我國都市圈的空間格局和發展方向

黃艷 安樹偉

[摘要] 都市圈是我國區域經濟發展的主要形態。我國目前已形成了27個都市圈，空間格局呈現東南密、西北疏、沿海和沿江分布的特點，發展階段由東向西逐步遞減，與我國重大戰略存在空間一致性。新時期，要以都市圈為支撐構建現代區域發展體系，著重在重大國家戰略外培育一批都市圈，提升黃河流域和東北地區都市圈發展水平，促進成熟期都市圈向城市群轉變，加快都市圈融入新發展格局，最終形成“兩橫三縱”的都市圈空間格局。

[關鍵詞] 都市圈 ? 空間格局 ? 發展方向

[中圖分類號] F299.2 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0015-09

[基金項目] 國家社會科學基金項目：城鄉融合視角下協調推進新型城鎮化與鄉村振興戰略研究（19BJY059）。

[作者簡介] 黃艷，首都經濟貿易大學博士研究生，研究方向：城市與區域發展;安樹偉，首都經濟貿易大學教授、博士生導師，研究方向：城市與區域發展。

都市圈是城市地域空間形態演化的高級形式，通常是指以至少一個大城市為核心，以核心城市的輻射距離為半徑，所形成的密切聯系、分工互補、層次鮮明的同城化區域，具有明顯的空間屬性（安樹偉、孫文遷，2019）。截至2019年，我國城鎮化率已達60.6%，伴隨經濟社會活動持續向城市地域集聚，都市圈正在成為承載發展要素的主要空間形式。作為人口空間分布的載體和經濟發展的重要引擎，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確指出，要“培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”。2019年，國家發展和改革委《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》提出，“培育發展一批現代化都市圈，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”。可見，發展都市圈已成為加強區域分工互補、促進區域協調發展、實現大城市擴散效應的重要抓手，對于我國形成以城市群為主體形態的新型城鎮格局具有承上啟下的作用。與此同時，我國都市圈整體還處于成長階段，中西部都市圈發育滯后，成熟期都市圈數量較少，都市圈核心城市帶動能力不強、內部聯系較弱等問題持續存在。基于此，我國都市圈發展的空間格局和發展方向需要深入研究。

一、相關研究綜述

（一）關于都市圈識別的研究

都市圈的識別與界定是都市圈研究的基礎。其中，人口規模、經濟指標和距離要素是較多采用的方法。1977年，美國采用標準一體化區域來描述標準都市統計區，其主要標準包括中心城市人口規模在50000人以上、中心城市所在縣的其他部分屬于標準都市統計區等。1950年代，日本行政管理廳認為“都市圈”是以一日為周期，可以接受城市某一方面功能服務的地域范圍。1960年又提出“大都市圈”概念，規定中心城市為中央指定市，或人口規模在100萬人以上，并且鄰近有50萬人以上的城市等標準，從而將日本劃分為首都圈、近畿圈、中部圈、北海道圈、九州圈、東北圈、中國圈和四國圈八大都市圈（張京詳 等，2001）。王建（1996）基于日本都市圈經驗，結合我國實際劃分出京津冀、沈大、吉黑、濟青、成渝等九大都市圈。安樹偉、李瑞鵬（2019）則以都市圈核心城市的城區常住人口規模在300萬人以上，在區域內承載著直轄市、省會（自治區首府）城市、副省級城市等重要功能為標準，識別出我國24個都市圈。也有學者基于要素流、直接調查、引力模型、場強模型、斷裂點等方法，界定了南京、長春、沈陽、西安等都市圈的范圍（孫娟，2003;程大林，2003;李璐，2007;陳大鵬、孫飛，2012;韓剛，2014;閆廣華，2016）。

