后脫貧時代職業教育在相對貧困治理中的職能定位

耿旭 張學英

摘要：我國職業教育助力脫貧攻堅經過了從救濟式到開發式的區域扶貧階段，從全面覆蓋到對口支援的攻堅扶貧階段，多方面、多主體、多方式的聯動扶貧階段和區域精準與個體精準相結合的精準扶貧階段。在后脫貧時代貧困治理呈現出新的特征：以相對貧困為治理對象、以城鄉統籌為治理機制和以多維貧困為治理方向。故在后脫貧時代的相對貧困治理中職業教育的職能定位為：精準聚焦相對貧困主體、服務于城鄉統籌發展和注重精神貧困治理。

關鍵詞：后脫貧時代;相對貧困;職業教育

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）07-0017-05

一、職業教育助力脫貧攻堅的軌跡

職業教育扶貧的根本目的是“授之以漁”、賦能貧困人口以技術技能，通過積累人力資本改善就業而助力脫貧。我國職業教育助力脫貧攻堅的歷史軌跡可劃分為四個階段：從救濟式到開發式的區域扶貧、從全面覆蓋到對口支援的攻堅扶貧、多方面多主體多方式的聯動扶貧和區域精準與個體精準相結合的精準扶貧。

（一）區域扶貧階段（1978—1993年）：救濟式到開發式

新中國成立后，為解決我國多數人口的溫飽問題、滿足人民生存性根本需要，教育扶貧的主要任務是針對農民普及小學教育、開展掃盲教育，故農村地區教育扶貧的形式以救濟式為主[1]。黨的十一屆三中全會以后，扶貧面臨的主要問題是如何提高貧困地區的農業生產能力、恢復和加快農業發展，即扶貧方式由救濟式轉向開發式[2]，我國教育扶貧的形式發生了根本性的變化。在扶貧地域上，面向全國范圍內的貧困地區開展職業教育扶貧。從1984年開始，我國出臺多項政策致力于貧困治理，既從宏觀層面上指出通過教育扶貧帶動全國范圍內貧困地區脫貧，又從微觀層面上指出職業教育在少數民族地區貧困治理的重要作用。國家對貧困地區的財政補貼更多轉移并運用到教育上，加大教育投資，使貧困地區的人口享有接受教育的機會。在扶貧方式上，利用職業教育賦予貧困人口技術技能以提升其可行能力。貧困地區的經濟發展離不開技能人才的支撐，救濟式扶貧方式未能從根本上提高貧困人口的技能水平，故國務院明確指出要提升貧困地區人口的技能水平，以初級職業技術教育和短期實用技術培訓等多種形式向在鄉知識青年、農民開展技術培訓，使貧困人口自身具備脫貧能力。到1993年，農村的絕對貧困人口從2.5億人減少到8 000萬人，年均減少1 133萬人[3]。

（二）攻堅扶貧階段（1994—2000年）：全面覆蓋到對口支援

此階段我國貧困問題呈現出區域性分布不平衡以及部分地區貧困持續性等問題[4]，仍有8 000萬人尚未解決溫飽問題，且這部分硬核貧困人口主要集中在中西部地區。1994年，國務院印發《國家八七扶貧攻堅計劃》，從任務、目標、途徑等多個方面解決我國現有的農村貧困、東西部地區發展不平衡的問題。此間職業教育扶貧則針對多元主體和特定地區分別展開對口扶貧。其一，針對多元主體開展對口扶貧。發達省市對口支援貧困地區，不僅要幫助143個少數民族貧困縣創辦職業技術學校，培訓職業技術學校校長和骨干教師，還要鼓勵青年勞動力積極參與職業教育與技術培訓。其二，針對少數民族地區、邊遠貧困地區等特定地區的對口扶貧?！吨腥A人民共和國職業教育法》于1996年頒布，作為中國首部職業教育專門法案，它將職業教育治理貧困的功能上升至法律地位，此后我國多次出臺職業教育面向少數民族、邊遠貧困地區等特定地區的專門政策，基于特定地區貧困人口的實際需要出發，因地制宜制定職業教育扶貧模式，走出了具有少數民族特色的職教發展道路。該階段職教扶貧工作從全面覆蓋轉向對口支援，通過激發職業院校辦學主體活力、增強師資力量、加強職業教育與技術技能培訓和探索合乎自身的職業教育扶貧模式，充分發揮職業教育提升少數民族、邊遠貧困地區脫貧的能力。到2000年底，中國農村貧困人口減少到3 209萬人，貧困發生率降低到3.5%[5]。

