城市發展不平衡視角下層級制影響公共物品供給機制研究

王德起 毛紫君

[摘 要] 我國城市發展與層級制密切相關，理論上存在著一條“層級制影響公共物品供給，而公共物品供給影響城市發展”的邏輯路徑。層級制自上而下的政府權力運作機制，為高行政等級城市帶來的資源傾斜、政策支持、財力支持影響著城市公共物品供給，在市場機制合力作用下形成極化效應，強化不同行政等級的城市發展不平衡狀態，不利于社會和諧穩定與區域協調發展。為此，應從根本上破除低行政等級城市面臨的體制機制障礙，處理好要素配置過程中政府與市場的關系，并以公共物品供給能力提升撬動低行政等級城市快速發展的杠桿。

[關鍵詞] 層級制;公共物品供給;區域協調發展;城鎮化

[中圖分類號] F291.1? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2021）01-0001-08

導致城市發展不平衡的因素有很多，層級制作為我國特有的政府管理體制，其重要性不可忽視。我國政府部門掌握大量資源，并遵循從中央到地方自上而下的邏輯進行配置，一個城市在層級制中所處的位序，也即城市的行政等級，在某種程度上決定了該城市向上級政府爭取資源的能力。由政府部門承擔供給主體的公共物品就具有向高行政等級的城市優先配置的傾向，而公共物品供給能力進一步決定了城市的發展潛力。簡言之，層級制下資源配置具有行政中心偏向性，城市的行政等級與城市發展密切相關，公共物品則是兩者相互作用的關鍵受力點。厘清層級制、公共物品與城市發展之間的作用邏輯或傳導路徑，可為深刻剖析我國城市規模格局形成機理提供新的研究視角，所得的相關研究結論與政策建議對優化公共資源配置、維護社會和諧穩定、促進區域協調發展具有重要現實意義。

一、文獻綜述

層級制對城市發展的作用及產生的效應受到學者們廣泛關注。政府主導的推進模式是我國城鎮化主要特征（李強等，2012）[1]，政治因素尤其是城市的行政等級比西方經濟學強調的市場機制、自然資源稟賦、運輸條件等更能導致人口在城市的集聚（Soo，2005）[2]。城市規模及增長的分異受到政府對資源配置的“行政中心偏向”重要影響，城市人口和用地規模隨著城市行政等級的提高呈指數遞增趨勢（魏后凱，2014）[3]。層級制對城市發展的影響不僅存在于城市之間，也存在于城鄉之間，張強（2018）認為，城市與鄉村“上管下”層級式的體制機制致使上下級地區資源配置地位和權力不平等，下級地區資源要素長期向上級集聚，引發城市的“膨脹癥”和農村的“凋敝癥”[4]?？傊瑢W者們關于城市的行政等級與城市發展的正向相關關系基本達成共識，而之所以會存在對高行政等級城市資源配置的“偏愛”，主要在于優先集中資源培育具有一定優勢的城市成為經濟增長極，通過增長極的涓滴效應帶動其他地區發展（王垚等，2014）[5]。

關于城市的行政等級如何促進城市發展差異這一問題，學者們也從不同角度給出了解答。高行政等級城市能夠提供更優質的公共服務（覃成林等，2016[6];黃燕芬等，2018[7]），集聚更多開發區資源（王志峰等，2017）[8]，吸引更多外商投資（曾鵬等，2017）[9]，擁有更多的國有企業（鄧偉，2011）[10]等。盡管學者們研究的角度各不相同，但不難發現，導致不同行政等級城市發展差異的關鍵點在于城市間不公平的資源配置。Rodríguez-Pose（2012）[11]和Dustmann等人（2014）[12]研究發現，城市的公共服務供給對外來人口的流入有明顯的促進作用。政府優先將教育、醫療衛生、交通基礎設施等優質的公共資源集聚在高級別的城市（Black、Henderson，2003[13];Henderson等，2009[14]）。覃成林等人（2016）研究發現，優質的公共服務對流動人口存在顯著的正向影響，存在一條行政等級通過影響城市公共服務資源配置從而間接影響城市人口分布的作用路徑[6]。從某種程度上來說，公共物品供給作為政府配置資源的主要形式，是吸引其他高附加值要素資源流入的先決條件。