（二）關于我國都市圈空間格局的研究

目前，關于我國都市圈空間格局的研究多聚焦于單個都市圈內部，較少有對全國都市圈總體分布格局進行分析。總體來看，我國都市圈發展水平呈現東高西低的空間分布格局，發展成熟程度差異顯著，不同區域的都市圈發展程度差距較大（梁軍輝 等，2018;劉云中、劉嘉杰，2020）。在單個都市圈層面，學術界基于引力模型、通勤聯系度、經濟聯系度等方法對都市圈內部格局進行測算。如韓剛（2014）基于引力模型進行測算，認為長春都市圈呈現明顯的圈層結構。鈕心毅 等（2018）從跨城通勤聯系分析入手，認為上海與周邊城市組成的巨型城市區域已經出現了功能多中心的趨勢。喬旭寧 等（2007）則從經濟聯系強度的角度出發，認為烏魯木齊都市圈存在中心城市輻射力不足、對其他城市發展帶動力弱等問題。

總體來看，關于都市圈的基本概念和識別方法已比較豐富和成熟，但學術界尚未達成一致，我國都市圈總體格局的研究也需要深入。

二、我國都市圈的識別

（一）都市圈核心城市的選擇與范圍界定

在分析我國都市圈空間格局之前，要進行都市圈的識別。借鑒安樹偉、李瑞鵬（2019）的方法，首先確定出我國都市圈的核心城市。按照標準，一是核心城市的城區常住人口規模①必須在300萬人以上，即核心城市是Ⅰ型大城市;二是核心城市要在區域內承載著直轄市、省會（自治區首府）城市、副省級城市等重要功能，由此篩選出我國28個都市圈核心城市（表1）。其次，分別計算每個核心城市的經濟勢能量級，并根據經濟勢能量級確定都市圈的范圍。最終得到我國27個都市圈及其區域范圍②，結果如表2所示。

（二）我國都市圈發展的綜合得分評價

在識別和界定出我國現有都市圈的基礎上，本文采用熵值法，選取7類指標計算我國27個都市圈的綜合得分情況，在此基礎上，按照綜合得分低于0.06、0.06～0.15、0.15～0.40、高于0.40的標準將都市圈的類型分為四類，分別為：成熟期（Ⅰ型）、成長期（Ⅱ型）、發育期（Ⅲ型）、萌芽期（Ⅳ型）（表3）。總體來看，我國都市圈發育水平差異較大，其中，上海都市圈、京津都市圈、廣州都市圈和深圳都市圈綜合得分較高，各類指標得分均位于前列，屬于成熟期都市圈;以南京都市圈、杭州都市圈和寧波都市圈為代表的都市圈，主要位于我國東部沿海和中西部交通樞紐，屬于發展期都市圈;南寧都市圈、石家莊都市圈、太原都市圈、哈爾濱都市圈綜合得分則偏低，多項指標位于末位，屬于萌芽期都市圈。評分最高的上海都市圈綜合得分是評分最低的哈爾濱都市圈的34.37倍，各階段都市圈呈現發展期、發育期數量較多，成熟期、萌芽期數量較少的紡錘狀結構。

三、我國都市圈發展的空間格局

總體來看，我國都市圈空間分布極不均衡，呈現出以下五個特點。

1. 都市圈空間分布東南密、西北疏

我國都市圈空間分布東南密、西北疏，與我國地理、人口、經濟布局基本保持一致，除烏魯木齊都市圈以外全部位于“胡煥庸線”東南側。“胡煥庸線”西北側都市圈平均密度為0.2個/100萬平方千米，而“胡煥庸線”東南側以43.8%的國土面積分布了我國96.3%的都市圈，都市圈平均密度達到6.0個/100萬平方千米。從2016—2019年人口年均增速來看，“胡煥庸線”西北側直轄市、省會（自治區首府）城市、副省級城市常住人口增長速度為負，年均增速為-0.43%，而同期全國直轄市、省會（自治區首府）城市、副省級城市等常住人口年均增長速度為4.39%。此外，同安樹偉、李瑞鵬（2019）采用2016年數據識別的24個都市圈相比，2019年新增的福州都市圈、石家莊都市圈、寧波都市圈均位于“胡煥庸線”東南側，表明“胡煥庸線”西北不僅都市圈分布數量少于東南側，近些年在新興都市圈的培育能力上也顯著弱于東南側。

