美國農業補貼政策歷史嬗變及對中國的借鑒

孟靜 馬志宇 韓冬

摘要：新時代中國面臨著糧食需求的剛性增長、資源約束的日益突出，自然風險與市場風險加劇的挑戰。加強對農業的扶持與保護，對農業實行補貼，是成功實現現代化國家的一個基本經驗。文章對美國農業補貼政策措施及其調整路徑進行了梳理，分析了不同階段農業補貼的結構特征，以及政策效果，以把握和借鑒發達國家實施農業補貼的一般經驗。中國應加快促進農業補貼的法制化，加大農業補貼支持力度，加強保護農業資源與生態資源。

關鍵詞：美國;農業補貼政策;經驗啟示

中圖分類號：F811.2文獻標識碼：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210611

農業補貼在一定程度上可以促進農業發展、增加農民收入[1]，它是一個國家工業化發展到一定階段的必然選擇。美國是世界農業現代化程度較高的國家，這離不開政府對農業的大力補貼保護。本文通過考察美國農業補貼的目標、政策工具、補貼效果及其賴以實施的自然稟賦條件、經濟發展階段、社會制度基礎等方面，探討新時代背景下，我國發展農業補貼政策的調整方向，改革和完善我國的農業補貼政策體系。

1美國農業補貼政策概述

1.1美國農業補貼的目標

發達國家通常都會對農業進行支持保護，關于農業補貼政策的目標歷來言人人殊，即使從政府的立場出發，每一項政策的制定也都是為了切實解決農業中的某個突出問題或實現某項特定計劃。即使是同一項政策也會因為時機的不同和條件的不同，而有不同的具體目標，但仔細分析美國農業政策的歷史，卻可以發現某些“始終不變”的目標。

（1）提升農業生產率，加快農業發展。美國是最早對農業實行補貼的國家之一。在20世紀30 年代，美國政府采取了豐富的政策。首先，全國確立了家庭農場制度發展和完善美國農業。美國的農業是在農戶家庭經營基礎上進行的，家庭農場主科學規劃，他們掌握的市場信息較為靈敏，產銷連接緊密，可以及時安排專業化生產、迅速應對市場變化，適應商品經濟發展的需要，由于家庭農場主要是以家庭成員為主要勞動力進行生產，他們多勞多得，勞動積極性高漲，生產效率高。其次，美國逐步完善全國的交通基礎設施，加強農業教育與科學研究的資金投入，并保護水土與生態環境，提高土地生產力，達到促進農業發展的目的。

（2）提升農場收入，將其維持在穩定水平。20世紀初美國農產品供過于求，引起農產品價格下跌和波動，造成農業收人低和不穩定等危害。為此，美國實行了一系列限制農作物生產，控制市場供應量，限制農產品的種植面積并擴大農產品需求的政策舉措。如1933年的《農業調整法》就是在這一思想指導下制訂的，旨在控制農產品的生產和供應，協調社會供求關系，增加農場主的農業收人。

（3）促進社會福利，促進鄉村發展。美國在20 世紀30年代就開始積極促進鄉村發展，政府給予農村特殊的照顧，幫助農村地區的居民擺脫貧困。1929—1933年羅斯福新政時期，政府不僅在經濟上支持農場主和其他農村居民，還大力開發農村地區，增加農村居民的就業機會，美國注重提高鄉村居民生活質量和經濟福祉，以政府扶持、社會參與和技術援助為手段，加快實現城鄉融合和經濟快速增長。制訂和執行鄉村電氣化計劃、寬帶計劃，從而為美國廣大農村地區的開發奠定了有利基礎[2]。

