優化營商環境視野下公眾參與重大行政決策研究

翁超凡

摘 要：本文以優化營商環境為主線，首先總結了我國公眾參與重大行政決策的制度演變歷程，即準備階段（2005—2015年）、形成階段（2016—2019年）和制度完善階段（2019年— ）。隨后從優化透明可預期的決策環境、實現開展民主可討論的決策過程和獲得科學可操作的決策結果三個方面，闡述了公眾參與重大行政決策對優化營商環境的制度優勢。但是本文在研究平遙縣發布的《關于撤銷“落實私房產權通知書”的決定》這一典型事例后發現，公眾參與重大行政決策在實踐層面仍面臨諸多問題。最后，本文從以下四個方面提出優化公眾參與重大行政決策制度的建議：深入推進公眾參與重大行政決策制度、明確公眾參與重大行政決策事項的范圍、合理遴選重大行政決策公眾參與人、完善公眾參與重大行政決策的救濟途徑。

關鍵詞：優化營商環境;公眾參與;重大行政決策

一、引言

優化營商環境是實現我國經濟高質量發展的必由之路，而法治是最好的營商環境。營商環境，“是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。”①營商環境的優劣直接影響生產要素的聚散、市場主體的興衰、發展動力的強弱。改革開放四十年以來，我國經濟發展正由高速增長階段向高質量發展階段轉變，而良好的營商環境能夠推動轉變經濟發展方式、優化產業結構、提供經濟發展動力。從立法目的來看，國務院通過的《優化營商環境條例》就是“為了持續優化營商環境，不斷解放和發展社會生產力，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展。”②《優化營商環境條例》緊緊圍繞法治政府建設，著重解決法治政府建設過程中出現的突出問題。公眾參與重大行政決策就是優化營商環境法治保障的重要內容③。學界對公眾參與重大行政決策研究成果豐富，但少有學者以優化營商環境來觀察這一問題。故而，本文將以優化營商環境為主線，對公眾參與重大行政決策展開研究。

二、公眾參與重大行政決策的制度演變

“行政決策是行政活動的中心環節，一切有效的行政活動都需要科學決策的指引。”[1]近年來，“由原來政府在公共決策過程中‘唱獨角戲的決策模式轉向政府、專家、大眾在決策過程中的‘合唱模式。”[2]這一轉變正是體現了我國行政決策制度正逐步走向成熟，反映了我國法治政府建設邁向新的臺階。就公眾參與重大行政決策而言，其制度演變主要分為以下三個階段：

（一）第一階段：制度準備階段（2004—2015年）

第一階段階段是公眾參與重大行政決策制度的發軔階段。

2004年國務院在《關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》中首次提出了公眾參與重大行政決策的初步構想：在涉及面廣以及與公民利益密切相關的決策事項，應當通過舉行座談會、聽證會或論證會等形式廣泛聽取意見。2008年國務院在《關于加強市縣政府依法行政的決定》較為系統地提出了重大行政決策聽證制，要求擴大聽證事項范圍、規范聽證程序、科學遴選聽證代表以及聽證意見反饋等。2010年國務院在《關于加強法治政府建設的意見》要求將聽證意見作為重大行政決策的重要參考。2011年中共中央、國務院在《關于深化政務公開加強政務服務的意見》首次提出了重大行政決策的范圍：涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目;并要求將公眾參與作為重大行政決策的必經程序。同年，國家意識到必須建立系統的重大行政決策制度體系，開始探索建設重大行政決策程序化機制。2014年，中共中央在十八屆四中全會中提出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，并要求健全依法決策機制，將重大行政決策的法治化作為全面推進依法治國的重要內容。2015年中共中央、國務院在《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中強調重大行政決策中公眾參與的實際效果提出了更高的要求;系統地提出了“公眾”的范圍：包括利害關系人、人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織;推行文化教育、醫療衛生、資源開發、環境保護、公用事業等重大民生決策事項民意調查制度。