2. 呈現沿海、沿江分布的特點

我國都市圈空間分布以沿海和沿長江經濟帶布局為主，基本形成以“一縱一橫”為骨架的“T”字型都市圈發展軸帶。一方面，沿海和沿長江經濟帶都市圈在數量上占有優勢。我國27個都市圈中位于東部沿海和長江經濟帶的數量合計為15個，占我國現有都市圈數量的55.6%。其中，位于東部沿海城市和長江經濟帶的都市圈數量各為9個，分別占我國都市圈數量的33.3%，兩軸相交的長江三角洲地區都市圈分布則更加密集。另一方面，沿海和沿長江經濟帶的都市圈發展階段較高。綜合得分排名前10位的都市圈全部位于我國東部沿海或長江經濟帶，除廣州都市圈和鄭州都市圈以外，其余成熟期和發展期都市圈也全部位于我國東部沿海或長江經濟帶（表3）。2015—2019年，東部沿海和長江經濟帶都市圈人口占全國常住人口的比重由44.11%增長至44.57%，表明東部沿海和長江經濟帶仍是我國城鎮化發展的重心。

3. 由東向西都市圈發展階段逐步遞減

我國都市圈的數量、規模與發展階段均由東部向中西部遞減。從數量上看，27個都市圈中位于東部地帶的為14個，所占比重達51.9%;位于中部地帶的為7個，所占比重為25.9%;僅有6個都市圈位于我國西部地帶，分別為成都都市圈、重慶都市圈、昆明都市圈、西安都市圈、南寧都市圈和烏魯木齊都市圈。從發展階段上來看，成熟期都市圈均位于東部沿海地區，成長期都市圈也主要分布于我國東部地區，中部則以成長期都市圈為主，西部以發育期都市圈為主，發育狀況呈現空間不均衡格局（圖1）。

4. 與重大國家戰略高度一致

區域發展戰略作為優化區域空間格局、強化區域空間治理的重要手段，對我國都市圈發展存在重大影響。黨的十八大以來，國家陸續推出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略，從空間上看，我國都市圈的空間分布與重大國家戰略保持高度一致，既表明重大國家戰略在都市圈形成中的重要引導作用，也體現出都市圈已事實上成為我國區域發展戰略的重要支撐。2019年，位于五大重大國家戰略范圍內的都市圈合計為18個，所占比重達66.7%。其中，除黃河流域生態保護和高質量發展戰略外，其他重大國家戰略均以成熟期都市圈為主。

5. 南方都市圈空間融合顯著

以秦嶺—淮河為界，我國南方都市圈呈現明顯的融合連片發展趨勢，不同都市圈輻射范圍相互重疊，呈現“雙核心”特征。都市圈的輻射核即核心城市多數情況下只有一個，在極少數情況下出現兩個實力相當的大都市共同輻射一個區域，或一主一次兩個輻射核形成的都市圈，都屬于都市圈的特殊情況（馬燕坤、肖金成，2019）。總體來看，我國都市圈仍以單核心都市圈為主，目前較為認可的雙核都市圈僅有京津都市圈，而我國南方多個都市圈呈現出雙核發展的傾向，相鄰都市圈之間融合現象更加明顯，如上海—杭州都市圈、廣州—深圳都市圈、南京—合肥都市圈等。主要原因是隨著核心城市輻射能級的擴大以及都市圈之間交通基礎設施的進一步完善，相鄰都市圈之間輻射范圍逐步重合，多個都市圈組合成為呈連綿狀的都市圈發展帶。其中，上海、杭州、寧波都市圈基本形成多核心格局，核心城市能級接近，輻射范圍相互重疊，已經進入城市群發展階段。

四、以都市圈為支撐構建現代區域發展體系

以都市圈為支撐構建現代區域發展體系，就是要在區域協調發展戰略的引導下，積極引導都市圈建設與我國區域經濟布局相協調，充分發揮都市圈在區域發展中的核心帶動作用，以點帶線、以軸擴面，為構建彰顯特色、東西互濟、南北協調、陸海統籌的現代區域發展體系提供支撐。

（一）培育形成“兩橫三縱”的都市圈空間格局

進入新時期，“一縱一橫”的“T”字型都市圈發展軸帶已不能滿足我國區域協調發展的需要，未來應逐步建成“兩橫三縱”的都市圈發展新格局，形成擴散效應覆蓋全國的增長極體系。

