公眾參與政府績效評估的困境與破解

單浩楠

摘 要：隨著公眾民主意識和主人翁精神的增強，政策咨詢、政務監督、事項公示等領域出現了公眾參與的身影，而政府績效評估作為一個相對較新的領域吸引了政府和公眾的注意力。毋庸置疑，公眾的參與在很大程度上對政府績效水平的改進和公民滿意度的提升有著正向的促進作用，然而，由于各方面因素和條件的制約和限制，公眾參與績效評估在實踐中存在著諸多問題，并一度陷入困境。本文基于SWOT分析法，對公眾參與績效評估的內外部優勢和劣勢進行分析，引入相關實踐案例予以佐證，發現公眾參與績效評估面臨著代表性不足、評估結果缺乏有效的反饋、缺乏法律保障等實踐困境，需要從觀念轉變、提高公眾能力、增強公眾代表性、加強法制化建設和充分利用大數據技術等方面進行破解。

關鍵詞：公眾參與;政府績效評估;SWOT分析

一、問題的提出

黨的十九大報告強調全面實施績效管理，對政府績效評估的關注提升到了一個新的高度，如何進行績效評估以及怎樣提升政府績效水平是學者們一直關注的話題。公眾作為政府績效評估的重要參與者，這是建設服務型政府和中國特色社會主義民主政治發展的需要，也是改善政府績效，最終提高政府績效管理水平的需要。如何讓公眾在政府績效評估中有更高的地位、發揮更大的作用、提高評估的科學性和有效性，是擺在政府面前的一大考驗。近年來，南京、青島、杭州等地積極探索公眾參與政府績效評估的模式和方法，發展出多種渠道讓公眾更好地參與到政府績效評估之中，提高政府績效評估中的公眾比重，在實踐中形成了目標管理責任制、公眾式考評、第三方評估等諸多模式。然而，我國公眾參與政府績效評估還尚處于發展階段，受到一定的限制。公眾作為評估主體參與績效評估，具有顯而易見的優勢，但也存在一定的風險和挑戰。那么政府績效評估中公眾參與的內外部優劣勢是什么？在實踐中有哪些具體表現？如何更好地對癥下藥以破解公眾參與的困境、提高政府績效評估水平？解答這些問題，不僅有助于政府增強對公眾參與績效評估的作用和重要性的認識，創新績效評估模式，增強績效評估的可信度和科學性，還有利于破解公眾參與過程中遇到的問題，使政府績效得以改善，績效管理水平得以提高。

二、文獻回顧與分析方法

（一）文獻回顧

長期以來，我國的政府績效評估一直由政府內部主導，這阻礙了政府績效評估的科學化、公開化，這種自上而下的績效評估模式操作性強、比較便利，但是過程的不透明在一定程度上使得結果可信度低、降低公眾滿意度。隨著中國特色社會主義民主政治的完善和發展，以往績效評估方式的透明度低、可信度較低等弊端慢慢顯現，這一問題受到學界的高度關注。

相關學者對這一議題進行了很多研究，目標責任制評估、“上評下”、等傳統的績效評估模式沒有讓公眾參與進來[1]，政府主導的評估存在相互包庇、為利共謀等內部封閉性障礙[2]，并且內在適應性標準的缺乏，過度偏重外在衡量標準使得傳統績效評估模式面臨適應性困境[3]。由于傳統的政府績效評估面臨著質疑，二十世紀九十年代以來，杭州、南京等地探索出了公民評議政府的方式。從公民參與政府績效評估的實踐來看，公眾參與式考評由自上而下的行政權威和自下而上的社會壓力聚集而成[4]，其操作方法是讓外部力量參與，既加強政府考核，又注重社會責任[5]，突破了原有的政府主導的思維，有利于公民滿意度的提高[6]，會增強公眾對政府績效的滿意度，更好地了解公眾訴求，提升政府績效[7]。但是公眾參與績效評估模式在實踐中面臨著內部和外部的諸多困境，給公眾參與帶來了挑戰。公眾參與績效評估的范圍和深度有限[8]，會受到外部重大政治事件[9]、制度保障、評估手段和渠道等多種因素的影響[10]。除此之外，政府在績效評估過程中可能發生的舞弊、徇私、妥協等不良行為，使得公眾在參與過程中無法與政府抗衡[11]，并且各職能部門間存在利益差異使得公眾參與評估缺乏足夠的動力[12]。公眾參與政府績效評估存在自身的劣勢和不足之處，但是這并不能否認其參與價值[13]，公眾參與績效評估是未來的發展趨勢，要正確看待其作用。