從第一階段的公眾參與重大行政決策的制度發展脈絡可以總結出這一階段的發展點點：首先，提出了較多的制度性構想。其次，國家逐步開始認識到公眾參與重大行政決策的重要性。再次，不斷豐富公眾參與重大行政決策的內容。最后，但是這一階段還屬于公眾參與重大行政決策的制度探索階段，一方面許多制度設想還不成熟，呈現出碎片化的特點;另一方面并未意識到優化營商環境與公眾參與重大行政決策之間的關系。

（二）第二階段：制度形成階段（2016—2019年）

第二階段逐步開始建成公眾參與重大行政決策制度，形成了較為完備的公眾參與重大行政決策體系。

2016年中共中央國務院在《關于全面推進政務公開工作的意見》中指出，要求將公眾參與作為重大行政決策法定程序，并提出了公眾參與的方式：聽證座談、調查研究、咨詢協商、媒體溝通等方式。隨后2017年中共中央國務院就在《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》中要求健全企業家參與涉企政策制定機制。2019年公眾參與重大行政決策制度建設進入高潮。國務院先后出臺《關于制定行政法規規章行政規范性文件過程中聽取企業和行業協會商會意見的通知》、《重大行政決策暫行條例》和《優化營商環境條例》等行政法規和規范性文件，正式建立公眾參與重大行政決策制度。

這一階段主要表現為以下幾個方面特征：首先，隨著我國經濟的轉型發展，對經濟的發展質量提出了更高的要求，國家逐步重視公眾參與重大行政決策對優化營商環境的作用。其次，提出了體系化的制度性安排。最后，規范效力等級不斷提升。先前推動公眾參與重大行政決策主要以行政規范性文件為主，但是2019年國務院先后出臺了兩部行政法規，大力推動市場主體、行業協會商會等參與重大行政決策的制定。

（三）第三階段：制度完善階段（2019年— ）

盡管在國家層面已經建立了公眾參與重大行政決策制度，但是國家也意識到這一制度需向基層推進，才能真正推動法治政府建設和優化營商環境。因此，第三階段要求公眾參與重大行政決策制度向基層政府推進，完善公眾參與重大行政決策制度。因此，國務院在2019年和2020年分別出臺《關于全面推進基層政務公開標準化規范化工作的指導意見》《關于印發2020年政務公開工作要點的通知》兩個規范性文件，要求將公眾參與重大行政決策基層推進，完善基層行政決策公眾參與機制，并明確劃定時間線，要求按照有關文件于2020年底前編制完成基層政務公開事項標準目錄，確保權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里。

從總體上看，我國公眾參與重大行政決策制度演變與我國法治政府建設與經濟發展轉型保持同一節奏。但是也出現規范效力層級不高的問題。具體體現在規定公眾參與重大行政決策制度的最高效力文件是國務院出臺的兩部行政法規，還未有法律對這一制度進行規定。這勢必不能滿足公眾參與重大行政決策的現實需求。

三、公眾參與重大行政決策對優化營商環境的制度優勢

優化營商環境，弘揚企業家精神，發揮企業家作用，不僅需要市場的作用，而且需要發揮政府的作用。這就要求政府提供優質高效的服務。其中，公眾參與重大行政決策就是其中重要的一環。所謂參與原則是指行政機關在作出行政行為過程中，除法律有特別規定外，應當盡可能為行政相對人提供參與行政行為過程的條件和機會，從而確保相對人實現行政程序權益，也可以是行政行為更加符合社會公共利益。其內容包括獲得通知權、陳述權、抗辯權與申請權[3]。換言之，公眾參與重大行政決策是公眾的一種行政程序性權利。這種程序性權利對優化營商環境來說，主要有以下三點優勢：