“兩橫”是指長江經濟帶和黃河流域軸帶，“三縱”指沿海軸帶、京廣—京哈軸帶、烏魯木齊—蘭州—西部陸海新通道軸帶。目前，沿海軸帶和長江經濟帶都市圈發育較為成熟，要充分發揮沿海、沿江的優勢，以交通基礎設施網絡化和公共服務均等化為抓手，擴大都市圈的輻射帶動范圍，推動都市圈之間的合作和融合。京廣—京哈軸帶和黃河流域的都市圈發育水平不均衡，具備較好的區位優勢和人力資源優勢，城鎮發育密集，在未來一段時間有望獲得更大的發展空間。烏魯木齊—蘭州—西部陸海新通道帶處于我國西部參與“一帶一路”建設的重要交通軸線上，是西部地區最具發展潛力的區域，未來將在我國對外開放和區域協調發展格局中發揮更加重要的作用。

（二）在重大國家戰略之外培育若干都市圈

目前，我國都市圈布局與重大國家戰略高度重合，導致資源和政策過度富集，不利于區域協調發展。“十三五”時期，我國中西部地區經濟總量不斷增長，GDP年均增速分別達到10.5%和9.1%，涌現出一批具有良好發展基礎的中心城市，已具備建設都市圈的基本條件。因此，應在重大國家戰略之外，積極探索在中西部有條件的地區培育若干都市圈，作為統籌東中西、協調南北方的戰略支點。一方面，使增長極和發展軸不僅僅局限于我國東部沿海地區和重大國家戰略地區，為中西部地區發展留有空間。另一方面，使中西部地區在承接沿海地區產業轉移的同時，充分發揮都市圈在區域發展中的輻射帶動作用，集聚更多的人口、資金和要素資源，優化產業發展條件，逐步參與到區域經濟發展的接力之中。要特別重視重大國家戰略外地區中心城市的培育，逐步形成“中心城市—都市圈—城市群”的區域發展體系。

（三）提升黃河流域和東北地區都市圈發展水平

都市圈是黃河流域生態保護和高質量發展戰略的重要支撐，對于推動黃河流域動能轉換、實現產業集聚、促進黃河流域上中下游協調發展具有重要意義。現階段，黃河流域已形成青島、鄭州、濟南、西安、太原5個都市圈，布局集中于黃河流域中下游，整體發展水平也有待提升，難以為黃河流域生態保護和上中下游協調發展提供充足的動力。東北地區已形成沈陽、大連、長春和哈爾濱4個都市圈，均為發育型和萌芽型都市圈，整體發展水平不高，人口和資本流失嚴重，市場分割和體制機制問題長期存在。因此，要充分尊重城市發展規律，突出市場在資源配置中的決定性作用，引導資源要素高效流動和優化配置，促進產業分工協作、消減內部競爭，優先發展都市圈核心城市，優化都市圈整體功能。

（四）實現成熟期都市圈向城市群轉變

作為城市群重要的空間組成單元，處于成熟期的都市圈已具有較強的輻射帶動能力，中心城市能級較高，各城市關系緊密，大中小城市發育健全，物質生產與產品流動暢通，多呈現雙核或多核心發展態勢，已具備向城市群發育的基礎。因此，要適時推動成熟期都市圈向城市群轉變，在更高水平上實現區域一體化發展。一是要立足城市群發展框架開展都市圈建設，引導都市圈發展目標與城市群建設相互銜接，實現城市群與都市圈之間的“多規合一”，在編制城市群發展規劃時也應充分考慮都市圈之間的相互融合和利益協調。二是要加快實現高水平的公共服務基本均等化。以提質升級中等城市的高等級公共服務水平、補齊小城市（鎮）和鄉村公共服務短板為著力點，進一步縮小中小城市與大城市之間、城市與鄉村之間的公共服務差距，引導人口和產業在都市圈內合理布局。三是要破除要素流動邊界，實現都市圈共建共享。政府應以縱向突出優勢、帶動發展，橫向明確分工、互補合作為導向，創新和完善都市圈合作體制機制，完善分工協作的引導機制，構建一體化的產品市場和勞動力市場，實現資源在更大范圍內的有效布局。

