代建制管理模式下政府投資項目管理效能研究

作者簡介：李創洲（1973-），男，漢族，廣東汕頭人。主要研究方向：政府投資項目管理。

摘要：隨著城市化進程的加快，各類民生項目的資金投入不斷增加，為提高項目建設管理水平和政府投資效益，代建制管理模式下的政府投資項目數量呈逐漸增加趨勢。但是，由于代建模式發展速度過快，相關配套監督管理機制、工程技術和管理人員難以跟上，導致頻繁出現政府投資項目各相關單位之間權責邊界不清、協調溝通不暢等問題，影響了政府投資項目管理效能。基于此，本文首先闡述了政府投資項目實施代建制管理的優勢，并選取4個典型代建制管理項目案例，進行深入分析管理過程中存在的不足，并結合工作實踐，總結出完善措施，望逐步實現代建項目的規范化管理，有助于提升政府投資項目管理效能。

關鍵詞：政府投資項目;代建制管理;管理水平;投資效益

在項目建設過程中，管理模式的優劣直接影響到工程建設質量以及經濟效益。在政府投資項目傳統項目建設管理中，容易出現工程管理水平低下等問題，影響了項目建設質量和政府的投資收益。而代建制管理作為一種新的項目管理模式，能有效解決政府投資項目傳統項目管理中存在的主體監管空缺、專業不精、效率低下等問題，不僅能提高項目管理水平，規范項目建設過程，有效提高項目質量，同時還能提高政府投資收益。因此，加強代建制管理模式下政府投資項目管理效能研究，對提高項目管理水平和政府投資效益具有非常重要的現實意義。

1.政府投資項目采用代建制管理的優勢

在政府投資項目中實施代建制管理能充分發揮代建單位的專業性，及時發現項目建設中可能存在的質量問題，使項目建設更加規范、專業，有效提高項目建設質量。其優勢主要體現在以下幾個方面：

1.1轉變職能，明確各方職責

在實施工程代建制管理模式的管理辦法及代建合同中，明確規定了政府投資項目的建設要求、標準以及代建單位和使用單位的權利、義務、責任等，并在各項工作開展前，對各部門的工作內容進行詳細劃分，有效解決建設項目責任主體不明、責任不清、推諉扯皮等問題，有利于代建單位充分發揮代建職能，提高管理意識，確保政府投資項目的質量與成本。另外，通過實施代建制管理，實現了對項目及代建單位的全面把控，管理與監督相分離，代建單位實施項目管理職責，而使用單位則實施監督職責，充分發揮代建單位的代建職能，提高代建單位的管理意識，明確各方職責，促進政府投資項目的透明化、資金使用規范化、管理效率更加優化。

1.2經驗積累，提高管理水平

在實施代建制管理過程中，項目企業負責人是項目建設的主要影響人員。因此，在政府投資項目建設中，對項目企業負責人的綜合素質要求較高，需具備豐富的建設項目管理經驗、統籌協調能力和良好的風險防范意識，并在項目實施前，制定出相應的防控措施，有效降低工程風險，有利于保證建設項目的質量和安全。此外，在政府投資項目代建過程中，通過代建管理辦法、代建合同約束以及適當獎懲等多重機制，能顯著提升政府投資項目管理水平以及項目建設質量。

1.3營造環境，提高投資效益

代建制管理模式，為政府投資項目營造良好的競爭環境和發展環境，不僅明確各方職責，還重點探究了代建制管理與政府投資項目之間的關系與影響性，各參建方嚴格遵守與履行代建合同中的職責和義務，政府對投資負責監督管理，而代建企業則負責施工管理，使政府與代建企業能夠在相互監督情況下，規范各項工作行為，避免出現各種暗箱操作等行為，以此實現政府投資效益的提升。

2.案例分析

自2018年以來，我區大力推進代建模式，已在各項目中得到應用。從代建項目中選取4個典型的案例進行分析。

在代建制管理模式下，根據項目類別的不同，政府組織專業化專家團隊，詳細探究項目的建設內容，制定出代建大綱和建設方案，并結合本地市場情況、財政情況等，加強對項目建設前期手續、招投標環節、施工過程管理等工作進行把控，保障代建項目的順利實施。