綜上所述，學者們從多角度研究了層級制對城市發展的作用機制與效應，并取得了豐碩的研究成果。然而，已有文獻對我國層級制政府管理體制的運作機理認識深度不足，對層級制、公共物品供給與城市發展之間相互作用的邏輯框架梳理不夠清晰。鑒于此，本文首先從層級制與公共物品核心概念入手，深入分析我國層級制政府管理體制的內在運作機理，之后基于層級制下城市發展不平衡的特征事實，構建層級制、公共物品供給與城市發展不平衡的作用邏輯框架，最后根據所得出的研究結論提出相關的政策建議。

二、概念解析

（一）層級制的內涵

層級制的形成與發展伴隨著人類社會由簡單向復雜的演化過程，具有一定的歷史必然性。自人類產生管理行為以來，層級制就以其高效、穩定、紀律的嚴格性而普遍存在于組織管理中，受到亨利·法約爾、馬克思·韋伯等古典管理理論代表人物的贊成和支持。馬克思·韋伯在《經濟與社會》中對行政層級制（官僚體制）的論述至今仍被學術界奉為經典，他認為行政層級制是“理性”性質的：規則、目的、手段和“求實的”非人格性控制著它的行為[15]。王建斌（2016）基于這一觀點將層級制的特征闡釋為：從結構上，行政層級制表現為自上而下的等級體系、職能和職位的專業分工體系;在組織運行方式上，采用“非人格化”和嚴格的規章、制度將人的情感、關系等非理性因素排除在組織之外，使得組織按照一種理性的方式來運行，其根本目標是實現組織“效率”的最大化[16]。

層級制目前仍普遍存在于大型企業、政府機關和社會組織中，我國的城市管理實行“上管下”的層級制。層級制是在我國中央集權的單一制國家結構形式下政府權力的運作機制，理解我國的國家結構形式有助于把握層級制的內在運作機理。國家結構形式是政治制度的一項基本內容，是一個國家縱向關系的權力架構。從世界范圍來看，國家結構形式主要有單一制和聯邦制兩種。單一制國家只有一個中央政權實施一部統一的現行憲法，國家劃分為各個地方行政區劃，地方政府由中央政府設立，地方政府的權力由中央政府授予。聯邦制國家則是由兩個或兩個以上的政治實體結合而成，除聯邦憲法外，還有各成員單位的憲法，除聯邦制中央政府體制外，各成員單位還具有自己特色的政府體制。我國是世界最大的實行單一制的社會主義國家，中央與地方政府之間具有嚴格的等級關系，單一制的國家結構形式為我國層級制政府管理體制的運行奠定了堅實的組織架構基礎，而城市的行政等級是層級制在城市管理上的投影。

概而言之，我國是中央集權的單一制國家，中央政府對地方政府實行全面領導。具體到城市管理層面，我國實行層級制的政府管理體制，一般而言，按照“中央—省（自治區、直轄市）—市—縣—鄉（鎮）”的行政層級逐級管理。位于不同層級的城市具有不同的行政等級，被賦予相應的經濟管理權限，上一級政府對下一級政府執行管理職責，并享有對下一級政府的資源配置權。

（二）公共物品的特性

現代福利經濟學家保羅·薩繆爾森對公共物品的定義被學術界廣泛接受和認同，他認為公共物品是“每個人對這種物品的消費不會造成任何其他人對該物品的消費的減少”的物品[17]。薩繆爾森將公共物品的特性歸納為非排他性和非競爭性。公共物品受益的非排他性是指產品在消費過程中所產生的利益無法從技術上排斥未付款的個體，即由于存在較高的排除成本而存在“搭便車”現象。公共物品消費的非競爭性是指每增加一名消費者，不影響其他消費者對該產品的享用，即消費公共物品產生的利益具有不可分割性。