（五）加快都市圈融入新發展格局

都市圈是實現國內國際雙循環的重要節點和主要抓手。我國沿海都市圈發展階段較高，是人口、資金和技術的主要承載地，要以擴展國際循環為主要目標，內外循環并重，以創新驅動的高科技導向、高效有序的一體化市場提升國際競爭力，打造面向全球競爭的高端產業集群，為國際循環的擴展和國內循環的構建提供支撐。與沿海都市圈相比，內陸都市圈國際競爭優勢尚未形成，國際循環潛力將在未來的5～10年之后逐漸釋放，現階段應以健全國內循環為主，積極主動參與國際循環，以破除區域行政壁壘，建設統一開放的國內大市場為主要目標，打通生產、流通、分配、消費等主要環節，健全供應鏈和產業鏈，在優先釋放我國城鎮化潛力和超大規模市場優勢的基礎上，積極參與國際循環。

五、完善我國都市圈格局的對策建議

（一）加強對都市圈的統一規劃與引導

都市圈的統一規劃與引導是以都市圈為支撐構建現代區域發展格局的必然要求。一是健全頂層設計。對都市圈的整體空間布局進行統一設計與規劃，明確都市圈的識別標準和分類尺度，根據區位條件、資源稟賦和發育現狀確定不同都市圈的發展方向和建設重點，注重都市圈發展的梯次推進，避免都市圈的泛化。二是注重不同規劃之間的橫向連接。要在更高層面上考慮都市圈的區域定位與發展方向，強化都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，充分考慮都市圈與鄰近地區、鄰近都市圈或中心城市發展的協調性，推動相鄰都市圈之間在基礎設施、產業分工、公共服務共享和生態環境共治等多方面統籌發展。

（二）對不同發展階段都市圈給予不同扶持政策

要在明確都市圈發展階段的基礎上，注重時序推進，按照“萌芽階段強核心、發育階段重產業、成長階段健體系、成熟階段抓協同”的重點思路進行安排。

成熟期都市圈要以高水平公共服務均等化為抓手，著力實現網絡化發展。既要引導核心城市向周邊次級承載地“有序疏解”，率先完成“騰籠換鳥”，又要在更大范圍內進行生產分工和政策配置，推動都市圈的融合和城市群的發展。成長期都市圈要加快提升中小城市功能，一方面要堅持以新型工業化為導向，改造提升傳統產業，培育發展新興產業，打造特色優勢產業集群。另一方面要加快戶籍制度改革，全面放開中小城市落戶限制，促進都市圈內新增城鎮人口向中小城市轉移。發育期都市圈要健全產業鏈條，在破除要素流動的體制機制障礙的基礎上，促進核心城市產業結構高端化、服務化、集聚化、低碳化、融合化發展，著重提供研發、設計、培訓等現代生產性服務。同時，要按照錯位發展的原則，引導核心城市產業鏈向周邊中小城市延伸。萌芽期都市圈要在完善互聯互通基礎設施的基礎上，充分發揮市場機制的決定性作用，降低區域市場壁壘，減少人口流動的制度性約束，以寬松自由的準入環境和創新氛圍積極吸引各類公司區域性總部及營銷中心進入核心城市。有序推動有條件的“縣（市）改區”或“縣改市”。

（三）在西部地區重點培育貴陽都市圈、蘭州都市圈和呼包都市圈

我國都市圈空間分布極不均衡，迫切需要以西部中心城市為依托，在有條件的地區培育若干都市圈。以現階段西部中心城市的人口規模和經濟狀況來看，可以重點培育貴陽都市圈、蘭州都市圈和呼包都市圈。

貴陽都市圈要以貴陽區域性中心城市為依托，完善城市軌道交通建設，加快貴陽—貴安新區—安順一體化發展，積極承接東部地區產業轉移，建成我國西南地區的科技創新中心。蘭州都市圈和呼包都市圈同屬于黃河流域，要在生態優先的基礎上，著重完善城鎮功能，促進上中游都市圈與下游都市圈分工協作，以此作為促進黃河流域跨區域合作、提升黃河流域協調發展水平的次級增長極。其中，蘭州都市圈則以深度落實“一帶一路”建設為抓手，充分發揮在資源稟賦和科技創新上的優勢，加強與西寧的分工協作，推動蘭州—白銀一體化發展，打造連接內陸與新疆、向西北延伸至中歐的重要樞紐。呼和浩特是黃河幾字彎區域最大的城市，和包頭相距不到200千米，且經濟和人口規模接近，具備建成雙核都市圈的條件，二者應錯位發展，完善城鎮功能，推動要素集聚和一體化建設，為黃河流域生態保護和高質量發展提供戰略支撐。