（三）聯動扶貧階段（2001—2010年）：多方面、多主體、多方式

進入此階段，我國扶貧工作面臨著兩個主要任務：一是鞏固先前脫貧成果，即已解決的全國范圍內貧困人口的溫飽問題，防止出現返貧;二是治理新出現的城鄉發展不平衡、階層性貧困等問題，帶動其繼續減貧。因此，扶貧工作進入到治理絕對貧困與相對貧困并重、城鄉統籌發展的“大扶貧”階段[6]，職業教育扶貧工作呈現出三個顯著特點。其一，在區域上開展城市與農村、東部與西部聯動扶貧。在職業教育改革的政策中曾多次提到職業教育要扶持農村、西部、少數民族和貧困地區的發展，通過東部與西部、大中城市與農村的職業學校對口支援、合作辦學等形式，積極發展多種形式的中等職業教育，縮小區域與城鄉發展差距。其二，在主體上以政府為主導，動員社會力量參與實施聯動扶貧。建立各級政府職責明確、各部門密切配合、社會各方共同參與的新機制;建立職業教育與行業企業教產合作的新機制。其三，在方式上采取培養職業農民與農村轉移勞動力、職業教育與職業培訓、創業培訓與就業服務的方式進行聯動扶貧，大力發展民族地區職業教育和職業培訓，加大民族地區勞動力職業培訓、創業培訓力度，加強就業服務。這一階段職教扶貧區域由農村拓展到城市，注重東部與西部協調發展，扶貧主體開始出現“職業院校、政府組織及行業企業”多元主體參與的趨勢，并通過職業教育與培訓向貧困人口普及創業、就業等扶貧內容。到2010年底，中國農村貧困人口減少到2 688萬人，貧困發生率降為2.8%[7]。

（四）精準扶貧階段（2011—2020年）：區域精準與個體精準

黨的十八大以來，“精準扶貧”成為主要扶貧模式。此間職業教育通過區域精準和個體精準相結合的形式推進扶貧開發工作。其一，區域精準。在繼續推進職業教育助力貧困地區脫貧的基礎上，更加強調職業教育精準聚焦以貧困縣、貧困村、集中連片特困地區等為重點的貧困區域，在“三區三州”等深度貧困地區，開展職業教育東西協作行動計劃，提高貧困人口的技能水平。其二，個體精準。面向建檔立卡等農村貧困家庭新成長勞動力實施“雨露計劃”，給予每年3 000元左右的經濟補貼，促進農村貧困家庭子女接受中職或高職教育，旨在提高青年一代的創業就業能力，從而使整個家庭擺脫貧困;針對有轉移就業愿望的勞動力、已轉移就業勞動力，開展差異化的技能培訓;鼓勵職業院校積極面向貧困退伍軍人、困難企業職工、去產能分流職工、失業人員、殘疾人等重點人群開展技能培訓;對從事農業生產、經營和服務的貧困勞動力， 開展生產經營型、專業技能型和社會服務型培訓， 使其逐漸轉變為新型職業農民[8]。在“創新創業”“鄉村振興戰略”的時代背景下，職教扶貧工作涌現出許多創新性的實踐模式，如“職教集團”“返鄉創業助力”“東西協作”等[9]。這一時期職教扶貧政策精準聚焦深度貧困地區，以“建檔立卡貧困戶”為主，其他弱勢群體為輔，通過多方位的扶貧方式提高貧困人口的減貧能力。到2020年底，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務[10]，從此進入治理相對貧困的后脫貧時代。

二、后脫貧時代貧困治理的特征

后脫貧時代是指貧困地區在政府或其他社會組織的幫助下，通過脫貧攻堅成功摘掉貧窮的帽子后所處的一段保持和鞏固時期[11]，在時間段上，可以是2020年全面脫貧后5至8年左右的時間。此間貧困治理要精準識別貧困區域與貧困群體，多措并舉促使貧困人口穩定脫貧且不返貧;立足于城鄉統籌發展建立城鄉一體化反貧機制;基于多維貧困物質脫貧和精神脫貧同步進行以激發脫貧群體內生動力。進入后脫貧時代后，貧困治理呈現出以下特征。

