當前地方財政收支的基本特征、趨勢預測與改革重點

閆婷 王風

[摘? 要]通過對近十年地方財政數據的整理，分析出當前我國地方財政運行呈現收入低位增長、收支矛盾加劇等基本特征。對上述基本特征進行趨勢性預測，得出上述特征在“十四五”時期將會進一步強化的結論。以此結論為實際依據，從財政體制和財政政策兩個層面探討了下一步地方財政的改革重點，以期對“十四五”期間我國地方財政改革提供參考。

[關鍵詞]地方財政;基本特征;趨勢預測;改革重點

[中圖分類號]F812.7? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）06-0055-06

回顧財政改革歷程發現，我國財政改革是兼顧經濟發展方式與現實環境的務實設計與安排。財政改革不僅成為經濟發展方式轉變的突破口，還是政治和社會環境的協調者。當前，我國已進入“十四五”時期，地方財政改革與發展所面臨的環境比過去更加復雜，所要承擔的任務比過去更加繁重和緊迫。在這種背景下，需要全面把握地方財政收支的基本情況及其變化趨勢，立足實際情況謀劃未來地方財政的改革重點。

一、當前地方財政收支的基本特征

（一）財政收入進入低位增長期

近十年，我國地方財政收入增速逐年下降，當前已進入低位增長期。通過梳理2009—2019年地方財政收入增速數據可發現，增速最高值為2011年的29%，最低值為2019年的3%，降幅已超過80%。①此外，國內增值稅、營業稅、企業所得稅、土地增值稅和契稅等地方主要稅種增速也呈現出相似變化，2016年后大部分稅種進入個位數增長區間。

（二）財政收支矛盾持續加劇

當前我國地方財政收支矛盾不斷加劇，財政收支缺口日益擴大。2019年，我國地方財政收支缺口為102662.6億元，約為2009年的3.6倍。2014年后，地方財政支出增速開始高于地方財政收入增速，2019年地方財政支出增速為8%，地方財政收入增速為3%，二者相差5個百分點。地方財政支出增速持續高于地方財政收入增速，反映出地方財政收支矛盾仍在加劇。與地方財政收支矛盾加劇相對應，地方債務余額不斷擴大，從2014年的154074.3億元上升到2020年的256615億元，年均債務余額高達181865.95億元。地方債務余額增速從2014年的-4%上升到2020年的20%，年均增速高達9%以上。

二、“十四五”時期地方財政收支的趨勢性預測

（一）財政收入低位增長具有長期性

判斷地方財政收入低位增長是否具有長期性，可以從以下三個方面來分析。一是經濟增長狀況。作為財政收入的物質基礎，一般情況下經濟高速增長能夠帶動財政收入的高速增長，地區經濟增長得越快，其財政收入增速就越高，規模也越大;反之亦然。縱觀我國國內經濟增長變化情況，由于受到國外經濟不景氣和國內“三期疊加”的綜合影響，2011年后經濟增長開始從高速逐漸回落至中低速，財政收入高速增長時代也隨之結束，財政收入進入低位增長成為必然。二是稅收征管環境。近些年，經過稅收征管信息化建設和隊伍專業化建設，地方財政征稅彈性空間已經進入邊際遞減區間，這意味著縱然地方政府再提高稅收增收的激勵或施加政治壓力，客觀上的征稅空間仍然有限，尤其是隨著金稅工程和稅收征管改革的不斷推進，稅收征管向著信息化、規范化的數字治理邁進，使得我國地方稅務部門征稅能力日趨成熟，從技術層面壓縮了征稅彈性空間。三是經濟政策調整。2009年至今，我國經濟領域重大政策調整主要體現在房地產、“營改增”以及減稅降費三個方面，這三個方面的政策調整直接影響了地方財政收入增速。例如，在整治房地產市場過程中，中央政府對房地產相關產業進行嚴格調控，隨著抑制高房價的政策效應的不斷釋放，地方財政有關房地產的一系列稅種增長幅度也隨之下降。2016年，全面啟動“營改增”后，本屬于地方稅種的營業稅退出歷史舞臺，為避免地方政府財力匱乏，中央政府出臺暫行條例將增值稅調改為五五分成，但與“營改增”前相比，地方財力仍有較大缺口。2018年，黨中央提出大規模“減稅降費”政策，又進一步強化了地方財政收入的下降。