（四）做好都市圈核心城市“加減法”

核心城市是都市圈的中心，在極化作用和擴散作用的雙重作用下帶動外圍地區發展，對都市圈發展階段的推進具有決定性作用。因此，應順應都市圈核心城市發展趨勢，合理定位核心城市功能，將核心城市功能調整作為促進都市圈發育的重要引擎。

萌芽期和發育期都市圈要以做好核心城市“加法”為主。當要素資源向核心城市集聚使核心城市達到一定的能級，并使周邊地區成為極化區域時，都市圈就進入了萌芽階段，此時應著重提升中心城市的輻射帶動力和經濟效率，制定一系列產業和人才方面的政策，優先發展核心城市，推動都市圈發展空間不斷向外圍地區拓展。伴隨著一體化設施的建立，核心城市集聚能力的不斷提高、輻射能力逐步增強，都市圈的腹地范圍日益擴張、內部聯系更加緊密，從而進入都市圈發展的發育階段。此時，應在進一步加強核心城市功能的基礎上，通過產業轉移、知識外溢、要素重組、技術轉化等途徑，帶動外圍地區社會經濟發展。

成長期和成熟期都市圈要統籌核心城市“加法”與“減法”。成長期和成熟期都市圈核心城市擴散作用與極化作用逐漸平衡，中小城市有條件獲得發展機會，涌現出多個承載力良好的次級核心。一方面，核心城市要優化空間布局、調整產業結構、加強環境整治，促進核心城市與中小城市功能互補和產業協同，引導不符合核心城市發展需要的產業向中小城市布局。另一方面，進一步提升都市圈要素聯系度和交通通達度，通過交通一體化、市場一體化、公共服務一體化克服“疏解”給部分產業和核心城市發展帶來的影響。

（五）促進相鄰都市圈融合發展

都市圈是城市群的初級階段，隨著多個都市圈的發展壯大，都市圈之間不斷地交互、融合、改造，導致圈層結構產生交錯疊置現象，最終形成多圈層開放式城市網絡。為此，應順應都市圈的發展趨勢，積極適時破除都市圈之間的障礙，促進相鄰都市圈之間的融合發展，為城市群的形成創造條件。一是搭建核心城市之間的快速交通廊道，通過一體高效的基礎設施實現增長極之間的橫向連接，為向發展軸轉變提供必要條件。二是充分重視次級增長極的作用，在兩個核心城市所形成的軸向通道附近布局若干次級增長極，用于放大核心城市的擴散效應，促進都市圈邊界的擴展與融合。三是破除行政壁壘，在明確不同都市圈發展定位的基礎上，建立橫向利益分配機制，以政策和規劃的形式明確合作發展導向，推動跨區域互認、信息共享、產業園區和科研平臺合作共建，為跨地區企業轉移提供便捷的協調銜接。

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Abstract： Metropolitan circle is the main form of regional economic development in China. At present， 27 metropolitan areas have been developed in China， and the spatial pattern is dense in the southeast， sparse in the northwest， and distributed along the coast and along the river. The development stage gradually decreases from east to west， which is consistent with the spatial consistency of China's major strategic existence. In the future， we should build a better modern regional development system with the support of metropolitan areas， focus on the cultivation of a number of metropolitan circles， improve the development level of metropolitan circles in the Yellow River Basin and northeast China， promote the transformation of metropolitan areas into urban clusters， accelerate the integration of metropolitan areas into the new development pattern， and finally form a "two horizontal and three vertical" metropolitan circles spatial pattern.

Key words： Metropolitan Circles; Spatial Pattern; Development Direction

（收稿日期：2021-07-12 ?責任編輯：羅建邦）