可以看出，學者對政府主導的傳統績效評估模式的利弊進行了研究，進而提出公眾參與績效評估的必要性，分析了公眾參與會遇到的一些阻礙。但是目前的研究多是從宏觀視角出發，主要從政府或公職人員角度結合績效評估模式來研究公眾參與績效評估的行為，將公眾僅僅看作績效評估的參與者，重視其工具性價值，而沒有突出其主體性。另外，鮮有學者從公眾的角度出發來研究公眾參與行為，雖有學者對公眾參與政府績效評估的有效性和困境進行了分析，但是還缺少相關分析方法的應用。有鑒于此，本文運用SWOT分析法來分析作為評估主體的公眾面臨的機遇和挑戰，并且結合政府績效評估中公眾參與的實踐案例，分析公眾參與政府績效評估的困境，并探尋破解困境的對策。

（二）分析方法：SWOT分析法

SWOT分析法，也被稱為態勢分析法，二十世紀八十年代年代初由USF的管理學教授韋里克提出，最開始被用于經營戰略的制定、產品分析、競爭對手分析等場合。S和W主要是分析企業自己的優勢和劣勢，O和T分析將注意力集中在外部的機遇和挑戰。該分析方法最初用于企業制定自己的經營戰略，后來經過實踐發展，目前已經被廣泛發展應用于個人求職分析、旅游規劃開發、數據技術推廣、產品開發推廣、教育領域等方方面面。而在公眾參與政府績效評估領域應用，還不多見，用SWOT分析法來分析公眾在參與績效評估時面臨的優勢和劣勢，以及外部環境對公眾參與提供的機遇和挑戰，可以很好的展現公眾參與績效評估面臨的內外部條件（如圖1所示），分析公眾參與的可行性和有效性，及時全面的發現和消除阻礙因素，為公眾進一步參與政府績效評估提供良好的基礎和條件。

三、公眾參與政府績效評估：SWOT分析

（一）S：公眾自身的優勢

1. 公共精神的增強。公共精神是指個人站在大眾的角度和立場上，關注公共利益的意識、觀念和態度，由此會對涉及公共利益的事務進行考量。由此可見，公共精神以公共性、集體性為基本價值取向，在社會交往中所表現出的跳出個人利益的圈子，跳入公共利益的圈子，積極參與公共生活的一種行為方式。目前，公眾的公共精神進一步增強，政治參與意愿提高，對衛生領域、經濟發展、教育教學等公共事務的關注度和參與度提高，這些領域所產生的績效涉及國計民生，在實際的政府績效評估過程中，績效評估將不再只是政府的事情，而是與公民自身息息相關，公眾更多的從全局和整體來看待問題和評價績效，這為公眾參與政府績效評估提供了基本價值取向，有利于公眾做出正確的選擇。

2. 參與積極性和熱情高。近年來，公民參與政治生活的積極性和熱情不斷增強，在公共政策的咨詢、政府的政務公開、政府工作的監督、重大公共事項的公示、社區公共事務的治理等領域出現了公眾參與的身影，并且正逐步向更廣闊的領域拓展。隨著我國人民生活水平的不斷提高，人們不再滿足于經濟和物質上的追求，而是更加追求政治上的參與，行使作為國家主人的特定權利。大眾利用領導信箱、留言板、監督電話等方式提出自己的訴求，要求政府對相關工作進行公開公示，了解和監督政府的工作動態，要求政府給予回復和回應，這些行為表明公眾參與政治生活的積極性和熱情很高，為參與政府績效評估提供了基本動力。

3. 彌補內部評估的不足。自上而下的內部評估是目前績效評估的主要方式，評估過程較為封閉，其他主體難以參與進來，內部評估一般不征求公眾的意見，這種評估模式無法全面反映出社會公眾對政府履行職能效果的看法和判斷，對于政府的績效改善作用不太明顯，也不考慮公眾的滿意度，評估過程和標準具有很大的不確定性和主觀性。政府外部的公眾，參與政府績效評估，有助于加強外部監督、增強彼此間的交流互動，充分發揮公眾的天然外部優勢作用，這是公眾自身的一個很大的優勢。

