新冠肺炎疫情背景下地攤經(jīng)濟政策的多源流視角分析

于志勇 趙様

摘要：基于多源流理論，本文嘗試對地攤經(jīng)濟何以在2020年上升至國家決策議程進行政策解釋。分析發(fā)現(xiàn)，2020年上半年新冠肺炎疫情的肆虐作為焦點事件形成了國家支持地攤經(jīng)濟的問題源流；“政策企業(yè)家”的積極行動構(gòu)成了國家支持地攤經(jīng)濟的政策源流；國民情緒和執(zhí)政黨的意識形態(tài)形成了國家支持地攤經(jīng)濟的政治源流。在政策源流和政治源流已經(jīng)匯合的前提下，問題源流的強勢介入，促使三源流迅速耦合，議程設(shè)置成功。常態(tài)化疫情防控形勢下的地攤經(jīng)濟將呈現(xiàn)出形式“正規(guī)化”、經(jīng)營“互聯(lián)網(wǎng)化”以及產(chǎn)品“文旅化”的新特征。

關(guān)鍵詞：地攤經(jīng)濟；問題源流；政策源流；政治源流

中圖分類號：D035文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）07-0070-06

一、問題的提出

地攤經(jīng)濟歷史悠久，自古以來就是老百姓維持生計、互通有無的一種重要經(jīng)濟形式。但傳統(tǒng)地攤經(jīng)濟的外部負效應(yīng)也給政府管理帶來了諸多難題。長期以來，地攤經(jīng)濟始終在行政力量的干預(yù)下艱難生存。2004年，中央文明委頒發(fā)《全國文明城市測評體系（試行）》，拉開了全國文明城市創(chuàng)建的序幕。為了加強對市容市貌的管理，大量城市在粗放的管理模式下以“一刀切”的手段“抹殺”地攤經(jīng)濟[1]。

2020年3月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響強化穩(wěn)就業(yè)舉措的實施意見》，文件提及“合理設(shè)定無固定經(jīng)營場所攤販管理模式，預(yù)留自由市場、攤點群等經(jīng)營網(wǎng)點”。以此為契機，地攤經(jīng)濟在21世紀(jì)第一次被中央政府所支持。作為一種一直以來被地方政府排斥的經(jīng)濟形式，地攤經(jīng)濟為何在2020年轉(zhuǎn)而獲得中央層面的認(rèn)可？其中經(jīng)歷了怎樣的政策過程？未來地攤經(jīng)濟的發(fā)展走向如何？為解答上述問題，本文以地攤經(jīng)濟在中國的發(fā)展為事實依據(jù)，運用多源流理論，根據(jù)問題源流、政策源流以及政治源流三大源流進行政策過程分析，以此發(fā)掘地攤經(jīng)濟“政策之窗”開啟的時機。

本文的理論價值在于為地攤經(jīng)濟政策議程提供了一種新的解釋視角，擴展了多源流理論在中國公共政策領(lǐng)域的研究運用；其實踐意義在于嘗試性地提出了地攤經(jīng)濟的未來走向，試圖為地攤經(jīng)濟的“轉(zhuǎn)型”發(fā)展提供新的思路。

二、多源流理論概述及適用性分析

（一）多源流理論概述及本土化修正

金登的多源流理論認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在著三條不同的源流：問題源流、政策源流和政治源流，三條源流在邏輯上地位平等，且在出現(xiàn)的時間順序上沒有先后。但是，三條分離的源流在問題源流和政治源流出現(xiàn)巨大變動時會結(jié)合起來，進而打開“政策之窗”。金登的多源流理論致力于打破前決策過程的“黑箱”，對政策問題的研究不局限于傳統(tǒng)的階段分析法，而是考慮了政策制定的動態(tài)本質(zhì)。他注重研究議程的建立和備選方案的產(chǎn)生。關(guān)于議程的建立，他認(rèn)為當(dāng)問題源流、政策源流和政治源流匯合時，某個問題就最有可能實現(xiàn)公共議程狀態(tài)。關(guān)于備選方案的產(chǎn)生，金登認(rèn)為各種備選方案在“政策原湯”上漂浮，政策企業(yè)家竭力推銷自己的備選方案，以此來“軟化”政策制定者和政策共同體。一般來說，在政策之窗開啟之前，“軟化”活動已經(jīng)結(jié)束，政策備選方案已經(jīng)打包好等待投入政策之窗了。