3.政府投資項目代建制管理存在的不足

政府投資項目通過實行代建制管理，促使項目建設更加規范化和專業化。雖然在上述4個代建項目中對各環節進行把控，但政府投資項目代建制管理中仍存在不足，現做如下總結：

3.1代建項目前期風險

由于政府投資項目的復雜性，在各項因素的影響下，在項目實施階段容易產生各種問題。尤其是代建項目前期階段容易因“不清晰”、“不全面”、“不成熟”而存在啟動前提條件不明確的問題，增加政府投資項目開展難度。一是建設需求不清晰。在項目啟動初期，由于委托單位或使用單位對建設項目的內容、范圍、規模、周期以及投資估算等未進行專業測算，代建單位需對上述相關方面進行專業測算，容易出現多次增減或更改建設需求的情況。二是項目建設需求不全面。項目在統籌時，僅考慮單個考核指標，并未將海綿城市、綠色建筑、慢行系統指標等進行統籌考慮，導致代建企業在代建項目實施過程中需要進行多次需求調整，在一定程度上會超過代建項目可研估算和初設概算，對資金投入難以把控。三是代建項目啟動條件不成熟。部分代建項目涉及到地塊合宗、法定圖則調整、河道藍線、生態控制線、征地拆遷等問題，如某中學改擴建工程中新建項目用地位于生態控制線內，導致主管部門對用地下發不予行政許可決定書，影響代建項目的推進進程。在上述三項問題的影響下，在前期工程環節中容易出現資金風險安全問題。

3.2代建單位的合法地位亟待確認

自開始實施代建制管理模式以來，各地陸續制定了代建管理辦法，明確規定了代建單位的權利、義務、責任等，但是在法律層面代建單位的合法地位仍未得到國家確認。直接導致在實際管理過程中，代建單位的獨立性無法真正發揮，如在可研概算批復、施工占道審批、用電報裝、施工報建、消防設計審核等方面，代建單位需要通過委托單位作為報審主體方可獲得行政部門審批，不僅增加委托單位的工作量，同時還降低代建單位的整體效率，大大削弱代建制管理的優勢，導致代建單位無法真正發揮出代建作用，與政府投資項目實施代建制管理的初衷相違背。同時，由于代建單位的參建五方主體責任層面不明確，對外協調的任務仍需委托單位作為主體協調處理，導致委托單位的工作量和責任并未減少，無疑違背了施行代建制管理的初衷。

3.3代建單位人員流動性較大

由于代建單位的盈利性，一般情況下，代建單位項目人員往往同時負責多個項目，且由代建單位的專業性決定了代建項目中，各個不同專業均有不同的負責人，彼此之間相互獨立。如在代建項目中，項目前期負責人與施工負責人并非同一人擔任，當前期工作結束后，前期負責人往往被安排負責下一個新項目，而項目在實施過程中出現涉及前期問題協調，容易出現施工負責人對項目全過程情況了解不不全面或出現溝通偏差等問題，影響工作質量和效率。此外，在代建單位中，受各種因素的影響，項目人員的流動性較大，導致對項目建設缺乏整體把控力，也會增加代建項目管理風險，降低項目管理效率。

3.4代建管理人員專業化程度參差不齊

在政府投資項目全過程代建中，對管理人員專業化程度要求較高，不僅要有良好的項目管理協調能力，更要熟悉政策和程序，真正做到統攬全局。由于我國代建制管理正處于發展階段，在目前的代建模式中，雖然部分代建管理人員的專業水平高、現場實踐經驗豐富，但代建管理人員在綜合管理能力、協調能力、專業知識等方面都較為薄弱，尤其是關于政府投資項目相關法律法規、報審報批程序、管理制度等方面的知識和能力不足，缺少復合型人才，導致項目運行時間冗長，資金規劃效益降低，無法發揮出工程代建制管理模式的應有價值。

4.完善措施

結合上述對代建制管理模式工程案例在項目管理中相關問題分析，本文總結出以下有針對性的代建制管理完善措施，以提升政府投資項目管理效能。

4.1建立健全的代建制管理體系

在代建制管理完善措施中，首先必須建立健全的代建制管理體系，確保代建工作能夠規范化操作，以提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益。從這幾個方面著手：

一是完善代建管理辦法。結合代建制管理實施以來出現的問題，修訂《代建制管理辦法》。通過完善代建管理辦法，確保代建工作有據可依、有章可循，堵塞制度漏洞，真正發揮代建制管理的優勢。首先，應先明確代建項目的前置條件。委托單位需在項目生成后、代建項目發起前，進行代建制管理模式的可行性研究，有效解決代建項目推進困難問題。如在區域分布廣、內在聯系弱、協同難度高的群體工程中，不建議采用代建制管理。其次，需要提高相關職能部門的項目統籌能力。為避免短期內同一個區域出現重復施工，相關職能部門需統籌規劃海綿城市、綠色建筑、慢行系統等配套項目建設，以減少政府投資浪費。最后，是確保項目啟動的可行性。委托單位應在解決建設項目的地塊合宗、法定圖則調整、河道藍線、生態控制線、征地拆遷等相關問題后，確保項目啟動是具有可行性，再提出代建意向。