（一）治理對象：相對貧困

隨著打贏脫貧攻堅戰目標的實現，農村建檔立卡貧困人口全部脫貧，意味絕對貧困的退出，但這并不意味著貧困的終結，農村貧困轉型為“相對貧困”，具體特點如下：其一，絕對貧困退出與減貧并存。中國現行標準下雖然收入性貧困已消除，但是受地理位置和生理因素的影響，農村貧困人口的可行能力較低，在勞動力市場尤其是城市勞動力市場中競爭力明顯不足，很難獲得較高收入的就業機會，易陷入貧困陷阱。故絕對貧困消除后，后脫貧時代“減貧”仍必不可少。其二，絕對貧困退出與“返貧”并存。絕對貧困的退出之年恰是“返貧”的高發之年。已脫貧地區對國家補貼政策依賴性較高、產業根基不牢固、產業內項目同質化嚴重，農村貧困人口等待國家援助資金、靠上級撥款、要扶貧資金以緩解貧困的現象較為普遍，無論是區域產業發展潛力還是貧困人口的可行能力均不足以支撐可持續性減貧，脫貧后返貧風險較高[12]。故在后脫貧時代貧困治理的對象轉向次生性、新增型相對貧困，治理的重心也由“減貧”轉為“減貧”與“防貧”并重[13]。

（二）治理機制：城鄉統籌

在后脫貧時代，貧困治理的關鍵有兩個。一是在消除絕對貧困后，通過促進農民持續增收能力的提升獲得脫貧的可持續性以防止農民返貧。產業發展、技術進步對貧困人群就業有較強的擠出效應[14]、農村勞動力受教育水平較低從供需兩側擠壓農民的就業空間，故農民在脫貧后面臨較高的返貧風險。單純依靠農民外出務工的工資性收入和政府的補貼性收入以消除絕對貧困的方式不足以支撐農民的可持續性脫貧，必須提高農民的可持續收入能力才能治理相對貧困、防止返貧。二是在城鎮化進程中隨著農民向城市不斷遷移，貧困出現由農村向城市流動的趨勢，促使城市貧困率提高。農村貧困不僅僅是農村的區域問題，而是同時關系到城市貧困治理的問題。農村人口的流動性、城鄉二元反貧困政策、城鄉貧困線的不統一等會加劇城鎮的貧困率，故后脫貧時代貧困治理在城鄉統籌發展的基礎上如何構建城鄉一體化的反貧困治理體系是當務之急。

（三）治理方向：多維貧困

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出，我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出。其中，農民不斷提升的物質生活條件和日益凸顯的精神貧困之間的矛盾日益凸顯。精神貧困源于物質貧困，又會導致貧困長期存在。以往我國 “輸血”式扶貧未能改善貧困人口思想觀念落后、文化素質低下、主體意識缺失、內生動力不足等精神貧困問題。精神貧困作為一種“隱性貧困”，難以進行確定的量化判斷，且比物質貧困更難根治[15]，故在后脫貧時代治理相對貧困提升貧困人口可行能力也要著手治理精神貧困，賦予貧困人口“造血”能力。

三、職業教育在后脫貧時代的行動定位及政策導向

在后脫貧時代，職業教育應重新界定職能，回顧改革開放至今職業教育助力脫貧攻堅的軌跡，結合后脫貧時代貧困治理的特征，職業教育應被賦予新的使命：精準聚焦相對貧困群體，服務于城鄉統籌發展，注重精神貧困治理，做到“扶智、扶業、扶志”三結合。

（一）扶智：精準聚焦相對貧困群體

在后脫貧時代，相對貧困群體可分為自然脆弱群體、生理脆弱群體和社會脆弱群體等類型[16]，其貧困的根本原因在于發展機會的缺乏和發展能力被剝奪，此類群體或處于貧困之中或面臨返貧風險。因此，職業教育應精準聚焦相對貧困群體的人力資本水平提升，旨在為建立脫貧的經濟基礎儲備技能。其一，完善職業教育政策與法規。一方面，面向不同貧困群體制定針對性的職業教育培訓政策，如從國家層面制定《特殊群體職業教育培訓法》《城鄉弱勢群體職業培訓保障法》《農民工職業能力提升培訓制度》等;另一方面，根據不同貧困群體精準配套職業教育和培訓政策。比如，高職擴招政策將農民工、新型職業農民等社會生源納入職業教育的招生范圍，職業院校單獨編班進行教育管理或者插班教育，但均缺乏精準推進農民工等社招生源接受正規職業教育的配套政策[17]。國家應落實相應社會生源接受職業教育的政策，創新職業教育培訓模式，提高社會性脆弱群體接受正規職業教育的認同感，提升社會性脆弱群體的職業技能水平。其二，聚焦相對貧困群體人力資本投資。職業教育需基于相對貧困群體的貧困原因、貧困類型、脫貧需求等差異性，制定科學、精準、個性化的職業教育培養方案，從職業教育供給側賦能相對貧困群體。一方面，推進職業院校與貧困地區的產業聯合，創新教育扶貧培訓服務的精準供給。職業院校與企業合作開發針對不同年齡、不同致貧原因、不同類型的貧困群體的產業技術課程和職業培訓包，設置與產業項目相匹配的技術課程與教育服務，開展訂單培訓、定崗培訓、定向培訓[18]。另一方面，構建現代職業教育一貫制人才培養體系，將相對貧困群體納入其中以確保連續且持續的人力資本投資行為。厘清現代職業教育體系中各學制階段的人才培養目標，基于相對貧困群體的先前知識水平、需求差異性和發展特殊性制定初級至高級系統性、層次性的人才培養目標，建立從中職到高職再到應用型本科直至研究生階段的一貫制人才培養體系[19]，推進相對貧困群體職業技能的階梯式發展，為其建構人力資本投資的可持續發展路徑。