依據公共物品所特有的非競爭性和非排他性兩個屬性，可以將公共物品分為純公共物品和準公共物品。同時滿足兩個特性的物品是純公共物品，主要有國防、義務教育、外交等。準公共物品是不同時具備兩種特性的物品，即或具有非排他性而不具有非競爭性，或具有非競爭性而不具有非排他性，主要有醫療服務、道路交通、保障性住房、水電供應等。在公共物品的供給方面，純公共物品和準公共物品由于屬性不同，供給主體也有差別。純公共物品由政府部門承擔供給主體，由于公共物品的受益具有非排他性，導致私人部門不愿或無法提供公共物品而只能由政府部門提供。而對于準公共物品而言，政府部門是主要供給方，消費或使用準公共物品需要交納一定的費用，私人部門同樣有機會成為供給方。純公共物品的界定較為嚴格，我們日常接觸到的多為準公共物品，因此本文所探討的公共物品限于準公共物品。總之，公共物品的特殊屬性決定了由政府部門擔任主要供給主體，政府部門的資源配置方式對公共物品配置有重要影響。

三、層級制、公共物品供給與城市發展不平衡的邏輯框架

（一）層級制下城市發展不平衡的特征事實

自改革開放以來，我國經歷了從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程，市場機制的作用在日益增強，政府與市場的有機協作形成了具有中國特色的社會主義市場經濟。盡管如此，當前我國城市發展仍然與政治權力息息相關，具體反映就是一個城市的行政等級越高，城市規模就越大。

關于城市的行政等級目前學術界并沒有統一的劃分標準。依據我國行政區劃標準，結合我國的行政級別分類以及《中國城市統計年鑒》的分類，城市的行政等級可以劃分為直轄市（正部級）、副省級市（副部級）、一般地級市（正廳級）和縣級市（正處級）。考慮到不是副省級市的省會（首府）城市往往是區域性中心城市，在一?。ㄗ灾螀^）范圍內有特殊的政治地位，同時省會（首府）城市領導的行政級別通常為副省級，相比于省內（自治區）其他地級市擁有更多的行政話語權，故而將省會（首府）城市與一般地級市分開，與副省級市并為同一類。不同行政等級的城市數量及名稱見表1。

為進一步分析不同行政等級的城市規模差異，表2給出了2006年和2018年我國不同行政等級的城市城區平均人口、建成區平均面積，分別代表城市的人口規模和用地規模。在數據分析之前，本文須先對數據來源作以下說明：首先，《中國城市統計年鑒》對城市人口的統計口徑為戶籍人口，隨著我國城鎮化進程快速推進，大量外來務工人員涌入城市，在城市中常住的非戶籍人口已成為城市人口的重要組成部分，而戶籍人口已難以衡量城市真實的人口規模。鑒于此，選擇《中國城市建設統計年鑒》的城區人口（城區范圍內戶籍人口）與暫住人口（在本市居住半年以上的外來人口）加總來表征城市人口規模更具合理性。其次，通常情況下，城市規?？梢灾赋鞘械娜丝谝幠！⒂玫匾幠：徒洕幠?，但由于《中國城市建設統計年鑒》缺失對地區生產總值的統計，為了統一數據來源，未給出代表城市經濟規模的地區生產總值對比結果。