第一，優化透明可預期的決策環境。長期以來，我國對行政機關決策的監督主要是來自行政機關內部的層級監督，不重視來自企業等市場主體的社會監督，由此導致行政決策過程的不透明。“不確定是市場經濟的特征，而我國市場環境的不確定性還有一部分原因來自政府的經濟政策。”[4]不透明的涉企重大行政決策，一方面促使企業等市場主體追求短期利益，缺乏長遠規劃;另一方面降低企業等市場主體對市場發展前景的預期以及投資未來的信心。因此，公共參與重大行政決策有利于優化透明可預期的決策環境。國家也意識到這一問題，出臺相應的規范性文件，推動重大行政決策過程公開透明化。例如國務院辦公廳在2019年發布專門的規范性文件要求基層政府“對涉及人民群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的公共政策措施、公共建設項目，要采取座談會、聽證會、實地走訪、向社會公開征求意見、問卷調查、民意調查等多種方式，充分聽取公眾意見，擴大公眾參與度，提高決策透明度，”④以此來降低企業對政策調整的擔憂，讓企業能夠安心自主經營。

第二，實現開展民主可討論的決策過程。現代經濟更加尊重市場的主體地位，更加強調企業等市場主體的利益需求。隨著我國社會的轉型，傳統行政決策形式民主已經難以適應我國市場主體利益多元化的現實。因此，“在利益多元化的社會條件下，政府決策形成方式的轉型關鍵在于為政府決策注入建立在說服基礎之上的權威，這就需要拋棄舊有過程封閉、結果反響輸出的行政意志支配決策模式，代之以過程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對話為基礎的公共意志形成模式。”[5]這種公共意志形成模式正是體現了實質民主的決策路徑。在公眾參與重大行政決策的過程中，充分尊重企業等市場主體的利益需求，審慎考慮企業等市場主體的意見。這是勢必影響行政機關重大行政決策的形成，有效地制約了行政機關裁量權的恣意妄為，同時也使重大行政決策獲得了公眾的廣泛認同，盡可能實現社會公共利益的最大化。

第三，獲得科學可操作的決策結果。作出一個科學可操作的重大行政決策，就必須獲取完整的公眾需求信息。進言之，“信息越真實、越全面、越準確、越及時，行政決策過程中主體思維的廣度和深度也就越大，決策的科學性就越強，準確性就越高，成功率就越大。”[6]行政機關由于其公益性的公法特征，不能參與市場經營管理，單憑自身難以把握復雜的市場情況，難以發現現行制度中出現的漏洞和問題，其提出的改革政策也有可能面臨不切實際的風險。然而企業等市場主體“最接地氣”，對現行制度的把握最為精確，能夠正確地指出市場經營過程中面臨的問題。與此同時，企業等市場主體也可以質疑行政機關等提出的解決方案，并提出可操作的建議。“公眾參與的核心在于其有效性，通常表現為參與者的心理上的‘成就感和參與者對政策的實際影響。”[7]因此，公眾參與重大行政決策過程，就是一個交換信息，充分討論的過程。在這一過程中，能夠極大地解決重大行政決策制定面臨的信息不對稱與操作性不強的問題，實現重大行政決策科學可操作的決策結果，并用政策優勢推動企業抓住市場機遇，占據市場先機，實現健康可持續的發展。

四、公眾參與重大行政決策的實踐評估

近日，中國經營報一則以《古城平遙經租房風波》為題的新聞引發社會各界的關注。通過文獻整理，將這一事件發展脈絡梳理如下：新中國成立后，國家承認和保護私房。1958年山西省以“經租房”⑤的方式完成城市私房的社會主義改造。20世紀80年代國家開始落實私房政策。1986年山西省政府決定退還部分經租房。2009年平遙縣政府陸續發出《落實私房產權通知書》，以貨幣置換的方式退回了200多戶經租房。2019年下半年，在不知情的情況下，古城平遙的224戶房主陸續收到平遙縣人民政府下發的《關于撤銷“落實私房產權通知書“的決定》（下稱《決定》）。該《決定》要求這些房主在收到決定書之日起15日內騰退房屋，并交出房屋所有權證。由于該事件正好處于優化營商環境與公眾參與重大行政決策的制度交匯點上，具有一定的典型性，故本文將以該事件為例，對公眾參與重大行政決策展開實踐評估。