（二）扶業：服務于城鄉統籌發展

“流動貧困”發生的根本原因在于當地產業發展不能供給有效的就業崗位，基于農村的外推力和城市的吸引力轉而選擇去城市就業，但因自身能力不足無法匹配城市主要勞動力市場的崗位需求而陷于相對貧困。故職業教育治理相對貧困要基于當前農村貧困向城市流動的特征，分類提升相對貧困群體的人力資本水平，兼顧為鄉村振興服務和為城市供給匹配的產業工人，從統籌城鄉發展的視角培養相對貧困群體的職業能力。農村勞動力向城市流動受兩個因素制約：城市勞動力市場的容納量以及城市勞動力市場的技能需求。職業教育一是要基于城市勞動力市場的容量限制，結合地區鄉村產業發展趨勢，賦予農民鄉村產業振興所需的農業生產技能，將一部分農民留在農村勞動力市場，旨在防止其陷入絕對貧困;二是要聚焦培養農村勞動力的非農職業技能促進其匹配于城市勞動力市場的技能需求，而非大量涌入次要勞動力市場繼續暴露在貧困風險中。其一，建立職業培訓網絡供給充裕的培訓機會。目前相對貧困群體在地域上主要分布在縣及縣以下區域，但職業院校和培訓機構主要分布在縣域內，造成鄉鎮和村級職業培訓的缺失，農民就近培訓的需求未能得到滿足[20]。建議在縣級職業院校和職業培訓機構的輻射帶動下，建立縣級—鄉鎮—村級一體化職業培訓網，促使每個區域的群體都能夠享有職業培訓機會，無論是留在農村勞動力市場還是流向城市勞動力市場，均能獲得匹配的職業技能以實現高質量的就業。其二，職業教育下鄉。一是發揮農業職業院校的輻射作用，擴大農村學生和農業專業的招生比例，設置與當地特色產業相匹配的專業，更新教育設施或設備，緊隨農業現代化的步伐，為振興鄉村經濟積累人力資本。二是創新職業教育人才培養機制，采取送教下鄉、田園教學等靈活教育方式，讓職業教育觸手可及且接地氣。三是構建產教融通的實訓平臺和產業平臺，創新“農校企”協作模式，促進農村人才從城市回流，確保農村人才真正能帶動貧困地區經濟的可持續發展[21]。四是圍繞地方經濟發展需要為鄉村經濟和縣域經濟發展培養匹配的勞動力，強化職業教育人才培養的產業需求特征，確保農村勞動力在城市勞動力市場的適應性。

（三）扶志：注重精神貧困的治理

從我國多年來的扶貧實踐來看，單一的依靠物質扶貧已不能實現真正的脫貧，在后脫貧時代探索“物質+精神”相結合的扶貧模式成為脫貧的突破口，職業教育大有可為。其一，從職業教育的扶貧內容看，要注重相對貧困群體德技雙修。以相對貧困群體的職業精神為重點，將職業情境融入到課程教學中，引導貧困群體樹立正確的職業認知、清晰的職業理想目標、較高的職業責任意識并養成良好的職業行為習慣[22];以鄉村傳統技藝為載體，在實踐教學中促使相對貧困群體掌握這些技藝的核心素養，達到職業技能與職業素養雙贏，且促進傳統技藝傳承。其二，從職業教育的扶貧方式看，要激發相對貧困人口主動脫貧的意識。開設創業課程，向貧困群體提供所需的職業知識與技能，激發更多農村人口返鄉創業;創辦農村夜校等辦學形式，讓每一個農民能夠在閑暇時間就近學習科學文化知識;開展主題教育、社會實踐項目、講座、比賽等活動，熏陶自力更生的精神美德;將勞動教育貫穿于各個環節，養成熱愛生產、熱愛工作的勞動習慣，激發靠勞動致富的情感意識[23]。

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（責任編輯：張維佳）