國內(nèi)學(xué)者也對金登的多源流理論進行了相關(guān)研究，通過在中國知網(wǎng)檢索主題關(guān)鍵詞“多源流理論”，共獲取有關(guān)文獻366篇。多源流理論已被運用至政策分析、政策預(yù)測和模型構(gòu)建等方面，其中以政策分析為主，少數(shù)學(xué)者用于政策終結(jié)分析。與此同時，學(xué)者們還結(jié)合中國語境對多源流理論進行了本土化修正，主要包括兩方面：第一，三大源流獨立性削弱，相關(guān)性增強。第二，政治源流往往對議程設(shè)置具有決定性作用，且政府更迭因素在我國不具有適用性。

（二）多源流理論在本研究中的適切性

多源流理論解釋2020年地攤經(jīng)濟新政具有以下兩點適切性：其一，理論的現(xiàn)實解釋能力較強。2005年起，多源流理論就被廣泛用于分析“漸進性”公共政策和因“偶然性”事件而出臺的公共政策的議程分析中。具有階段性變遷特征的地攤經(jīng)濟政策，同樣可以使用多源流理論進行政策議程分析。其二，偶然性事件開啟政策之窗。2020年地攤經(jīng)濟政策的出臺，其核心動力是2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情。解釋突發(fā)事件開啟政策議程的政策分析工具中，多源流理論相較于傳統(tǒng)階段分析法和漸進式?jīng)Q策模型具有天然的優(yōu)勢。

三、基于多源流理論的地攤經(jīng)濟政策過程分析

（一）問題源流：新冠肺炎疫情與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的攀升

窗戶打開的原因是要么是出現(xiàn)了一些使人非信不可的問題，要么就是“政治溪流”中發(fā)生了意外的事件[2]。地攤經(jīng)濟被提上政策議程主要在于問題源流的作用。金登在解釋為什么將注意力固定在某一問題上時提到了三個因素：指標(biāo)的異常變化、焦點事件的發(fā)生以及公眾對政策的反饋。

1.一個焦點事件——新冠肺炎疫情

2020年發(fā)生的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[3]，同時也被列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。新冠肺炎疫情作為一件世界關(guān)注的焦點事件必然引起政策制定者的關(guān)注，同時疫情導(dǎo)致的失業(yè)問題也引發(fā)中央高層關(guān)注全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的變化。

2.一個指標(biāo)的異常——城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的攀升

城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率作為與經(jīng)濟增長率、物價指數(shù)和國際收支平衡狀況并行的四大宏觀經(jīng)濟指標(biāo)之一，對監(jiān)測宏觀經(jīng)濟運行和反映就業(yè)失業(yè)狀況具有重要作用[4]。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，2019年，月度全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率都在5.0%-5.3%之間。2020年一季度，受春節(jié)因素和部分地區(qū)散發(fā)疫情的影響，各月調(diào)查失業(yè)率相對較高，1月份為5.4%，2月份達到5.5%的較高水平，3月份隨著疫情穩(wěn)定，企業(yè)生產(chǎn)加速，失業(yè)率回落至5.3%。這一指標(biāo)出現(xiàn)了明顯異常，代表著我國2020年一季度出現(xiàn)了一個亟待解決的失業(yè)問題。

（二）政策源流：“政策企業(yè)家”的行動

金登認(rèn)為在政策共同體中存在“政策企業(yè)家”，他們致力于兜售自己的思想并希望得到政府的認(rèn)可。政策企業(yè)家既可能在政府外部也可能在政府內(nèi)部。他們不斷進行“軟化”活動，促使不同思想相互對抗，彼此結(jié)合。2020年國家支持地攤經(jīng)濟的背后就有政策企業(yè)家的極力推動，可分為“內(nèi)部政策企業(yè)家”——地方政府和“外部政策企業(yè)家”——人大代表、政協(xié)委員和專家學(xué)者。

