大數據時代政府網絡輿情治理的多重困境及應對策略

梁志浩

[摘? 要]隨著信息技術的發展，網絡輿情逐漸成為社情民意最主要的一種表現形式。大數據時代爆炸性增長的數據信息使網絡輿情更加復雜化，網民失范和失序的在線行為導致極端言論和負面情緒大量匯集于網絡空間，不斷放大了社會轉型期的社會矛盾與利益分化現象。政府網絡輿情治理面臨著新的形勢、要求與挑戰。目前，政府網絡輿情治理實踐中依然存在應對被動與回應滯后的困境、內部協同與外部訴求的治理難題、發聲自由化與傳媒市場化的價值沖擊，因此迫切需要探尋可行的應對策略為政府網絡輿情治理提質增效。

[關鍵詞]大數據時代;網絡輿情;政府治理;網絡空間

[中圖分類號]C912.63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）06-0069-06

一、引言

黨的十九大報告提出，要“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”[1]。目前，我國正處于社會形態、經濟結構、價值觀念不斷變更的社會轉型期，各種社會矛盾和利益分化現象相繼涌現，人們為自己發聲、表達利益訴求的欲望日益高漲。網絡迎合了人們日益增長的美好生活需要，其開放、實時、便捷等特性持續展現出強大的優勢，有效地解決了現實生活中人們信息需求集成化與信息資源分散性之間的矛盾，同時，為草根與精英、公眾與政府之間搭建起一個平等對話的平臺，人們能夠在虛擬的空間里擺脫現實社會中各種層級和體制的限制，以更為直接和自由的方式來進行思想交流和訴求表達。可以說，人們在充分享受信息技術帶來便利的同時，逐漸實現了對現實熱點問題的觀點集合和利益訴求表達的場所的擴展。正如丹·希勒所說：“互聯網絕不是一個脫離真實世界之外而構建的全新王國，相反，互聯網空間與現實世界是不可分割的部分。”[2]287網絡輿情并非孤立地產生于網絡空間，而是現實生活中的社會輿情在虛擬世界里的一種呈現，并且對推進民主化進程和實現社會善治具有重要而深刻的現實意義。但是，由于網絡輿情爆發不穩定且影響范圍極為廣泛，突發性網絡輿情危機呈現出易發、頻發的態勢。

隨著大數據時代的到來，網絡輿情在數據體量、復雜性和產生速度等方面發生巨大變化，使得網絡輿情更趨復雜化，錯誤思潮、虛假信息、極端言論、負面情緒在虛擬的空間里大行其道，網民日趨多元化的價值觀念和利益訴求時常交織碰撞，為政府網絡輿情治理工作增添了諸多不確定性。因此，如何正確認識網絡輿情在大數據時代的發展特征，如何發現與應對大數據時代政府網絡輿情治理所面臨的現實困境，這不僅直接關乎網絡空間與現實社會的和諧穩定，同時也是在信息化浪潮中推進政府治理體系和治理能力現代化的重要落腳點。

二、大數據時代政府網絡輿情治理的新形勢

網絡輿情是社情民意最主要的一種表現形式，具體而言是以互聯網為載體，以公共事務、社會熱點、網絡話題為核心，廣大網民情感、態度、意見、觀點的表達、傳播與互動，以及后續影響力的集合。[3]網絡輿情集中體現了網民群體的情緒、意見和態度，而且能夠在極短時間內通過傳播擴散成為社會各界關注的焦點話題，其來源主要有各大門戶網站、在線論壇、博客、“兩微一端”等線上平臺。大數據時代政府網絡輿情治理面臨新的形勢。