鑒于當前我國經濟下行、稅收征管改革以及“營改增”改革等因素都具有長期性，意味著上述因素對我國地方財政收入的影響也具有長期性，因此可以得到一個基本結論：“十四五”時期我國地方財政收入仍將保持低位增長。

（二）財政收支矛盾將進一步凸顯

“十四五”時期，我國地方財政收支矛盾還將進一步加劇。究其原因，一方面，貫徹新發展理念、推動高質量發展需要地方財政支撐。地方政府要堅持貫徹落實黨中央的決策部署，制定財政政策、分配財政資源、安排財政資金，以財政資金撬動社會資金和金融資本，圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，調整地區經濟發展格局。在社會資金和企業主體尚未自發進入高質量發展的軌道前，都需要財政支出來投入與帶動，這勢必會增加地方財政支出的規模。例如，地方政府在推進本轄區經濟運行由要素驅動轉變為創新驅動過程中，需要加強對新興產業、原始創新等方面的政策引導和物質支持，激發企業主體自主創新的積極性，降低企業主體創新成本，構建起適宜企業自主創新的制度環境。而上述種種最終都將表現為提高一般公共預算支出中科技支出的份額，制定完善的支持科技創新的稅收政策，形成具有針對性和普惠性的雙重稅收優惠政策體系，等等。[1]另一方面，落實區域協調發展戰略同樣需要地方財政保障。改革開放初期，中央務實地采取“一部分人先富起來”的政策，而今隨著社會主要矛盾的轉變，黨中央強調發展的平衡性和協調性，聚集力量解決目前突出的地域發展差距、城鄉發展差距等矛盾。按照中央的戰略部署，地方政府應進一步加強財力協調能力，注重解決區域內發展不平衡不充分的問題，保障和改革民生事業，加強城鄉間統籌發展。目前，我國區域性整體貧困已經解決，脫貧攻堅戰取得了全面勝利，9000多萬農村貧困人口全部脫貧[2]，但相對貧困問題仍然嚴重，尤其是城鄉人民間的生活水平差距較大，這是“十四五”期間需要重點關注的問題。因此，在社會事業發展上，需要投入更多的地方財政資源以縮小當前城鄉基本公共服務差距，提高公共服務的共享標準，改善農村生活條件。

因此，不難發現，“十四五”時期，在地方財政收入下降的同時，經濟社會的重大改革與發展對地方財政支出的需求卻在增加，意味著在未來相當長時期內地方財政收支缺口還會呈現繼續擴大的趨勢，地方財政收支矛盾將進一步凸顯。

三、“十四五”時期地方財政改革重點

地方財政存在的長期、嚴峻的收支壓力，嚴重制約了地方經濟發展方式的轉變。在這種情況下，亟須構建起足以支撐國家發展戰略且可持續的地方財政運行體系。作為地方財政運行體系的兩大核心部分，財政體制和財政政策必須要進行相應的變革。

（一）地方財政體制改革

就地方財政體制改革而言，2014年，中央提出深化財稅體制改革總體方案時就已經明確，即建立財權和財力的劃分與事權和支出責任相匹配的分權制度。但在地方財政改革實踐中，要適應地方具體發展階段和資源稟賦，依照兩個基本原則。一是注重改革的統籌性與系統性相結合。在通盤籌劃設計改革方案的基礎上需要考慮各項改革間關聯與依存關系。例如，地方政府間事權劃分要與支出責任劃分相一致，收入和財力劃分要與事權和支出責任劃分相匹配，同時財權與收入和財力劃分相適應，最終實現財權與事權相統一。二是制度設計的統一性與地方多樣性相結合。當前，省以下地方財政體制最大特征是制度上的千差萬別，其中既有中國特殊國情因素，也有上一輪改革不徹底因素。根據馬克思主義哲學理論，物質的統一性與多樣性是相輔相成、辯證統一的，在堅持統一性的原則上，包容多樣性是物質發展的客觀規律。地方財政改革亦然。地方財政改革要在堅持財政制度頂層設計的統一性前提下，根據地方所處的不同發展階段和官員政治素養的多樣性，采取個性化的地方財政相關改革措施。[3]26因此，在完善我國地方財政體制改革層面，建議采取下面的改革措施。