1.內(nèi)部政策企業(yè)家的行動——地方政府的先行實踐

中華人民共和國成立以來，國家支持地攤經(jīng)濟發(fā)展的兩個時期分別為中華人民共和國成立至社會主義改造前（1949—1953年）和改革開放起至國務(wù)院頒布《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》前（1978—1987年）。這兩個時期，由于亟須發(fā)展國民經(jīng)濟，地攤經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。但因缺少政府的引導(dǎo)，地攤經(jīng)濟一系列弊端逐漸顯現(xiàn)?！冻青l(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》的頒布標(biāo)志著政府對地攤經(jīng)濟大力干預(yù)的時期（1987—2007年）開始。盲目追求“無攤經(jīng)濟”不僅導(dǎo)致亂擺攤設(shè)點現(xiàn)象屢禁不止，同時也使城管與攤販之間的矛盾日益激化。隨著2004年“構(gòu)建社會主義和諧社會”這一理念的提出，地方政府對地攤經(jīng)濟采取“一刀切”的方式已不再適應(yīng)時代要求，央地政府開始重新思考地攤經(jīng)濟的管理模式。2007年頒布《中華人民共和國就業(yè)促進法》后，解禁路邊攤的地方性文件陸續(xù)出臺。

以2007年《上海市城市公共區(qū)域設(shè)攤管理導(dǎo)則》提出的“不再一律封殺馬路攤點”為契機，各地陸續(xù)開啟了地攤經(jīng)濟“禁改限”工作。各地政府探索出的地攤經(jīng)濟管理新模式呈現(xiàn)如下特點：第一，因地制宜，分類管理。鄭州、石家莊、寧波等城市普遍將城市公共區(qū)域劃分為三類：禁設(shè)區(qū)，嚴(yán)禁設(shè)攤；控制區(qū)，適當(dāng)允許小攤按規(guī)范要求設(shè)點；規(guī)范區(qū)，允許小攤按規(guī)范要求設(shè)置。所有獲得批準(zhǔn)的攤位均亮證經(jīng)營，政府定期考核，建立管理檔案。第二，科學(xué)規(guī)劃，民主決策。政府科學(xué)選址，由民眾決定最終攤點設(shè)置和數(shù)量。例如上海市和重慶市的攤點設(shè)置要求居民多數(shù)贊同才可通過。第三，以人為本，便民利民。各地均不收取攤點設(shè)置費用或僅收取少量的衛(wèi)生管理費。另外，還優(yōu)先考慮家庭困難人群的設(shè)攤申請。

各地政府改變了過去“驅(qū)趕型”的管理模式，治理效果實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏，為2020年國家支持地攤經(jīng)濟發(fā)展提供了有益的政策借鑒。

2.外部政策企業(yè)家的行動——人大代表、政協(xié)委員和學(xué)者的建言獻策

在我國，人大代表、政協(xié)委員等的意見能夠直達核心領(lǐng)導(dǎo)層，在國家政策議程制定過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。2007年“兩會”期間，地攤經(jīng)濟成為人大代表和政協(xié)委員討論的熱門話題。代表和委員們普遍表示，馬路攤點解禁是以人為本之舉，是城市管理的理性轉(zhuǎn)身，地方政府應(yīng)劃出特定區(qū)域、給予經(jīng)營許可、減免稅費，同時應(yīng)將城市管理行政執(zhí)法研究上升至立法的高度。

學(xué)者對地攤經(jīng)濟是否放開的討論同樣始于2007年。通過在中國知網(wǎng)檢索主題關(guān)鍵詞“地攤經(jīng)濟”，共獲取有相關(guān)文獻489篇。研究范圍包括地攤經(jīng)濟的正負效應(yīng)、地攤經(jīng)濟折射出政府管理方式的轉(zhuǎn)變以及地攤經(jīng)濟的發(fā)展史等。同時，諸多學(xué)者也從公民權(quán)利和城市管理理念層面提出了看法，例如“公民的謀生權(quán)明顯重于文明城市建設(shè)”；“我國政府應(yīng)轉(zhuǎn)變城市管理理念，一刀切的管理方式既沒有考慮民眾不同層次的需要也沒有考慮我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平”。