（一）網民數量激增與在線行為失序化

互聯網基礎設施的大力建設與移動終端的全面普及給社會發展帶來了持續而深刻的影響，商業服務和互聯網技術的深度融合催生了在線消費模式。近年來，電子商務的不斷興起給人們生活帶來便利的同時，也在無形中培養了用戶的網絡在線習慣，人們在衣、食、住、行等方面呈現出“在線化”的發展趨勢。CNNIC（中國互聯網絡信息中心）發布的第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱《報告》）顯示，近年來我國網民規模持續攀升，截至2020年12月已經達到9.89億。[4]國民生活與互聯網日漸不可分割，網絡空間已經成為時下公眾發表看法、表達訴求、釋放情緒最重要的公共場所。大數據時代網絡輿情承載著越來越多的價值觀念，持續沖擊和影響著人們的思維方式和行為習慣，這對政府網絡輿情治理的觀念與方式提出了更高的要求。值得注意的是，《報告》顯示網民中受過大學專科及以上教育的比例僅占19.8%，表明了目前我國網民的總體文化水平依然不高。由于網絡空間具有開放性和虛擬性，部分網民憑借網絡身份的隱蔽性把網絡空間當作肆意宣泄個人情緒的首要窗口，他們失范和失序的行為嚴重影響了網絡社會的和諧穩定。現實社會的突發事件往往會通過線下、線上的媒體報道快速成為網絡輿論焦點，隨即引發網民在微博、貼吧、朋友圈等網絡場所的唇槍舌戰。對于極具爭議性的話題，網民會更傾向于支持那些與自己觀點和立場相近的言論，并且排斥與其對立的呼聲與內容，依靠網絡造勢把尖銳的矛頭指向一方，網絡輿論通過集群效應和極化效應逐步演變為網絡暴力。而且，大多數網民在輸出見解之前普遍缺乏對新聞事件的全面分析，更多的是對非理性言論的盲目跟風，這是近幾年網絡輿情反轉案例數量激增的重要原因。

（二）輿論生態改變與傳統媒體邊緣化

曼紐爾·卡斯特認為：“新的信息技術釋放了網絡的力量并使權力分散，事實上打破了單向結構和垂直的官僚監控的中央集權的邏輯。”[5]333傳統媒體如報紙、雜志、廣播、電視的信息傳播具有自上而下的單向性，如今互聯網直接打破了長期以來政府與主流媒體對信息傳播的壟斷。大數據時代，內容生產的“去中心化”趨勢讓每一個人都能夠成為網絡信息的生產者、傳播者與接收者，輿論生態由此呈現出全新的面貌。從善治的角度來看，社會化媒體提供了一種雙向互動的溝通機制，人們個性化的表達意愿被空前地調動起來，人們變得比以往更加愿意提出自身的立場主張和利益訴求，更加愿意主動地參與到社會事務管理與公共生活中來。可以說，公民在網絡輿情中的參與程度深刻影響到公民政治參與意識，對推進我國的民主化進程和追求公共利益最大化具有重要的時代意義。但是，網絡媒體在興起的同時也悄然改變了輿論話語格局，傳統媒體的社會影響力與輿論引導價值被不斷弱化。面對新形勢，習近平總書記在2013年全國宣傳思想工作會議上指出：“很多人特別是年輕人基本不看主流媒體，大部分信息都從網上獲取。必須正視這個事實，加大力量投入，盡快掌握這個輿論戰場上的主動權，不能被邊緣化了。”[6]對于大多數網民來說，網絡媒體是一個更加持續而穩定的輿論平臺，在這里他們可以擺脫層級體制的約束、突破時間空間的限制，以一種較為平等和自由的方式獲取信息、發布動態、得到反饋，而這些優勢是傳統媒體不可比擬的，因此傳統媒體面臨著被邊緣化的處境。

（三）數據信息泛濫與治理環境復雜化

進入大數據時代，信息傳播的速度、深度以及廣度相比以往得到了大幅提升，輿論數據的體量得到了爆炸性增長，與此同時政府網絡輿情治理環境也日趨復雜化。一方面，每一個網絡主體都擁有編制、發布信息的自主性，社交平臺和自媒體賦予了信息實時傳遞的特點，這在某種意義上意味著那些散布于網絡空間的言論、信息普遍具有較大的隨意性。而且，在極為發達的信息跟隨機制和分享機制的作用下，互聯網容易淪為網絡謠言滋生的溫床，人們都可能在無意識的情況下成為謠言的制造者和傳播者。[7]另一方面，住房、教育、收入、交通、醫療、環境等與民生密切相關的現實問題儼然成為各大網絡主體在網絡空間生產、加工、傳播的輿論素材與熱點議題。然而，網絡空間近乎無邊界的信息輸出為意識形態穩定帶來了諸多不確定性，基于不同階層、文化、教育背景而產生的觀念差異通過網絡媒體不斷匯集和擴散，并由此導致了在線用戶群體的價值觀差異，極大程度地削弱了社會主義主流價值觀的大眾認同。作為現實問題的放大器，網絡輿情的不斷發酵容易加劇網民情緒，進而帶來負面效應，從而進一步激化社會矛盾與沖突。而政府是網絡空間和現實社會共同的秩序管理者，如果不能對網絡突發事件做出合理的介入與處置，將會極大程度地削弱政府機關的公信力，甚至會將其推至風口浪尖從而引發新的輿情危機。