1.事權劃分的制度化和規劃化。事權劃分無論是收還是放，都要擺脫行政層面隨意攤派的行為。當前，省以下地方政府承擔超乎自身財力承受范圍的支出事務，一方面在于社會經濟轉型過程中很多新生事務亟待政府處理，另一方面是上級政府利用行政權力將支出事務下移，導致越基層的政府自主權越弱。中央政府應該鼓勵各省制定省以下政府間事權和支出責任下移的標準和程序，以實現制度化和規劃化管理，避免財權上移、事權下移，壓縮基層政府財政自主權的做法。同時，基本公共服務相關社會性支出責任應該從省級層面進行統籌，才有利于實現基本公共服務均等化目標。所以，公共性事權應該上移至省級政府，清理目前各基層政府所承擔的相關事權和支出責任。在省級層面統籌社會性支出事權后，按照中央制定的公共服務支出最低標準，匹配對應財力，再將支出責任下移給地方基層政府。支出責任下移過程中還要設置競標考核機制，審查對接基層政府是否有足夠的人力和專業技術支撐。對于無法承接公共服務支出事務的地方政府，省級政府可以采取外包給社會第三方機構等其他形式。

另外，應嚴格按照“市場在資源配置領域發揮決定性作用”這一原則，清理地方政府在市場經營和競爭性領域直接干預市場交易的行為。國有企業，尤其是擁有壟斷資源的國有企業，在從事市場經營活動時，應嚴格審查其活動是否符合市場競爭規則，規范地方政府與國有企業間直接關聯的項目投資等行為，尤其是省級各部門所掌握的項目資金，必須經過公開、公平的競標，防止尋租行為發生。同時，充分發揮國有資產監督管理委員會作用，全周期監管國有企業與地方政府間的資金、人員等交往活動。

2.財權的下移與結構調整。自從1994年分稅制改革后，地方財政運行壓力日趨加劇，同時存在著嚴重的結構性問題，但2014年開啟新一輪深化財稅體制改革后，央地財政收入劃分一直沒有進行系統性變革，央地收入劃分成為改革滯后領域。“十四五”期間，隨著央地事權和支出責任劃分改革的逐步深化，央地收入劃分改革必須跟進。具體而言，在央地收入劃分方面，以健全地方稅體系為首要目標，增加地方政府主體稅種以緩解當前財政困難，例如資源稅、環保稅等目前已經立法明晰的稅種應該劃分給地方政府。同時，在政府性基金收入領域，應該建立起規范的地方政府基金收入管理機制，將土地出讓金納入央地共享收入，逐步減少地方政府對土地出讓金的依賴。在省以下地方政府收入劃分中，各省可因地制宜采取不同類型的劃分方法，但在省級層面必須建立規范的地方收入劃分制度，杜絕通過行政性干預任意調配下級政府財政資金。[4]4在地方債務治理方面，應該建立地方融資機制，實現“借、用、還”一體化，有效約束地方政府舉債行為，有效治理地方債風險。

（二）地方財政政策改革

在現代經濟發展過程中，財政政策的重要性不言而喻，財政政策作為國家宏觀調控的主要方式和手段，對經濟結構調整具有重要作用。同樣，在構建地方公共財政體系中，地方政府出臺的各種財政政策也必然是地方落實國家戰略的有效助力。未來，我國地方財政政策改革可以從以下幾個層面展開。

1.財政支出政策層面。“十四五”期間，財政政策的作用范圍不僅涉及經濟領域，更應涉及政治、社會、生態等領域。同理，地方財政政策也是政治、經濟、社會政策的融合。因此，地方政府應減少對經濟的直接干預，減少經濟生產性支出，擴大社會性綜合支出。