外部政策企業(yè)家分別從實踐層面和學(xué)理層面對放開地攤經(jīng)濟咨政建言，為推動2020年國家層面放開地攤經(jīng)濟提供了思想啟發(fā)。

（三）政治源流：國民情緒和執(zhí)政黨的意識形態(tài)

金登描述的政治源流主要包括國民情緒的搖擺不定、國家機構(gòu)的人員調(diào)整以及利益集團的壓力活動。需要明確的是，只有當(dāng)一個問題和與其配套的備選方案符合當(dāng)前政策制定者的價值標(biāo)準(zhǔn)和公共輿論時，三條孤立的源流才能匯合。在地攤經(jīng)濟的政策議程中，國民情緒和執(zhí)政黨的意識形態(tài)是政治源流中的核心要素。

1.國民情緒

對于低收入人群，地攤經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)綜合成本和投入風(fēng)險的雙低。截至2020年5月底，中國尚有6億中低收入及以下人群，他們平均每月收入在1000元左右[5]。解決好低收入人群的就業(yè)謀生問題、合理放開地攤經(jīng)濟，是迎合群眾呼聲、化解社會矛盾的要求。近年來，我國城市規(guī)范化、國際化的同時，“磨剪刀”“修雨傘”“賣廢品”成了難題。沒有了地攤，以往熱鬧的街市被整齊的綠化帶所代替，光鮮亮麗的城市背后缺少了人間煙火氣。

2.執(zhí)政黨的意識形態(tài)

其一，就業(yè)是最大的民生。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將就業(yè)工作置于關(guān)乎國家和民族認(rèn)同的高度。2014年9月，習(xí)近平在中央民族工作會議上指出，就業(yè)是社會穩(wěn)定的重要保障。一個人沒有就業(yè)，就無法融入社會，也難以增強對國家和社會的認(rèn)同。黨的十九大報告指出，提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平。就業(yè)是最大的民生。要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)[6]。做好“六穩(wěn)”工作首先便是“穩(wěn)就業(yè)”。發(fā)展地攤經(jīng)濟作為解決弱勢群體自雇就業(yè)的有效形式，也是落實十九大精神、保障民生促進就業(yè)的有效途徑[7]。

其二，建設(shè)服務(wù)型政府。從“建設(shè)服務(wù)型政府”到如今的“放管服”改革，我國政府職能轉(zhuǎn)變已探索了十多年?！胺殴芊备母锸翘幚砗谜c市場、社會、公民的關(guān)系，提升政府治理能力的必由之路，目的就是要厘清政府與市場、政府與社會的權(quán)力邊界，加強社會管理和公共服務(wù)。倡導(dǎo)文明理性執(zhí)法、支持地攤經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也是我國執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、增強公共服務(wù)職能、提高城市管理能力的必然選擇。

（四）三源流耦合開啟政策之窗

一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中一種或另外一種因素單獨作用的結(jié)果[2]。這種共同作用也就是問題源流、政策源流和政治源流三者匯合。匯合的關(guān)鍵在于問題源流和政治源流的作用力，即“問題之窗”打開“政策之窗”或“政治之窗”打開“政策之窗”。

1.政策之窗開啟的鋪墊——政策源流與政治源流的匯合

2007年以來，人大代表、政協(xié)委員和學(xué)者提議在不破壞城市管理基本秩序的前提下逐步放開地攤經(jīng)濟。另外，各地政府陸續(xù)出臺本地管理地攤經(jīng)濟的新規(guī)，例如南京的“駕照式管理”、鄭州的“禁改限”等，提供了實踐經(jīng)驗。各地對地攤經(jīng)濟的松綁帶來的經(jīng)濟效益和社會效益引發(fā)中央政府密切關(guān)注。2009年7月，國務(wù)院法制辦將《個體工商戶條例（征求意見稿）》全文公布，征求社會各界意見。國家開始放寬對地攤經(jīng)濟的管控。2011年頒布的《個體工商戶條例》規(guī)定，無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定，說明國家將流動攤販的管理權(quán)下放至地方政府。黨的十八大以來，我黨秉承“就業(yè)是最大的民生”理念，于2017年頒布《無證無照經(jīng)營查處辦法》，標(biāo)志著地攤經(jīng)濟在我國正式取得了法律地位。2009—2017年，中央政府對地攤經(jīng)濟逐漸松綁，表明政策源流與政治源流相匯合，地攤經(jīng)濟的合法化為2020年國家明確支持地攤經(jīng)濟發(fā)展提供了政策基礎(chǔ)。