（二）W：公眾自身的劣勢

1. 知識能力的限制。與自上而下的績效評估方式相比，公眾參與政府績效評估不僅取決于公眾的熱情和積極性，在很大程度上還要靠自身的能力和素質。即政府績效評估是一個有高技術要求、高專業需求的活動，評估主體必須具有充足而全面的信息，具備較高的知識水平和能力素養。但我國公眾參與績效評估的時間不長、經驗不足、專業知識較為缺乏，參與績效評估會受到知識和能力的限制，使得參與有效性受到很大的影響，使評估結果容易遭受質疑[14]。在政府績效評估中，指標體系的制定、大數據區塊鏈技術的應用、各項的權重設置等都是需要解決的技術問題，這些都是公民面臨的技術難題，限制了公眾參與。

2. 較為單一的參與渠道。參與渠道的多少直接能夠影響到公眾參與績效評估的深度和廣度，公眾作為政府服務的對象，對政府的績效水平及服務質量有很大的發言權，然而他們對政府的工作的了解是不完整的，并且缺少多樣的參與渠道，公眾的意見和需求得不到很好的表達。目前，公眾參與政府績效評估的渠道多是被動形式，并且參與途徑略顯單一，以問卷調查、滿意度調查、線上投票等等為主。但是這些參與形式中，公眾更多的只是一個參與者，并不能成為真正的績效評估主體，公眾在這種情況下所做出的評估結果容易受到外界質疑。

3. 信息不對稱。信息不對稱會導致“逆向選擇”和“道德風險”問題，公眾參與績效評估的每一個階段，首先要考慮到的就是是否獲取到了足夠的評估信息。在實踐中，政府一般掌握著大量的信息，因為公眾需要評估的對象就是政府，為了在評估時避重就輕，政府極有可能隱瞞重要的投入產出數據和信息，不利于公眾的參與。不言而喻，缺少真實充足的績效信息，公眾的參與實際上就是一個擺設，不能夠發現政府存在的績效問題，也就無從改善。

（三）O：外部環境帶來的機遇

1. 中國特色社會主義民主政治的發展。中國特色社會主義民主是我國特有的民主形式，為我國經濟社會的發展提供了堅實的保障。黨創造性的把馬克思主義與我國國情相結合，借鑒優秀文明，取其精華，吸收傳統文化的民主因素。中國特色社會主義民主制度，能夠很好的保障廣大人民在政治生活中擁有更廣泛、更充分的自由和權利，使人民參與國家和社會公共事務的治理，嵌入人民民主價值理念，豐富我國民主實踐。隨著我國民主政治的不斷發展和完善，公眾參與將會不斷向政府各個方面滲透，為公眾參與政治生活、行使民主權利提供良好的外部環境條件。

2. 建設服務型政府的要求。黨的十六屆六中全會指出建設服務型政府，轉變政府職能，并且，十九大再次強調要加快服務型政府的建設進程，讓人民真正滿意、切實感受到變化。而公眾參與政府績效評估，服務型政府建設的必然要求，政府的績效水平到底什么樣，僅靠政府內部評估顯然不足，必須從服務對象的視角，即社會大眾來評判。缺少公眾群體的評價，政府績效評估的結果將是不客觀、不完備的。服務型政府的有效運作離不開公民參與支持與配合，廣泛、多層、規范的公民參與不僅可以促進政府公共服務供給，而且還能加強對政府績效評估的監督，改善績效水平。

（四）T：外部環境帶來的挑戰

1. 政府傳統觀念尚未徹底轉變。部分公務員依然受傳統思想文化的影響，“官本位”思想根深蒂固，缺乏服務意識和責任意識，對于與自身的晉升無關的事情不是很關心，習慣于封閉式行政、對公眾的參與和監督是比較抗拒的。公眾參與政府績效評估會對政府原有的思維模式和工作方式產生沖擊，因此政府內部可能會采取行動進行對抗，故意提高公眾參與的門檻和條件，有選擇的執行上級的政策和指示，讓公眾參與績效評估成為只是走走過場的流程，不讓公眾參與落到實處，這對公眾參與績效評估提出了嚴峻的挑戰。

2. 對公眾參與合法性的質疑。雖然公眾參與政府績效評估具有必要性和現實意義，全國各地也在積極推進公眾參與，但是缺少相關的法律和制度的保障。對政府來說，公眾參與績效評估意味著給予其評估權和監督權，但在現有政治體制下， 這一權力的給予并沒有明確的規定，很大程度上只能依靠政府的自覺性，因為這將對現存的政治體制產生巨大的沖擊，法律的出臺可以改善這一局面。如果公眾參與績效評估對政府官員的考核、晉升、獎懲沒有很大的影響，那么公眾參與就顯得可有可無。