1.2美國農業補貼演變歷程

美國歷年來推出的補貼政策形式較為多變，且覆蓋面廣，包括脫鉤補貼、營銷援助貸款和反周期補貼等，且注重采取立法的方式[3]。其調整大體經歷了以下階段：第一階段以價格補貼為核心，補貼直接與市場價格掛鉤的農業補貼政策。1929年經濟大蕭條沖擊了美國農業。羅斯福在國民呼聲下要求國會通過新的農業立法，從加大農業投入資金、糧食物資儲備以及農產品在市場的售賣等方面入手，支持保護農業經濟。而后補貼并沒有因為危機結束而停止，反而補貼項目逐年增加，農業保護政策體系不斷得以完善。1960—1970年美國農業生產力過剩極為嚴重，政府為了抑制農產品生產，實行了價格支持與特別生產限制措施。此階段農業補貼制度以價格支持為重點，20世紀80年代美國主要農產品的生產者價格全面超過國際水平，政府補貼高達360余億美金，牛奶補貼高至61億美金。第二階段改價格補貼為收入補貼，建立以收入支持為主的農業政策體系。1996年聯邦農業完善與改革法的通過，進一步減少了政府對農業生產的直接干預，政府對農業的國內價格支持政策轉向為對農民收入的保護。將目標價格與市場價差補貼取消，僅保留最低保護價政策，來推進自由貿易。1998 年起國際市場農產品價格較低，美國農業增長較快，農產品極度過剩，國內外因素都導致農產品價格的大幅下滑，農民收入降低。對此，美國政府推出“作物收入保險計劃”與“市場損失補貼”兩項政策以保障農民收入，幫助農民克服市場經營風險與自然風險。這兩類補貼與當年的市場價格脫鉤，補貼直接流向農民賬戶。第三階段收入補貼與價格補貼齊頭并進，既保留了收入補貼，也創造與恢復了價格補貼的方式與范圍。21世紀初，美國在尊重WTO 農業協議規則，關注自身農業發展的前提下，進一步增加對農業的撥款，加大補貼力度，調整補貼政策。如營銷貸款支持、反周期補貼等。

1.3美國農業補貼政策工具

美國的農業補貼政策工具紛繁復雜，主要可以歸結為以下幾類：①價格支持類如差額支付與銷售貸款。這類工具主要開始于農業發展的早期階段，政策效果主要體現在增加糧食產量方面。②收入補貼類如直接支付與緊急援助。這類政策工具主要目的是促進農民收入的增加，其對市場的扭曲程度不大，但還是會或多或少地影響農民的種植行為，但此工具是得到WTO農業規則允許的。③邊境措施類如出口借貸擔保與新興市場項目。這類工具歸根到底是價格補貼的變形，它是通過影響美國農產品價格水平從而促進農民收入增長、農業產量增加的。這類補貼因牽涉貿易國利益且具有隱蔽性，所以在保護本國利益時深受青睞。④其他如農業保險補貼、農業保護與環境項目支付中的休耕補貼。這類補貼一些是通過財政以外的其他手段進行的間接補貼，一些是“親環境”的、促進社會和諧發展與農業可持續發展，保護自然環境的補貼。充分考慮農業的多功能性與可持續發展，加大對水資源、環境保護等政策支持。

2對美國農業補貼的評價與借鑒

2.1美國補貼的特點

（1）投入巨額補貼，農業支持力度大。就“綠箱”補貼措施而言，美國對農業給予了巨額補貼，“綠箱”措施的支持水平較高，其“綠箱”措施補貼占農業GDP的比重超過20%;就“黃箱”政策而言，“黃箱”政策補貼基期AMS占農業GDP的50%以上。盡管WTO《農業協議》對農產品價格進行了干預，“黃箱”政策措施受到約束，農業支持政策有所調整，但美國農業補貼總額依然在持續增加[4]。

（2）政策目標明晰、補貼覆蓋面廣。美國農業補貼的變遷方向，基本上是沿著從重視增加糧食產量到重視增加農民收入，再到善待環境、促進農業可持續發展的路徑演變。不同時期，農業發展要求與農業所面臨的問題存在差異，農業補貼政策目標和手段也多樣。當農業生產供給能力較弱，不足以滿足本國的農產品需求時，美國政府農業補貼的目標主要是促進農業生產、提升農產品的供給能力、將農產品價格維持在較低水平、增加農民的收人，補貼重點一般主要是扶持水利、交通、電力、教育、科研以及農業技術推廣等;當美國農產品需求不足，農產品過剩時，補貼的目標則轉變為控制農業生產、保證農民收人、控制農產品供給和價格、實施農業生態環境保護與建設，保護農業可持續發展，此時補貼的重點轉變為限制農產品供給，減少農業產出，將農業生產的結構進行調整與優化，提升農業勞動生產率，促進農業規模化經營，以及維持農業資源的可持續利用和實現生態環境的平衡，如治理水、土地、自然資源和加強公共服務的提供等方面。補貼目標與重點的明確，并不會妨礙美國擴大農業補貼的范圍。美國新農業法多達500多頁，美國農業補貼的范圍不僅有商品補貼，而且包括土壤保護、貿易、營養、信貸農村發展、科研和推廣、造林和森林管理能源等方面[5]。