（一）公眾參與重大行政決策在平遙縣的落實情況

本文在“北大法寶”上檢索“平遙縣”以及在“平遙縣政府”網站上“決策”的結果顯示，并沒有發現平遙縣政府對公眾參與重大行政決策作出規定。在平遙縣所屬的晉中市和山西省的文獻搜索中發現，晉中市和山西省公眾參與重大行政決策有所規定：2007年《晉中市人民政府關于印發晉中市人民政府工作規則的通知》、2008年《晉中市人民政府關于進一步加強依法行政工作的意見》《山西省人民政府關于進一步加強市縣政府依法行政的意見》和2016年《關于印發山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則的通知》。盡管山西省政府在2016年發布了《關于印發山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則的通知》，建立起了全省范圍的公眾參與重大行政決策制度，但是就平遙縣而言缺乏具體的實施方案，難以操作。況且就晉中市來說，晉中市發布的兩個文件對公眾參與重大行政決策的規定較為寬泛，且年份較為久遠，與我國公眾參與重大行政決策制度演變的第一階段特征相似。由此，可以得出這樣一個結論：公眾參與重大行政決策在平遙縣落實并不到位。

（二）224戶房主是否應當參與《決定》的作出過程

第一，《決定》的內容應當列入平遙縣重大行政決策事項。目前，晉中市并未發布重大行政決策事項目錄。但是根據《山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則》第2條規定，制定或者涉及住房或全省社會穩定或與公民、法人、其他組織利益密切相關的重大措施或政策，應當列入省人民政府重大行政決策范圍。⑥按照類推解釋的方法，首先《決定》針對到平遙古城224戶居民房產，涉及人員較多且牽扯公民住房問題，可能會對社會穩定產生一定影響;其次，這224戶居民持有合法的房屋所有權證，收回房主私房的行政行為涉及公民、法人的切身利益，對公民法人的權利產生重大影響;最后，由于平遙古城以旅游業為支柱產業，這224戶房主將其私房改造稱旅店、商店、小工廠等，《決定》可能對平遙縣的旅游產業及營商環境產生不利影響。因此，《決定》應當列入平遙縣政府重大行政決策事項。

第二，根據《山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則》第13條規定，涉及重大公共利益或涉及人民群眾切身利益的，決策事項承辦部門應當舉行聽證會⑦。在這一事件中，《決定》內容影響到了平遙縣旅游產業發展及營商環境建設，涉及平遙縣重大公共利益。與此同時，《決定》要求224戶房主在收到決定書之日起十五日內騰退房屋并上交房屋所有權證，涉及人民群眾的切身利益。因此，224戶房主有權以聽證會的形式參與平遙縣《決定》的作出過程。

（三）224戶房主參與權的救濟途徑

目前，對于224戶參與權收到侵犯的房主來說，尚無有效的救濟途徑。首先，就行政救濟來說，《山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則》第50條規定，對重大行政決策嚴重失誤造成重大損失、惡劣影響的，應當依法追究決策機關負有責任的領導人員和相關責任人員的法律責任⑧。同時，《山西省優化營商環境條例》第58條規定，各級人民政府和有關部門的工作人員在優化營商環境工作中濫用職權的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分⑨。而兩個條文意在追究責任人的行政責任，并未規定224為房主參與權受侵害的行政救濟途徑。故而，對于參與權及私人產權受到極大侵犯的房主來說，選擇行政救濟仍不能取得較為公正的結果。其次，就司法救濟來說，公民參與權作為一項重要的程序性權利，但是這項權利不屬于“合法權益”的范圍，[8]故而難以納入行政訴訟的受案范圍。因此，司法救濟對于224戶參權受到侵犯的房主來說，亦難以發揮作用。