二是建立完善的監督機制。為了提高代建工程整體項目管理的有效性，應建立完善的監督機制，督促委托單位、使用單位、財政、審計、監察等貫徹履行自身的監督職責，對代建市場的準入條件、代建單位的資質、招投標行為以及代建合同等進行監督，及時整改被審計、稽查發現的問題，同時還應對項目進行全面自查，以便及時發現問題，主動進行整改，以增強委托單位對代建單位的管控與管理的力度，將問題消滅在“萌芽”，實現代建項目建設管理的完善性、規范性，不斷地提升代建項目管理的有效性。

4.2 承認代建單位的合法地位

隨著代建制管理模式應用越來越廣泛，各地政府部門也逐漸承認代建單位的合法地位。在建設項目審批制度改革時，應明確規定代建單位在申報審批事項中的權利和義務，同時還應增設代建單位的專用賬號，確保代建單位在申報時不需要通過委托單位就能獲得行政部門審批，能夠有效降低時間成本，進而提高代建單位的整體工作效率。

4.3提高對代建單位的管理力度

針對代建單位人員流動性較大的問題，提出以下兩點完善措施：一是委托單位與代建單位簽訂人員承諾協議，在該協議中嚴格規定代建項目的項目經理、專業負責人的資質、考勤情況及人員情況等。一旦出現人員變動，代建單位須書面告知委托單位及使用單位，在得到雙方同意的情況下，方可進行人員變動，避免出現溝通偏差等問題。二是嚴格考勤制度，委托單位通過考勤全面了解代建單位的管理人員，并對代建單位人員到崗情況進行嚴格控制，避免出現跨專業負責現象，影響工程質量。

4.4提升代建管理人員的綜合素質

與其他行業相比，代建行業屬于“智力型服務”，因此對代建管理人員的綜合素質有了更高的要求，不僅需要具備較高水準的專業知識，通曉經濟、管理、法律等相關知識，還應具備較強的語言表達能力、敏銳的思維能力、綜合管理能力以及統籌協調能力等。首先，建立健全完善的人員培訓機制。定期或不定期組織培訓，根據工作崗位不同、工作要求不同，設置多樣化的培訓方案，對相關的管理人員開展專業知識與技能的培訓活動，注重培養復合型人才，提升代建管理人員的專業能力與素質，確保管理人員能夠正確處理各種突發事件，協調各方關系，確保工程順利進行，提高工程質量，有效控制工程造價成本。其次，建立相應的考評機制。通過對培訓結果進行考評，及時披露代建管理人員存在的優勢和不足，并予以一定的獎懲措施，充分調動管理人員培訓的積極性，進而提升管理隊伍的整體素質。最后，積極的引進各種代建管理的成功經驗，以此來提高代建管理人員的綜合能力與專業水平。

5.結語

綜上所述，通過在政府投資項目中實施代建模式，項目的質量、安全、管理均在可控范圍內。但是在代建制管理中仍在不足之處，影響代建項目的管理水平和政府投資效益。 針對項目代建管理中存在的問題，通過建立健全的代建制管理體系、承認代建單位的合法地位、提高對代建單位的管理力度以及提升代建管理人員的綜合素質等措施，完善代建制管理，提升政府投資項目的管理效能，為政府投資項目代建制管理提供可復制的經驗借鑒。

參考文獻

[1] 蔣成良，趙政，翁崢.代建制項目探究[J].山西建筑，2018（31）： 236- 237.

[2] 張紅兵.論代建制模式下信息管理的過程與溝通[J].現代裝飾（ 理論），2012（ 07）：208.

[3] 丁國雄.試論政府投資項目代建制存在的風險與對策[J].時代金融. 2019，（33）：86-87.

[4] 邵君.簡析代建制發展中存在的問題與建議[J].建筑設計管理，2016（9）： 43- 45.

[5] 胡俊燁，黃鑫慧，魏沛燕.政府投資項目代建制實施中的問題及對策[J].企業改革與管理，2018（17）： 211+214.