（3）補貼工具趨于多樣。美國為實現不同的政策目標和規避WTO規則的約束，美國農業的補貼工具也較為多樣。美國農業補貼的基礎性措施是價格補貼，美國采取與信貸支持相結合的最低保護價制度，綜合運用利息補貼與農業保險等一整套財政、金融政策工具;農業補貼的工具不局限于價格支持，美國在1996年將“差價補貼”改為“生產靈活性合同補貼”將補貼與價格不掛勾;2002年將“生產靈活性合同補貼”調整為“固定直接補貼”，使補貼與農場品生產、農產品價格不掛勾，價格支持逐步轉型為收入補貼。

（4）補貼方式的法制化。美國農業補貼效率相對較高其根源在于農業補貼的法制化。補貼方式的法制化不僅可以保證農業補貼資金的投入維持較為穩定的水平，同時也可以減少補貼過程中的資金耗損。美國就農業保護制定了較為綜合性的農業法案，也制定了應對緊急情況的緊急法令，即使存在突發戰爭，也不會擠占農業補貼的財政支出。長短期結合的高效率立法體制，保證了美國應急性法案的快速出臺，從而使農業發展面臨的一般問題與特殊問題都能夠得到有效解決。

2.2美國農業補貼的效果

農業補貼效果的好壞是衡量農業補貼政策成敗的最終標志，但這個問題是很難確切回答的。因為在農業總政策中有一部分可能促進該項政策，而另一部分政策則可能有阻礙作用。因此，在估計該項政策對農業經濟的作用時，只能說它在某個時期內起著積極或消極的作用，而很難確切地表示其作用的程度。從某種意義上講，美國農業政策的效果較為顯著，其對農業生產力具有巨大的促進作用，但在農業調整方面的效果卻微乎其微，具體從以下幾方面描述美國農業補貼的政策效果。

（1）造成農產品大量過剩。美國的價格支持政策導致農產品價格較高，而高價會直接刺激資金流向農業，從而提高農業生產率;與此同時，較高的農產品價格會抑制消費的增長，而農產品生產卻在增長，于是伴隨著產量的快速增長，便引發生產過剩的問題。美國為了緩解農產品過剩而擴大出口，帶來了貿易量的增加與貿易摩擦的增加。

（2）加重財政負擔。價格支持政策與收入補貼，導致財政預算支出的剛性增長。近年來，隨著農產品價格連續大幅降低，聯邦政府的補貼急速上升，補貼支撐著農民的收入。且美國聯邦政府農業補貼主要流向大型農場，農場規模與農業收入、農業補貼呈正比。農業逐步工業化、集約化，加之一套完整的農業保險制度，各項補貼逐步成為農民收人的支撐性來源，但其中高于一半的補貼流進了富裕農戶的腰包。

3借鑒美國農業補貼經驗，完善我國農業補貼

美國在促進農業發展時所采取的農業稅費優惠、農業補貼以及農業金融政策等方面的政策，對于我國調整與完善農業補貼政策都提供了很好借鑒。

（1）改進農業補貼結構，優化補貼方式。農產品的品質與價格是國際市場競爭中的制勝法寶，我國政府應重點支持農業的生產結構調整優化。首先，積極推進優勢農產品區城化布局、加快主產區規模化，打造名牌農產品;大力扶持龍頭企業加速農業產業化，降低單位農產品的生產成本，從而提高我國農產品價格競爭力。美國農業補貼政策發展形式多元化，為了更好地促進我國農業生產，應該借助大數據和“互聯網+”及時清理整合功能重疊和效果不佳的農業補貼項目，向全國推廣效果理想的補貼手段。其次，從美國農業補貼的曲折調整過程可以看出，對農業實行支持保護而制定農業補貼政策時不能過度，要量入為出，避免長期保護后形成沉重的財政困境，政府要維持好農業補貼和貿易保護的天平，減少扭曲性補貼，避免造成農業對政府補貼的過度依賴[6]。可以充分利用“綠箱”政策，謹慎使用“黃箱”補貼，如積極培育各種農業中介服務組織，也可以增加對農民的一般性服務支出，加大鄉村基礎設施、科研教育、推廣農田新技術、農業風險管控、病蟲害防治的投人。認真研究最利于農民的具體補貼辦法，使其既適應WTO規則，又能有效保護和促進我國農業的發展。