三、大數據時代政府網絡輿情治理的多重困境

（一）機制困境：應對被動與回應滯后的常態行為

突發性的網絡輿情危機發生后政府能否實現快速響應，很大程度上取決于政府部門應對機制的科學化程度。長期以來，政府網絡輿情治理普遍缺乏前瞻性和預測性，消極被動的應對方式是政府部門的常態化行為。突發事件網絡輿情應急預案的欠缺導致相關應對工作的開展明顯滯后于網絡輿情的發展態勢，政府部門往往是在網絡輿情已經產生甚至發酵了一段時間之后才開始介入，部門之間難以及時形成有效合力，導致治理的流程顯得非常被動。一方面，為了盡快遏制網絡輿情的發酵態勢，政府部門更傾向于直接采取簡單粗暴的強制性措施，通過刪除論壇帖子、屏蔽言論、封禁網站等信息圍堵方式以達到人為控制網絡輿情的目的。然而，網絡信息的傳播是極其迅速而廣泛的，再加上信息發布源的多元化以及網絡信息的可復制性，相關輿論呈井噴式爆發在短時間內足以擴散到社會每個角落。所以，完全遏制網絡輿情的發酵及蔓延并不現實，粗暴處置網絡輿情的方式不但不利于平息輿論，甚至會引發更大的網絡輿情反彈。另一方面，政府部門在熱點事件發生后沒有做到及時主動地發聲回應社會，官方信息公開與事件澄清工作的滯后為謠言的滋生蔓延提供了時間和空間，進一步加劇了網絡信息傳播的“盲人摸象”效應，致使政府錯失治理的最佳良機，造成不可挽回的負面影響。有資料顯示，在網絡輿情剛剛發生的幾個小時內，一旦遇到節點型的外部因素干擾，網絡輿情可能會有突然爆發的趨勢并導致信息急速向全網擴散，如果相關部門能夠積極主動地采取應對措施，就能夠及時化解網絡輿情的爆發態勢，大大降低網絡輿情危機爆發的可能性。[8]225

（二）體制困境：內部協同與外部訴求的治理難題

傳統的政府管理體制具有很大局限性，嚴重阻礙了政府網絡輿情治理能力的提升。一方面，從政府內部而言，傳統管理體制條塊分割、層級分明的特點直接導致了政府輿情管理部門間的職能責任交叉運行，各部門參與網絡輿情治理的聯動性和協同性較差。[9]而且，不同管理層級和監管領域的政府部門所使用的數據庫，往往缺乏統一的數據存儲標準，不同部門的數據平臺自成體系，部門間的數據資源難以實現互通共享和集中利用，因此形成了眾多“數據壁壘”和“信息孤島”。碎片化的數據導致了政府部門在應對由突發事件所引起的網絡輿情時的信息資源匱乏，在短時間內各部門無法實現高效的數據信息整合與利用，從而降低了對網絡輿情的回應速度。另一方面，“金字塔”式的垂直管理體制帶有強烈的排他傾向，政府外部主體的價值功能被嚴重忽視。[9]在一般情況下，由于突發事件網絡輿情發酵與傳播速度過快，網絡輿情決策是需要在較短時間內完成的。在緊急態勢和有限時間的雙重約束下，游離于政府體系之外的社會主體直接參與治理決策評估的難度非常大，因此最終決策更多是依賴政府領導層自身理解與認知而形成的。但是，這種單方決策模式存在較高的風險，常常導致政府的模糊性治理。此外，在傳統管理體制下政府內部與外部社會所掌握信息的極度不對稱造成了外部主體對網絡輿情信息的認知偏差，公眾的利益訴求和政府的立場主張也并非是完全一致的，如果缺乏及時的、面向社會的信息公開和反饋答疑，難免會形成誤解甚至引發公眾不滿。