3. 對評估有效性質疑。首先，公眾參與績效評估必須要解決由哪些公眾來評估和這些公眾到底能不能有足夠代表性等問題。在現實中，各地政府在推進公民參與政府績效評估進程時，沒有很好的保證各階層代表的數量和比例，公眾的代表性容易受到質疑。其次，由于公眾的知識、能力、參與渠道的限制，外界對公眾參與績效評估多是存有疑慮的，并且公眾缺乏專業化的評估培訓，外界更多的是將公眾參與政府績效評估看成是一種摸索和學習的機會，不太放心公眾參與績效評估的全階段和全過程。

四、公眾參與政府績效評估的困境

（一）公眾代表性不足

政府績效水平的高低涉及到不同群體的公民，因此評估政府績效的公民也應來自不同階層、不同群體、不同地區等。與我國的人大代表一樣，盡可能使參與的代表具有廣泛性、多樣性。然而實際參與績效評估的公民代表，還缺乏廣泛性。上海在2006年進行績效評估的試點，把績效評估的主體分為四大類：即社會大眾、部門自評、領導評價、部門互評，社會大眾作為重要的評估主體之一，但是普通公眾的代表比例較小。從參與的公民職業狀況來看，參與的個體多數是黨政機關、事業單位中的職工，而普通工人、個體戶等群體中的公民代表比例比其他全體較低[15]。2009年廣東門江的公眾評議活動，問卷調查的對象是從訂閱報紙的市民中隨機選取，就發生了代表性不足的問題。那些沒有被抽到的市民，不乏有律師、教師、高管等階層的人士，發表不了對政府績效的看法，影響到評估結果的全面性和真實性。

（二）評估結果缺乏有效的反饋

政府對公民參與評估結果的運用，常常流于形式，不少地方政府領導太注重當前的政績，而不愿意主動吸納公民參與績效評估，多數地方政府沒有真正把評估結果用于改善政府績效、形成對政府及部門的有效獎懲制度。有的即使運用了評估結果，形式卻過于簡單化，只是一個簡單獎懲，也沒有落腳于追責與整改。部分地方政府在績效評估結果的應用上，沒能考慮公眾需求，公眾希望得到評估結果的反饋，是否真正的起到了獎懲作用。同時，政府缺少較為完善的績效問責機制和結果反饋機制，很多流程沒能規范化、制度化，給公眾參與績效評估帶來了挑戰和阻礙，極大的挫傷了普通大眾的參與積極性[16]。2001年，南京在首次開展的萬人評議活動中，直接淘汰了排名最后的兩個部門的領導，可謂立竿見影。但從次年開始，南京市調整了評估結果的公示方式，降低了公開力度。由于評估結果的低效運用，使得評估活動結束后，公民到相關部門辦事的過程時，仍然會遇到同樣的問題。

（三）缺乏法律保障

缺乏法律，公眾參與政府績效評估的合法性地位將無從保障，使得公眾參與政府績效評估注定無法長久的持續下去，僅有的法律是《中華人民共和國政府信息公開條例》，各地政府大多是在該基礎上進行績效評估，但是目前不少地方公眾參與績效評估的依據基本上是一些辦法、意見或方案，并不具有法律的權威性和強制性。杭州2013年出臺《關于優化綜合考評強化績效管理的意見》，作為公眾參與績效評估的主要依據;2015年出臺《績效管理辦法》，規定了社會公眾滿意度的評價比重，但是評估結果不是完全公開。2014年南京出臺了《南京市作風建設綜合評議方案》，來開展評議政風活動。我們可以看出，各地為保障公眾參與政府績效評估，出臺了方案、意見、辦法等等，但是缺乏有權威性的法律法規，使得公眾參與的合法性容易受到外界的質疑。

五、公眾參與政府績效評估困境的破解

（一）轉變傳統觀念

首先，政府要轉變“官本位”思想，增強服務意識和責任意識，提供一個良好的公眾參與氛圍。政府要樹立“人本位”觀念，建設服務型政府，追求人民民主的價值觀念。其次，加強對公眾思想價值觀念的引導，培育公眾參與所需的理性精神。同時，政府應將善治理念和民主觀念深深嵌入到公眾參與績效評估之中，尊重和保障人民民主，擴大對公民的民主政治教育，推動建立公民社會。公眾要積極向政府獲取信息，主動掌握政府績效內容，應該轉變在傳統思想文化影響下形成的根深蒂固的小農觀念、人治理念等腐朽思想，逐步樹立法治觀念、民主意識。