從表2中可以初步得出以下結論：第一，行政等級越高，城市平均規模越大。無論是從城市人口規模還是從用地規模來看，2006年和2018年的數據對比結果均表明，隨著城市行政等級的提高，城市平均人口規模和平均用地規模顯著地增加。以城市人口規模為例，2018年直轄市城區平均人口規模高達1772.91萬人，而副省級市和非副省級省會城市僅為464.25萬人，地級市（不含省會城市）和縣級市城區平均人口規模則更小。將地級市（不含省會城市）城區平均人口視為參照系，2018年不同行政等級的城市城區平均人口比例為22.3∶5.9∶1.0∶0.3，相應的城市建成區平均面積比例為12.9∶4.7∶1.0∶0.3。城市人口規模相比于城市用地規模呈現出更大差異性，也進一步說明了高行政等級城市的單位建成區面積內集聚了更多的人口。第二，高行政等級城市具有更強的人口集聚能力。從城區人口增量來看，2006年到2018年，直轄市城區平均人口增加635.89萬人，副省級和非副省級省會城市人口增加167.47萬人，地級市（不含省會城市）和縣級市的城區平均人口分別增加14.77萬人和3.28萬人，行政等級越高的城市人口增幅越大。從城區平均人口增速來看，副省級市和非副省級省會城市的增速均顯著高于地級市（不含省會城市）和縣級市。副省級市和非副省級省會城市城區平均人口增速是地級市（不含省會城市）的2.5倍、是縣級市的3.3倍。直轄市城市人口擴張速度并沒有顯著高于副省級市和非副省級省會城市，但并不能認為直轄市人口集聚能力就相對較弱。我國實施大中小城市協調發展的城市發展政策，對大城市建設用地規模實施管控政策，致使大城市人口等要素集聚能力下降，加之大城市病等負經濟效應導致大城市人口有外流趨勢，政治因素與經濟因素疊加作用下直轄市平均人口增速并未顯著高于副省級市和非副省級省會城市。但這恰說明直轄市由于城市規模基數相比于其他行政等級的城市更大，城市發展更為成熟，人口集聚能力更強。從城市人口規模變化角度來看，不同行政等級的城市呈現較大差異，高行政等級城市人口規模增加也越大。

（二）層級制、公共物品供給與城市發展不平衡的邏輯框架

以上數據分析結果表明，層級制與城市發展密切相關，而層級制影響城市發展需要借助一定的物質媒介，通過一定的作用機制。（準）公共物品因具有非競爭性或非排他性的特殊特性，一直由政府部門作為主要供給方，層級制下政府權力運作方式能夠對城市的公共物品供給能力產生重要影響，而公共物品是吸引人口向城市集聚的重要參考標準。當然，除了城市的公共物品供給能力，地理區位、人文歷史、資源稟賦等其他因素也會導致不同行政等級的城市規模分異，但這些因素相對獨立于層級制而存在，并不能掩蓋層級制、公共物品供給與城市發展之間密切相關性。

層級制、公共物品供給與城市發展之間的作用邏輯框架如圖1所示。在層級制的政府管理體制下，高行政等級的城市擁有更多資源傾斜、政策支持、財力支持，帶動城市公共物品供給能力提升，而公共物品供給能力又作為城市競爭力的集中體現，吸引人口、物質、信息等進一步向城市集聚，加之市場機制的合力作用形成極化效應，強化不同行政等級的城市間發展不平衡狀態。而位于高行政等級的城市由于具備較好的公共服務與更多要素集聚，在層級制中優勢也更為突出。在這種以公共物品為媒介雙向互動的作用下，最終呈現出城市的行政等級與城市發展高度正相關的局面。

1.資源傾斜

城市發展并非主要取決于城市本身對要素的吸引力，而更多由城市從中央政府或上一級政府獲取資源的能力所決定。城市在層級制的位序，也即城市的行政等級，會對公共資源產生不同的虹吸效應，高行政等級城市由于靠近主導資源分配的政治權力中心而享有更多優先配置權。例如，作為各級政府的駐地或區域性中心城市，中央或省（自治區、直轄市）政府出于政治、經濟等各方面考慮，通常將政府部門所掌握的重點高等院校、三甲醫院、高鐵站點等公共資源向直轄市、副省級市或省會（首府）城市等高行政等級的城市傾斜。城市的行政等級越高，能夠“被動”獲得上一級政府主導分配的資源就越多。