（2）注重農業補貼政策目標體系的構建。我國財政農業補貼政策目標不具有長期性，且農業補貼會隨著中央和地方制訂的農村經濟政策的變化而發生變化。政策目標的短視化導致農業支持與生產缺乏連貫性、統一性，不利于農村經濟的穩定健康發展。因此，應審時度勢地制定農業補貼的長期支持目標，我國農業補貼應追求有章可循、具有較強的可執行性、提升社會整體效益。建立與其他相關農業制度和政策相結合的配套措施，可以在應對自然災害帶來的糧食歉收時，使農民快速恢復糧食生產能力。政府應在農業保險制度的基礎上，健全防災與風險保險制度，減少農戶的風險投資。

（3）加大農業補貼力度，規范補貼資金監管體系。農業補貼的健康發展需要政府政策的引導與監管，應加強農業部門與財政、金融、稅務等有關部門的協作，在財政資金、稅收優惠等方面提供政策支持[7]。我國政府應改善長期以來財政支農投入的無重點、短期變動頻繁等突出問題，建立健全財政支農投入機制。資金補貼能直接刺激農民種糧積極性，但難以帶來收入的直接增加，因此應重點開展良種補貼和農資綜合補貼。盡管國家補貼力度逐年加大，但是農產品生產資料價格上漲幅度較大，讓農民不堪重負。我國可以借鑒美國一些經驗，加大農業補貼力度，改進補貼方式，尤其要加大對種糧大戶的補貼[8]，確保補貼能到種地人的手中，可以緩解當年農業生產資料的價格上漲給種植農戶帶來的生產成本壓力，減少農戶對生產資料的投入，發揮補貼的最佳效果。

（4）加強農業補貼立法，強化農業補貼法制化建設，健全長效補貼機制。我國目前有關涉及農業補貼的法律行政法規，不能較為充分體現及銜接WTO規則以及《農業協議》的要求。我國有關農業補貼的法律規定主要集中體現在新修訂的《農業法》的相關條款中，而且內容過于籠統，缺乏剛性條款，可操作性極弱。應參考美國農業法的穩定性和權威性[9]，加快我國相關農業法的研究和制定，將實踐后效果比較好的農業支持補貼政策納入法律體系，確保農業補貼政策的制度化和最佳實施效果。借鑒農業財政直接補貼政策與農業價格支持政策相分離的經驗，在制定農業補貼激勵政策時，應用“綠箱”政策，避免違背WTO的平等貿易規則。

（5）健全生態保護性補貼制度，促進農業綠色可持續發展。中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，農業供給側結構性改革也要求加快推進農業可持續發展、綠色生產，新時代下的農業補貼政策只有邁向綠色生態化，才能更好地支持和促進農業農村可持續發展[10]。我國應借鑒美國先進經驗，根據社會經濟發展水平等實際發展情況，因地制宜地確定補貼依據與標準，將增加農民收入、大力發展農業、農產品質量與安全和環境保護協調起來，激勵并引導農戶加強對資源和生態環境的保護。

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The Enlightenment of American Agricultural Subsidy Policy and Its Reference to China

Meng Jing1，Ma Zhiyu2，Han Dong3

（1. College of Food and MaterialsNanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu 210003;

2. Pukyong National University，Busan，Korea 612022;3. Henan Institute of Technology，Xinxiang，Henan 453003）

Abstract：In the new era，China is facing the challenges of rigid growth of grain demand，increasingly prominent resource constraints，and intensified natural and market risks. Strengthening the support and protection of agriculture and Subsidizing Agriculture is a basic experience of a successful modern country. This paper combs the policy measures and adjustment paths of American agricultural subsidies，analyzes the structural characteristics and policy effects of agricultural subsidies in different stages，in order to grasp and learn from the general experience of agricultural subsidies in developed countries. China should speed up the legalization of agricultural subsidies and strengthen the protection of agricultural and ecological resources.

Key words：america，agricultural subsidy policy，empirical revelations