（三）引導困境：發聲自由化與傳媒市場化的價值沖擊

大數據時代，網絡輿情對政治、經濟、文化以及社會發展產生日益深遠的影響，適當的輿情引導有利于維護社會和諧穩定，是政府網絡輿情治理的重要組成部分。自媒體、微博、門戶網站等線上平臺極大地拓展了社會輿論空間。網絡媒體的興起有利于社情民意的表達，但同時也容易導致偏激觀點集聚和加劇極端情緒的形成。首先，由于政府缺乏制度化、規范化、常態化的網絡輿情監管體系，各大網絡平臺上的輿論信息往往是質量參差不齊和真偽難辨的。例如，部分網民通過各種極端行為來追求對其情緒和利益訴求的“絕對順從”，導致過度情緒化表達的盲目從眾現象或群體操縱現象。[3]情緒化和極端化的網絡言論容易使網絡輿情出現非理性化，并且在潛移默化中擾亂公共話語體系和公民價值判斷。[10]如果政府反應不及時和行動不作為，就會喪失網絡輿情引導的主動權。其次，在當今傳媒市場化發展趨勢之下，網絡媒體與政府的意圖并非是完全一致的，政府所追求的是對輿情事件的成功處置以及維護社會安定有序，而一些逐利性鮮明的網絡媒體的目標是博人眼球和制造轟動效應，甚至通過斷章取義或扭曲事實等方式來吸引更多“吃瓜群眾”的關注。例如，一些頭條號、公眾號等自媒體為追求時效，發布未經證實的虛假信息，或是捏造所謂的“內幕消息”來制造新鮮賣點，目的是提高網絡關注熱度和吸引出入流量，進而賺取經濟利潤。另外，還存在部分網民或團體故意篡改事實，在各大網絡論壇上大量散布謠言企圖引起社會恐慌，無疑加大了政府網絡輿情引導工作的難度。

四、大數據時代政府網絡輿情治理的應對策略

（一）出臺專項法律，健全相關制度保障

網絡的開放性、虛擬性和隱蔽性等特點使網絡成為一個自由宣泄的空間，言論表達的過分自由容易導致網民失范和失序行為的產生。國務院新聞辦2004年4月就成立了網絡新聞宣傳管理局，并在各地設立相關部門進行網絡輿論管理。[8]220為了更好地規制網絡信息的有序傳播，凈化網絡生態環境，我國不斷制定和出臺了諸如《互聯網信息服務管理辦法》《網絡安全法》等一系列法規和規范性文件，但此類文件更多的是注重對網絡安全的維護，而沒有直面網絡輿情的現實問題。到目前為止，國內仍然沒有出臺一部關于網絡輿情治理的專項法律，對網絡輿情的法律規制更多是停留在地方政府制定的一些類似管理條例、管理辦法等的規章制度，立法層級普遍偏低，缺乏一定的權威性與說服力。此外，法律授權的不明晰使得治理主體、治理程序以及權責劃分等重要內容出現邊界模糊，現有法律制度體系依然有很大的健全空間，存在諸多制度空白亟待填補與完善，政府網絡輿情治理的健康有序開展迫切需要健全的法制體系作為有力支撐。因此，加強法律制度建設和強化法律規范韌性，出臺體系完備、可操作性強、與時俱進的網絡輿情管理法規，不斷規范治理主體的權責分配和問責追究制度，才能做到有效約束政府權力，營造良好的網絡輿情治理環境。另外，要明確區分網絡輿情與言論自由的邊界，繼續加大對違法違規網絡傳播行為的查處力度，對于利用網絡故意造謠誹謗、侵犯隱私、惡意攻擊等違法亂紀的行為，必須依法追究其法律責任。[10]