2.政策支持

國家一些重大改革舉措大都采取“先試先行”的方式，先對試點區域提供資金扶持與制度配套支持等，取得成功經驗后再向其他區域推廣。高行政等級城市由于自身發展基礎更好并且更靠近政治權力中心，往往是各類試點的優先選擇區域。例如，擁有先進設備的醫療建設試點、教育教學試點等通常選擇在高行政等級城市，通過有針對性地扶持試點區域發展，在取得經驗的同時，有效提升高行政等級的城市公共物品供給能力。這種有導向性差別化的政策支持，在市場機制的作用下吸引了更多經濟活動向擁有優惠政策的城市集聚，破壞了城市之間公平競爭環境，使得不同行政等級的城市規模呈現兩極化傾向。

3.財力支持

地方政府承擔公共物品供給職責，必須有充足資金作為保障，財政收入直接決定政府提供公共物品的熱情。高行政等級的城市通常是區域性中心城市，自身能夠吸引周邊要素的集聚，增加政府財政收入。同時，高行政等級的城市相比于其他城市能夠從上級政府爭取更多財力支持，同樣能夠增加政府財政收入。財政收入保障城市發展的資金鏈，促進城市公共物品供給能力提升，而良好的公共服務反過來吸引更多要素流入，進一步增加政府財政收入。在這種互為因果的循環作用下，高行政等級的城市經濟與社會發展更快。

四、研究結論與政策啟示

我國施行的是以政府為主導的城鎮化模式，層級制的政府管理體制對要素流向起到至關重要的引導作用。一方面，層級制對高行政等級城市發展起到積極促進作用，有利于經濟增長及帶動一批大城市發展，并輻射帶動一部分中小城市發展。另一方面，層級制以公共物品供給為主要媒介，通過為高行政等級的城市帶來資源傾斜、政策支持和財力支持，提升城市公共物品供給能力，在市場機制合力作用下吸引更多要素集聚產生極化效應，促成當前我國不同行政等級的城市發展不平衡狀態。推進我國新型城鎮化高質量發展，要持續提高城鎮化水平，更為重要的是引導不同規模的城市均衡化發展，破解層級制的負面效應。

第一，破除低行政等級城市面臨的體制機制障礙，充分調動城市積極性與主動性，增強行政等級較低的中小城鎮發展活力。弱化層級制下資源配置的行政中心偏向性，不以城市行政等級為依據配置公共資源，一味地將優質資源、優惠政策、資金扶持等向高行政等級城市傾斜，而應著力為不同行政等級的城市提供公平的發展權利與發展機會。首先，合理設置管理層級，疏通要素自上而下有效配置的渠道，以避免高行政等級的城市利用管理權限優勢截留或攫取下一級城市的要素，保障要素能夠在低行政等級城市充分集聚。其次，賦予低行政等級城市更多經濟與社會管理權限以減輕制度束縛，激發中小城鎮發展潛能。

第二，處理好政府與市場的關系，既要將要素配置主導權讓位于市場，也要充分發揮政府宏觀調控作用。一方面，建立跨區域合作機制，打破不同行政區域間的自我保護“壁壘”，促進要素在不同行政等級的城市之間、不同行政區域之間自由流動，以市場經濟為取向促進要素跨區域有效配置。另一方面，用好政府“有形之手”合理引導資源再分配，防止市場失靈。通過政府干預對不同城市實施差別化政策，積極引導行政等級高的大城市轉型升級、功能疏解，著重提升中小城鎮空間承載力，雙管齊下促進勞動力、資本等生產要素向中小城鎮回流，緩解不同行政等級的城市發展不平衡這一突出矛盾。