綜上所述，從實踐層面來說，公眾參與重大行政決策制度主要面臨以下幾個方面問題：第一，在中央層面基本建立公眾參與重大行政決策制度的背景下，基層政府在這一問題上推進緩慢。與此同時，地方政府在落實國務院《關于制定行政法規規章行政規范性文件過程中聽取企業和行業協會商會意見的通知》的情況上，在省級政府中有13個制定了相關的實施方案，而在市縣鄉三級政府中只有廣州市制定了相關的實施方案⑩。因此，有必要堅持將公眾參與重大行政決策制度向基層推進。第二，重大行政決策事項目錄主動公開程度不高。全國“僅有一家省級政府、12家較大的市政府、12家縣（市、區）政府門戶網站公開了2019年度重大行政決策事項目錄，其中，僅有3家較大的市政府和1家縣政府（市、區）政府的重大行政決策實現目錄要素完整、列明了決策事項、承辦部門、決策時間及是否聽證的信息。”[9]第三，若公民參加重大行政決策程序后，如何遴選公眾參與人。第四，公眾參與重大行政決策的救濟途徑缺失。因此，在公眾參與重大行政決策的制度優化上，當務之急應當先解決以上四個方面問題。

五、公眾參與重大行政決策制度的優化路徑

（一）深入推進公眾參與重大行政決策制度

就國家層面來說，應當結合實踐發展需求，盡快出臺保障公眾參與重大行政決策的法律。就基層政府來說，基層政府法治政府建設直接關系到我國全面推進依法治國的進程。這是由于“在國家行政體制中，各級政府的地位和性質不同，承擔任務不同，管理方法和方式亦有所區別……縣、市、區等基層政府的主要功能在于對法律、法規、規章、規范性文件等的具體落實和執行……基層政府的日常工作就是直接面對管理相對方，不僅接觸面廣泛，而且接觸面廣，其每一個決定或命令，往往都與管理相對方的切身利益有著直接的關系。”[10]因此，在中央和省級政府建立健全公眾參與重大行政決策制度的背景下，各個基層政府應當盡快出臺相應的規范性文件，推進該地區重大行政決策制度，將公眾參與作為重大行政決策的法定程序，切實保障公民的參與權。

（二）明確公眾參與重大行政決策事項的范圍

“信息公開是公眾參與的必要前提，只有知悉足夠的信息，公眾才能真正參與決策并充分發揮表達其意見及利益訴求，決策機構才能獲取所需的決策信息。”[11]因此，必須明確公眾參與重大行政決策事項的范圍。現階段，盡管我國已經建立了公眾參與重大行政決策制度，但是未明確公眾參與哪些類型的行政決策，而各地探索規定也不相同。以重大行政決策可以召開聽證會的條件為例，江蘇省規定決策事項直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益或者存在較大分歧的，可以召開聽證會？輥？輯？訛。而重慶市規定公民、法人、其他組織對決策草案有較大分歧的或可能影響社會穩定的或直接涉及公民、法人、其他組織切身利益的或涉及重大公共利益的，可以舉行聽證會？輥？輰？訛。

本文認為，界定公眾參與行政決策事項的范圍，應當以社會公共利益和影響相對人利益程度為實質性標準。只要一項重大行政決策內容涉及社會公共利益或者較大程度地影響了相對人利益，就當讓公眾參與該項重大行政決策程序當中。

（三）合理遴選重大行政決策公眾參與人

有學者按照公眾參與重大行政決策的形式，提出遴選公眾參與人的標準。如“公眾參與型如以正式聽證的方式聽取意見，確定參加人可以采用報名、抽簽等規則;如采取非正式聽證，及公布擬定的‘草案征求公眾意見，原則上不得限定參加人的范圍，即凡是愿意參加者都可以陳述自己對‘草案的意見[12]。有學者從公眾參與人的結構角度，提出遴選公眾參與人的方案，如“邊際效益的情況下，確保盡量多的公眾代表參加”，“應當確保各方面利益主體的均衡”，以及“各個層次的主體都能有自己的代表”等[13]。也有學者提出“利益相關者”的標準來遴選公眾參與人。利益相關者主要是指“那些積極參加到重大行政決策中來的任何個人或組織，或者利益可能受到重大行政決策執行影響的任何人，以及可能對重大行政決策的目標和結果施加影響的、對重大行政決策有興趣的任何人。”[14]