（二）強化技術支撐，實現科學動態管控

隨著各種新興技術的出現，人們對非結構化數據的處理和分析能力與以往相比得到了大幅度提升，技術賦能拓寬了政府網絡輿情治理的方式與路徑。在大數據技術的支撐下，相關職能部門能夠更加有效地對網絡輿情進行監測分析、預警決策、應急處置和輿論引導，并且讓“從分析過去發生了什么和為什么會發生，到把握現在正在發生什么，再到預測將來會發生什么”[11]成為可能。面對大數據時代日益復雜的網絡環境，信息技術部門需要不斷強化技術支撐，積極開展數據監測、存儲、挖掘、分析、安全等關鍵技術的攻關創新[3]，推動技術手段的橫向擴展和縱向挖掘，努力將大數據技術應用于更廣泛的領域和更深入的層次。一方面，不斷強化政府部門對數據資源的利用能力，推動政府從側重關注個別事件轉向全面的案例數據分析，不僅實現對宏觀數據的全面分析，還能對細微行為進行深度挖掘，進而把握住網絡輿情發展態勢。另一方面，構建動態的網絡輿情監管機制，進一步推動網絡監管部門的運作方式由被動響應轉變為主動預測，通過防微杜漸有效地將網絡輿情危機爆發的不確定性轉變為可控性。具體而言，網絡輿情監管部門通過實時監測與采集各大平臺的輿情信息數據，對微博、微信、論壇、門戶網站等主流社交媒體的信息進行量化管理，統計與定位網絡空間上的熱點話題、用戶特征、情感傾向等關鍵數據并且進行深入挖掘和關聯性分析，找出網絡輿情生成傳播的規律與軌跡，幫助政府更加及時準確把握網絡輿情的發展動向，實現對網絡輿情的全景式掌握以及精準化管理。

（三）調整政府機構設置，完善聯動治理體系

調整政府機構設置有助于化解傳統管理體制的剛性約束，從根源上提高政府治理能力。首先，通過革新網絡輿情領導管理體制，改變以往條塊分割、垂直領導的組織模式，建立扁平化、網絡化的組織架構體系[9]，提高各部門的聯動治理能力以及治理過程的可操作性。其次，由于網絡輿情發展可分為四個周期，即潛伏期、爆發期、擴散期和衰退期[12]，政府必須充分了解網絡輿情在不同時期的不同特點，并且依據不同部門的職能優勢進行明確分工，以便更有針對性地開展網絡輿情治理工作。網絡輿情治理往往涉及多個政府部門，難免會出現權力交叉、相互沖突的現象，如何合理協調好各方利益和明確角色分配非常關鍵，這是凝聚部門合力的重要前提。在此基礎上，按照統一領導、多部門聯動、分工協作的原則，構建突發事件網絡輿情協同應對的長效機制，充分發揮各部門在事前、事中、事后的不同角色和功能作用，在政府內部形成良好的網絡輿情治理協同聯動效應。最后，不斷優化各部門間的網絡輿情信息共享機制，通過統一數據存儲和使用標準，打造政府內部開放共享的大數據平臺，有效整合各部門搜索采集的數據信息并提高數據利用率，逐步打破部門間的“數據孤島”與“信息壁壘”，解決長期以來的數字鴻溝難題。

（四）促進多方合作，重視輿論引導價值

習近平總書記強調，根據形勢發展需要，要把網上輿論工作作為宣傳思想工作的重中之重來抓。[6]以互聯網為代表的新興輿論陣地已經成為宣傳思想工作的主要戰場，這就要求政府要加快適應新媒體環境下的輿論格局變化，緊跟網絡媒體的發展趨勢，把握好網上輿論引導的時、效、度，形成新型的網絡輿情治理模式。一般而言，網絡輿情往往會經過由淺輿情到顯輿情的過程，而且在形成顯輿情之后還會不斷整合與同化，加以引導可以推動網絡輿情向有益于社會和諧的方向發展。[13]首先，政府必須高度重視網絡輿論引導的作用和價值，在突發事件發生之后相關部門應積極主動回應網民質疑和化解對立情緒，及時澄清可能的信息失真和網絡謠言，切實提高輿情引導的感染力和說服力。其次，單打獨斗的輿情引導方式在當下已經不再適用，不僅需要加快政府官方媒體以及門戶網站建設，搶占輿論先機，同時也不能忽略與外界的主流媒體時刻保持密切合作，努力贏得網絡輿情話語權。再者，“大V”（身份獲認證的微博意見領袖）群體是順應新媒體時代的發展產物，其主流價值以及對網絡輿情的引導能力值得格外重視。作為處于網絡輿論核心圈層的價值領袖，“大V”群體擁有著較高的社會認同度，其觀點態度和價值傾向本身就代表著廣泛的民意，他們所散發的正向能量是社會向善發展的重要推動力。因此，政府網絡輿情治理需要引導“大V”群體主動積極承擔社會責任，借助其較高的識別度和廣泛的影響力宣傳黨和政府的方針政策，以達到強化主流言論和孤立非主流言論的目的，通過網民引導網民，依靠部分網民的正面聲音感染更多網民，從而實現對網民的正向教育與引導。[8]231

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責任編輯? 王? 雨