第三，以公共物品供給能力提升撬動低行政等級城市快速發展杠桿，扭轉城市發展滯后局勢。沿著“層級制影響公共物品供給，而公共物品供給影響城市發展”的邏輯路徑，要促進低行政等級城市發展，就要合理引導公共物品均等化配置。應重點提升中小城鎮教育水平與醫療衛生水平，不斷完善道路交通、供水供電、燃氣改造等基礎設施建設，以公共物品供給能力提升為契機吸引其他各類要素集中，為行政等級較低的中小城鎮發展積蓄后發力量。

參考文獻：

[1] 李強，陳宇琳，劉精明.中國城鎮化“推進模式”研究[J].中國社會科學，2012（7）：82-100，204-205.

[2] SOO K T. Zipfs law for cities： A cross-country investigation[J].Regional science and urban eco-nomics， 2005（3）：239-263.

[3] 魏后凱.中國城市行政等級與規模增長[J].城市與環境研究，2014（1）：4-17.

[4] 張強.解決城鄉發展不平衡問題的縱向區域協調[J].治理現代化研究，2018（5）：45-50.

[5] 王垚，年猛.政府“偏愛”與城市發展：文獻綜述及其引申[J].改革，2014（8）：141-147.

[6] 覃成林，劉佩婷. 行政等級、公共服務與城市人口偏態分布[J]. 經濟與管理研究，2016（11）：102-110.

[7] 黃燕芬，張超.城市行政層級視角的人口流動影響機理研究[J].中國人口科學，2018（1）：33-45，126-127.

[8] 王志鋒，王優容，王云亭，等. 城市行政等級與經濟增長：基于開發區的視角[J]. 宏觀經濟研究，2017（11）：115-127.

[9] 曾鵬，秦艷輝.城市行政級別、產業集聚對外商直接投資的影響[J].國際貿易問題，2017（1）：104-115.

[10] 鄧偉.國有經濟、行政級別與中國城市的收入差距[J].經濟科學，2011（2）：19-30.

[11] RODRIGUEZ-POSE A，KETTERER T D.Do local amenities affect the appeal of regions in Europe for migrants？[J].Journal of regional science，2012（4）：535-561.

[12] DUSTMANN C，OKATENKO A.Out-migration，wealth constraints，and the quality of local amenties[J].Jonural of development economics，2014（110）：52-63.

[13] BLACK D，HENDERSON V. Urban evolution in the USA[J]. Journal of economic geography， 2003（4）：343-372.

[14] HENDERSON V.Urbanization in China：Po-licy issues and options[R].Providence：Brown University，2009-11-14.

[15] 韋伯.經濟與社會：下卷[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，1997：324.

[16] 王建斌. 行政層級制的價值反思及變革探析[J]. 中南大學學報（社會科學版），2016（6）：162-167.

[17] SAMUELSON P A.The pure theory of public expenditure[J].The review of economics and statistics，1954（4）：387-389.

[責任編輯：楊 彧]

Research on Impact of Hierarchy on Public Goods Supply Mechanism from Perspective of Unbalanced Urban Development

Wang Deqi? Mao Zijun

Abstract： Chinas urban development is closely related to hierarchy. Theoretically， there is a logical path featuring “hierarchy affecting the supply of public goods， while the supply of public goods affecting urban development”. Under the hierarchical system， the top-down operation mechanism of government power brings more resources， policy and financial support for the cities with high administrative jurisdiction. This will affect the supply of urban public goods， result in polarization effect with the actions of market mechanism and exacerbate imbalanced development among cities with different administrative jurisdictions， which is detrimental to social harmony and stability and coordinated regional development. Therefore， it is necessary to fundamentally break down the institutional barriers faced by cities with low administrative jurisdiction， properly handle the relationship between government and market in the allocation of production factors， and promote rapid development of cities with low administrative jurisdiction by improving their supply capacity of public goods.

Key words： hierarchy; supply of public goods; coordinated regional development; urbanization