（二）公眾要提高自身參與能力

公眾參與政府績效評估的能力有待提高，相關的評估知識還有待充實，首先需要對公民進行常規的理論知識教育，讓其熟練掌握評估標準、評估流程、評估方法等基本的評估知識。其次，還可以通過引入專業的第三方組織，以基層社區、行政村為單位，組織安排公眾參與社會公共事務治理的演練活動，讓公民加深對參與權利和義務的認識，熟悉參與程序和行動步驟，組織政府績效模擬評估活動，讓公眾通過練習不斷增強政府績效評估能力，將來能在真實的政府績效評估情境中能夠選擇并做出合理、正確的參與行為。

（三）建立健全公眾參與的法律制度

公眾參與政府績效評估，發揮評估作用，需要堅強的后盾支持，即法律法規。首先，健全法律法規。美國于1993年頒布 《政府績效與結果法案》，第一次采用立法的形式來保障政府績效評估活動。2001年日本制定的《關于行政機關實施政策評價的法律》，代表日本績效評估制度的成熟[17]。因此，我們可以在地方性意見、方案的基礎上，制定地方性法規，然后經過試驗和推廣，最后制定全國性的法律。其次，建立相關制度，一是評估公開制度。評估主體、指標體系、方法、標準、以及反饋信息都必須充分公開。二是評估結果反饋制度。政府應及時對公眾的意見和建議進行反饋，并且根據結果進行獎懲、問責行動。三是制定公民參與績效評估的監督制度，對績效評估的過程和結果進行全方位的監督，加強公眾對政府的有效約束，及時調整政府和公民參與績效評估過程中的偏差。

（四）增強公眾參與的代表性

評估主體由于各自立場、背景、專業知識差異，對于同一個評估對象或項目可能給出不同的判斷。因此，要擴大公民群體的代表性，同時考慮代表的多元性和分布的平衡性。首先，在公眾的比例和范圍上，要從區域、職業種類、經濟條件、社會聲望、受教育程度、年齡和性別等維度各選擇一定比例和數量的代表。這樣，才有利于從不同角度和層面評估績效，反映政府績效中的矛盾和問題，真正促使政府改善績效和治理水平。其次，在參與的公眾數量上，可以根據城市人口規?；蛞粋€科學基數，按照一定比例確定要參與的公民數量。同時還要考慮公民參與對公民本身產生的成本與收益問題，在保證參與的代表性和參與充分性的前提下，要確保能反映一個地方政府績效狀況。

（五）充分利用大數據技術

首先，政府要搭建一個統一的大數據平臺，將公眾吸納到這個平臺之中。公眾可以通過官方網站搜索自己需要的信息，發表自己真切的意見或建議，有力調動公眾參與積極性。其次，政府要建立專業的數據分析機構，通過實時監測、分析處理、民情反饋等方式對這些多種多樣的、非結構化的政府績效信息進行量化分析，整理成直觀可看的數據報表，便于公眾參與績效評估。最后，隨著大數據、區塊鏈技術的完善發展，大數據不僅能分析和整理已有數據，同時也能監測到比較隱秘的信息，例如通過公眾參與績效評估的過程來分析公眾對政府績效的滿意度和參與度等主觀性信息。總而言之，大數據能夠讓績效評估在新的技術條件下顯現出升級和活力，它有效整合了大量數據信息，有利于實現信息的對稱，促進政府績效評估水平的提高。

我國公眾參與政府績效評估活動起步較晚，社會環境尚不成熟，實踐經驗有待進一步總結和探索，目前尚處于一種有限參與階段，公眾參與政府績效評估有著優勢和機遇，但同時也面臨著劣勢和挑戰，公眾要善于運用所掌握的優勢，改進自己的不足，提高自己的能力和素質，不斷擴大參與績效評估的深度和廣度。政府、媒體、專業機構等外界力量要努力營造一種良好的參與氛圍和環境，給予公眾支持和幫助，不斷提高公眾參與績效評估的有效性。公眾參與績效評估是政府績效管理未來的發展趨勢，在公眾參與方興未艾的時代，公眾參與必將會遇到諸多的問題，這是正?，F象，不能由此阻擋時代前進的腳步，如何破解公眾參與面臨的困境時，從而提高公眾參與水平、提高政府績效評估水平，改進政府績效，是未來政府和學術界需要深入探討和研究的問題。

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