本文基本認同“利益相關者”的觀點，并認為合理遴選重大行政決策公眾參與人應當分為兩種情況：第一種情況，對于涉及社會公共利益的重大行政決策事項，利益相關者應當分為密切和一般兩個層次，其遴選方法分別對應主動申請和被動遴選。假設某省正在制定“民用無人機管理辦法”，該事項涉及了該省民用無人機市場發展，故公眾應當參與該“民用無人機管理辦法”的制度過程，則密切利益相關者包括民用無人機的生產商、經銷商和使用者等，應當采取主動申請的方式參與該政策的制定。而對民用無人機無直接關系的一般公眾則采取被動遴選的方式參與該政策制定。第二種情況，對于可能影響一定范圍內的相對人利益的重大行政決策事項來說，應當采取相對人自行推舉代表人的方式參與該決策的制定程序。本文第三部分提及的《關于撤銷“落實私房產權通知書“的決定》這一事件就適用第二種情況。

（四）完善公眾參與重大行政決策的救濟途徑

有權利就有救濟，這是我國法治政府建設的必然要求。現階段，對于公眾參與重大行政決策的救濟途徑還處于探索階段，各個地方政府可以先采取阻力較少的方法來完善對公眾參與權的救濟。就司法救濟來說，有學者認為公眾可以不經復議直接提起行政訴訟，原因在于公眾可以以程序違法為由，對行政機關不履行滿足其參與權義務的行為提起行政訴訟[15]。但結合我國現行行政訴訟制度看，這一觀點的可操作性有待考量。也有學者認為應當建立行政決策失誤的國家賠償制度[16]。這一觀點仍不可行，原因在于對于損害社會公眾利益的重大行政決策，作者尚未說明清楚國家賠償款應當向誰賠償的問題。相對于司法救濟和國家賠償，行政申訴對公民參與權的行政救濟來說，似乎更具可操作性。地方行政機關可以在立法中規定，對于決策機關違法公眾參與重大行政決策程序，損害社會公共利益或者相對人權益的，利益相關者可以向決策機關的上一級行政主管機關申訴，若情況屬實，上一級主管機關應當責令作出重大行政決策的行政機關改正或者重做。

六、結語

在全面推進依法治國和法治政府建設的進程中，構建民主科學的行政決策制度，尤其是推進公眾參與重大行政決策是不能回避的重要環節。與此同時，在當下轉變經濟發展模式、優化營商環節的時代背景下，繼續推動公眾參與重大行政決策制度發展則更具現實意義。我國在建立公眾參與重大行政決策制度的基礎之上，應當將該制度繼續向基層政府推進，明確公眾參與重大行政決策事項的范圍，界定重大行政決策公眾參與人的標準，完善公民參與權的救濟途徑。但公眾參與重大行政決策制度建設不能孤立存在，正如錢穆所言：“任何一制度，也必與其他制度發生交互影響。故凡一制度之設立，也絕非此項制度可以單獨成立的。”[17]因此，在完善公眾參與重大行政決策制度的同時，也必須及時跟進相關配套措施，例如信息公開制度、聽證制度等。如此才能真正完善公眾參與重大行政決策制度，推動我國法治建設和持續優化營商環境。

注 釋：

① 《優化營商環境條例》第2條。

② 《優化營商環境條例》第1條。

③ 參見《優化營商環境條例》第62條。

④ 參見國務院辦公廳《關于全面推進基層政務公開標準化規范化工作的指導意見（2019）》。

⑤ 1956年1月18日，中共中央批轉中央書記處《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，正式啟動了對城市私有房地產的社會主義改造。主要方法是由政府強制性“代管”私有房屋，進行統一租賃、分配使用和修繕維護，包括出租給住房困難的群眾，并根據不同對象，給房主以合理回報。這類房產被稱之為“經租房。

⑥ 參見《山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則》第2條。

⑦ 參見《山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則》第13條。

⑧ 參見《山西省人民政府健全重大行政決策機制實施細則》第50條。

⑨ 參見《山西省優化營商環境實施條例》第58條。

⑩ 該數據是本文于2020年9月20日在“北大法寶”上檢索“涉企政策制定”后的統計結果。

？輥？輯？訛 參見江蘇省《重大行政決策程序實施辦法》第15條。

？輥？輰？訛 參見重慶市《重大行政決策程序實施規定》第16條。

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