（1）縮小政府投資規模，引導社會資本成為地區投資主體。告別傳統以政府為主導的投資驅動型地方經濟發展方式，轉向以社會資本為主導的創新驅動型發展方式。過去以政府為主導的投資驅動發展方式如今已進入邊際效應遞減區間，這種發展方式不可持續，已經到了非改不可的地步。所以，未來地方財政政策的調整需從減少對經濟直接投資為突破口，逐漸減少地區經濟對政府投資的依賴。可采取的路徑有三：一是以PPP模式為先導對社會資本逐步開放，逐步建立社會資本友好環境。采取這種方式可以在取消某些投資領域行政限制的同時，激發社會資本活力，激勵社會資本不斷壯大，為社會資本提供更多選擇和需求，引導社會資本助推經濟發展方式轉變。二是建設高標準的市場體系。地方政府要將工作重點從主導地方經濟轉為建設本地區較高水準的市場體系，積極推進市場化改革，釋放本地經濟主體活力，增加對市場體系建設方面的投入。應該以建設世界一流的市場環境為主要目標，集中力量推進市場準入、監管、開放、誠信等方面建設。三是注重財政政策和貨幣政策的協同配合。地方政府出臺的財政和貨幣政策應該從更長的時間窗口上計算和權衡政策組合拳的投入和產出比，還要加強財政政策與貨幣政策的統籌性和功能互補性。財政政策重點在于經濟結構的調整，貨幣政策重點在于經濟總量的調整，二者間配合程度最終決定了經濟政策的落地實效。因此，需要地方政府在明確施政目標的基礎上統籌設計財政政策和貨幣政策。在明確劃分事權和支出責任、財權和財力的基礎上，改進地方政府考核體系，應以減少地方政府直接干預市場為導向，鼓勵地方政府營造良好市場環境和營商環境，切實尊重市場運行基本規律，實施財政和貨幣政策，推進地區經濟的高質量發展。

（2）提高民生支出的均衡度和精準度。民生支出是社會保障政策的具體體現。我國地方政府的社會保障政策，最鮮明的特征無外乎城鄉、區域或地區甚至群體等方面的差別，究其根源還在于各地方財力支撐能力的差異。要建立全國統籌的社會保障體系，央地財力分配相關制度也必須與之配套，例如轉移支付制度需進一步完善。就現實人口演變趨勢而言，人口老齡化問題日趨嚴峻，建立全國統一的社會保障體系對財力要求更高，給地方財政帶來的壓力更大。而且目前我國經濟已從高速增長進入中高速增長期，地方財政收入增速自2014年開始低于地方財政支出增速，地方財政收支壓力呈現長期性，建立全國統籌的社會保障體系難度大大增加。建立社會保障體系的最終目標是實現人民群眾更好生活，尤其是社會弱勢群體。全國統籌的社會保障體系要區別開真正弱勢群體與有能力群體，這就要解決受眾群體道德風險問題。因此，一要鼓勵民營資本進入社會保障相關行業。財力壓力加大背景下，地方政府可以發展民間資本作為財力補充，彌補社會保障供給不足。地方政府作為行業監管者，從事前審核、事中監管到事后考核等方面幫助行業規范與健康發展，也可采取多種手段激勵社會保障行業不斷升級，例如專業星級評定等方式，適當提供財政獎勵。二要發展多種多樣的養老模式。居家養老和社區養老更適合中國傳統文化，既不離開熟悉的生活環境，又可以保障老年人或弱勢群體的基本生活需求。地方政府應該積極鼓勵發展這兩種模式，加大財政投入，形成政府補貼為主，受益群體繳費為輔，社區和志愿者（包括民營社保機構）聯動模式。同時，在管理機制上，提倡多元主體共治思路。在這樣的氛圍中，不僅可以緩解地方社會保障支出壓力，解決社會養老需求，還探索了多元主體共同參與的社會治理模式，有效促進社會和諧和保障人民美好生活。

2.財政收入政策層面。“十四五”期間我國重要目標之一便是建設高標準的社會主義市場經濟，實現有效市場與有為政府間更好結合是所有政策的最終目標。因此，地方財政收入政策應在以下幾個方向調整。

（1）清理地域性稅收優惠政策。從短期來看，地域性財政收入政策能夠為地區增加一定程度的競爭力，例如稅收優惠政策為勞動供給、外商投資、項目建設、科技研發以及推動新興產業的發展等帶來積極效應。但從長期來看，五花八門的優惠政策對本地市場自主發展的擾亂問題不可小覷，財政收入政策的優惠將妨礙地區自發依據要素稟賦優勢發展主導產業。同時，各種優惠政策中難免出現不規范和尋租行為，又將進一步有損市場經濟的發展。就優惠政策本身而言，其對地區經濟發展所產生的效應性質難以量化，但可以肯定的是會對國家統一市場的形成帶來不利影響。[5]另外，地方財政收入政策直接關乎地方可支配財力，隨著地方財政運行壓力的增大，財政收入優惠政策將大大壓縮財政支出政策的優化空間，無法實現地方政府對地區經濟的結構性調整。因此，對地方性優惠政策有必要進一步清理，以實現稅收政策統一。

