斷優化公共服務的供給。但“政府在教育信息化建設中存在思維方式、職能角色及處理與市場關系等方面的問題”[8]，致使政府及教育行政部門的數據治理能力不足，進而公共服務出現了時間斷層。

三、政府職業教育治理能力現代化的路徑探索

從“整體政府”理論來看，為了突破職能分散化、執行渙散化與過程碎片化的困境，政府必須要從自身的機構、管理、技術等多方面入手，著力于橫向合作、縱向協調與服務連貫的三維改革，全面強化政府自身的整體性，以推進政府職業教育治理能力的現代化。

（一）深化職業教育職能部門機構改革，促進政府部門的橫向協同

要充分發揮政府的整體功能，就必須要有一個整體的組織結構。因此，跨越部門藩籬，實現橫向的政府部門之間的協同，是突破職業教育多頭管理的第一要義。

第一，設立獨立的跨部門統籌協調機構。根據《國家職業教育改革實施方案》的要求，在相關政府部門（教育部、人社部、財政部等）之間設立職業教育工作部際聯席會，專門負責職業教育的統籌協調工作。聯席會的成立需要召集職業教育相關職能部門的負責人員，基于職業教育現代化過程中的問題導向，將各部職能部門整合在一起，形成行政共同體，研究協調解決工作中重大問題。同時，賦予聯席會超越部門的公信力，在解決問題時能夠實現權威的統籌協調、科學的職能分配，幫助各政府部門實現相關政策的配套銜接，在技術創新、人才培養、企業辦學、財政投入等各方面形成政策合力，實現部門協同的價值旨歸。

第二，建立跨部門的合作對接渠道，統籌協調機構的設立。實際上，跨部門協同的難度并不低，各部門的話語體系、組織實施乃至文化積淀等都不盡相同，要真正落實跨部門協同的工作，僅靠外部力量還不夠，必須同時從部門內部發力。具體而言，在保證各政府部門自身邊界的前提下，可以在各部門下設一個跨部門協同專項團隊，在職業教育頂層設計工作展開之時專門負責與其他部門溝通協調，共同分析并細化職業教育的頂層設計方案以及聯席會的把脈診斷結果，進而有機地實現跨部門協同。

（二）健全職業教育政策執行的監督機制，推進政府層級的縱向聯動

縱向政府層級之間的聯動效應其實就是不同層級政府之間的有序銜接，上級的精神能夠準確傳達到下級，且下級能夠科學高效地執行政策、落實上級精神。通過健全政策執行的監督機制，可以在政策執行過程中有效規避風險，進而確保政策的有效落實。

第一，建立內外雙重監督主體制度，在制度層面確立監督主體的獨立地位。內部要實行自上而下的領導體制，減少督導部門、監察機構、審計機構等監督主體對地方政府的依賴性，強化其監督權威;外部則要積極引入職業院校、企業，乃至社會公民共同監督，讓服務對象參與到監督過程中，能夠更及時地遏止不當的行政行為。

第二，拓寬監督渠道。開放國務院職教聯席會與地方職教督導機構的監督熱線、監督信箱、公開接待日、微博、公眾號等，建立網絡化的監督結構，使政府內部、外部與職業教育相關的利益主體能夠實時參與監督過程，給出多角度的督導建議，對政策執行過程進行全方位把關。

第三，建立配套健全的問責制度，加強問責力度，細化問責標準，治理政策執行過程的機會主義亂象。依照“整體政府”的價值旨歸，可以適當地實行“責任共擔”制度，根據政策執行過程中出現的問題，追究職業教育相關職能部門的共同責任，避免相互推諉、難以追責的問題。同時，要設立職業教育政策執行不當行為的清單，并確立對應的追責措施，做到有據可依、有責必追，間接保證政策的層層推進與逐步落實，強化縱向政府層級之間的整體效應。

（三）創新職業教育服務的信息化供給模式，填補公共服務的時空斷層

整體政府“是一種以網絡技術為支撐的政府形態，倘若缺失信息技術而僅實施行政管理體制的改革，則難以實現政府整合的目標”[9]，這無疑體現了信息技術對整體化改革的重要作用。同時《教育信息化2.0行動計劃》也提出“沒有信息化就沒有現代化”，新時代我國教育發展必須要“將教育信息化作為教育系統性變革的內生變量，支撐引領教育現代化發展”。由于信息壁壘的存在，部門之間條塊分割，層級之間聯動不足，組織之間孤島現象嚴重，傳統的服務供給模式在空間和時間維度上缺乏有效的整合與銜接，致使公共服務出現了時空雙重維度的斷層。為了消解公共服務斷層，必須要充分應用信息技術，革新職業教育服務的供給模式。

第一，運用云計算技術在云端構建部門之間、層級之間、組織之間的信息共同體，打破信息孤島，消解公共服務的空間斷層。首先，必須提高職業教育數據意識，采集、整合并篩選職業教育數據流，將多元主體的服務需求以數據編碼的方式展現出來，解讀多元化的需求，進而匹配最適合的對策措施;其次，要建立“互聯網+職業教育政務平臺”，突破物理空間的限制，在虛擬空間將數據整合在一起;最后，政府通過對職業教育數據的互聯和深度挖掘來確立統籌協調的方案，依靠整合后的數據選擇最優化的協調方式，協調多元主體的關系，促使其形成共同的價值觀，進而為其提供整體化而非割裂的服務。

第二，運用大數據技術分析處理職業教育服務效果的數據資源，結合職業教育服務供給的變化趨勢，建立實時的“反饋—挖掘—調節”機制，提升政府的數據治理能力，消解公共服務的時間斷層。首先，要建立職業教育服務導向的大數據資源庫，收集近年來職業教育公共服務的原始數據資源，根據服務供給的變化趨勢建構預測供給的模型。預測供給在理論層面是可行的，但要真正消解時間斷層，必須結合當下的職業教育發展態勢，實時反饋服務供給的效果以及職業教育發展需求，結合預測供給的模型進行深度挖掘處理，確定適時的公共服務內容。總體而言，要充分結合理論預測和實踐需求不斷調節，使得決策更加適時合理，以確保公共服務在時間維度上的連貫性。

參考文獻：

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（責任編輯：楊在良）