（2）加強對資本性收入征稅管理。資本性收入征稅當前主要體現在個人所得稅領域。間接稅占比大，直接稅占比小是我國稅制結構的基本特征。“十三五”期間，我國已經就個人所得稅進行“分類”加“綜合”式改革，推進我國個稅制度向著科學現代化方向邁進一大步，但高收入群體和中低收入群體的征稅稅率并沒有明顯拉開。另外，由于當前人們各種收入具有交叉性和隱秘性，這也增大了資本性收入稅收改革的難度。所以，在稅制設計完善的同時更需要利用高科技大數據等技術手段來實現稅收征管的嚴謹與全面。就此，一要建立和健全統一的個人所得信息登記制度。無論是各種勞動所得收入還是資本性收入，如股票和房價溢價增值部分，應通過技術和制度雙重手段實現統一記錄。二要健全個人收入征稅終端機制。個人收入涉及個人隱私，在便于征稅的同時必須要考慮對民眾隱私權的保護，所以對資本性收入進行征稅時必須要考慮民眾隱私的保護問題，因此在設計稅收征管制度的時候可以考慮將民眾的最終收入進行統一登錄，這樣就杜絕了如銀行利息和股票買賣等個人交易信息的泄露。

（3）積極探索和推動以數字經濟為主體的新業態經濟稅收改革。當前，我國數字經濟等新業態不斷發展壯大，但與實體經濟相比，數字經濟由于其本身特點給稅收征管工作帶來較大的挑戰。與傳統經濟業態相比，數字經濟最特殊之處在于其交易不依賴于實體存在，通過互聯網平臺以數據等虛擬形式開展經濟活動，所以有些人將數字經濟也歸為虛擬經濟。正是因為數字經濟的特點，以實體經濟活動為模板設計的現行稅收征管規則存在失效問題，無法明確征稅認定范圍以至于數字經濟的相關收入難以確稅。更為關鍵的是在數字經濟模式下，數據成為重要的生產要素，數據與價值創造和價值增值密切相關，而數據本身不是由數字經濟業態主體創造，嚴格來說是由業態主體組合或收集而來，所以數據價值的界定和對其新增部分的征稅成為一門嶄新課題。[6]盡管征收數字經濟稅面臨很多挑戰，但隨著數字經濟與實體經濟越來越廣泛融合，不開征稅所產生的問題影響更嚴重。因此，一要加快數字經濟稅法建設。開征數字經濟稅涉及網絡運營中間平臺、自然人性質的經營主體，社會影響較大。為避免開征數字經濟稅引發民眾質疑等問題出現，需要最大程度收集民意，依據稅收法定原則，將稅改方案進行公示，凝聚人民共識并以法律形式固定下來。二要健全開征數字經濟稅的基本條件。數字經濟稅種開征前需要完善各個征稅條件，如明確課稅要素、征管權限以及征稅管理程序等，在這些前提準備工作完成后才能按既定法律規定實施稅種開征。三要明確征稅要素和方式。開征數字經濟稅首要考慮的是操作的便利性和納稅者權益。稅務部門在獲取相關交易活動數據如權限、程序、方式以及具體內容等后，應按照數字經濟特點設計安排相關管理條例，提供優質服務。另外，要保障數字經濟征稅對象的基本權益，完善數字經濟交易一系列數據信息，絕不能出現信息外泄、違用盜用或過分征集等情況，讓數字經濟納稅者積極參與征稅法條與配套規定的修訂，保障納稅人的權利和義務。四要強化稅務部門與其他部門的合作聯系。由于數字經濟本身的特殊性，交易類型和方式與傳統經濟業態區別較大，具有交易虛擬化、地址網絡化和數據非中心等特點，這些客觀因素使得數字經濟征稅單靠稅務部門難以完成，必須得到其他部門的配合，例如市場監管部門、公安部門、海關部門以及社保部門。通過大數據信息化聯合實現涉稅交易數據共享，建立數字經濟納稅聯動平臺，形成納稅者、征稅者以及相關政府部門共治機制。

注釋：

①數據來源于國家統計局網站，經筆者計算而得。

參考文獻：

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[6]陸成林.國家治理與地方財政改革——首屆地方財政改革與發展論壇概述[J].地方財政研究，2014，（11）：78-80.

責任編輯? 魏亞男