2.問題之窗開啟政策之窗——新冠肺炎疫情的強勢介入

受2020年新冠肺炎疫情影響，我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率高于歷史同期水平。新冠肺炎疫情與春節(jié)假期重疊導(dǎo)致返工困難，就業(yè)總量壓力加劇，結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，失業(yè)水平相比非典疫情可能達到新高[8]。2020年是脫貧攻堅決勝之年，全面建成小康社會收官之年。為了如期實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)，黨中央要求統(tǒng)籌做好疫情防控和脫貧攻堅、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等工作。新冠肺炎疫情的未知屬性和2020年特殊的頂層規(guī)劃，使得問題源流的作用力大大加強。

在政策源流和政治源流已經(jīng)就緒的情況下，問題源流在2020年的匯入直接撬動了問題之窗，進而開啟了政策之窗。隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響強化穩(wěn)就業(yè)舉措的實施意見》（國辦發(fā)〔2020〕6號）的發(fā)布，地攤經(jīng)濟的發(fā)展得到了國家的認(rèn)可與支持。

四、常態(tài)化疫情防控形勢下地攤經(jīng)濟的發(fā)展走向

發(fā)展地攤經(jīng)濟，不是權(quán)宜之計，而是長遠之策[9]。常態(tài)化疫情防控形勢下地攤經(jīng)濟將走向“正規(guī)化”“互聯(lián)網(wǎng)化”以及“文旅化”發(fā)展的新路。

（一）地攤經(jīng)濟形式的“正規(guī)化”

想讓地攤經(jīng)濟褪去“臟亂差”的外衣，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟的“轉(zhuǎn)型升級”，關(guān)鍵在于政府的科學(xué)管理。在準(zhǔn)入方面，無固定經(jīng)營場所攤販在符合政府制定的許可標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)資格條件后，將會獲得確認(rèn)其合法地位的資格證。在監(jiān)管方面，攤販會被安排至固定地點在固定時間內(nèi)經(jīng)營，同時明確疫情防控和清潔衛(wèi)生的責(zé)任義務(wù)清單。針對攤點出現(xiàn)的破壞市容環(huán)境、售賣假冒偽劣產(chǎn)品、欺行霸市行為，市場監(jiān)管部門也要加大打擊力度。如此，地攤經(jīng)濟將正式成為城市經(jīng)濟的重要組成部分。

（二）地攤經(jīng)濟經(jīng)營的“互聯(lián)網(wǎng)化”

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，地攤經(jīng)濟將呈現(xiàn)更多的互聯(lián)網(wǎng)屬性。在結(jié)算方式上，微信和支付寶掃碼支付取代傳統(tǒng)現(xiàn)金支付；在經(jīng)營模式上，直播賣貨和“云地攤”陸續(xù)出現(xiàn)；在經(jīng)營決策上，互聯(lián)網(wǎng)平臺為攤販提供貨物熱點推送服務(wù)，幫助攤販決策，最大程度規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險。在供貨渠道上，電商平臺開始介入地攤經(jīng)濟。未來無固定經(jīng)營場所攤販可能會獲得互聯(lián)網(wǎng)零售商提供的移動倉儲和優(yōu)質(zhì)貨源，如此能進一步降低成本，提升經(jīng)濟運行效率。

（三）地攤經(jīng)濟產(chǎn)品的“文旅化”

未來，地攤經(jīng)濟或?qū)ⅰ白兩怼睘椤霸鹿饨?jīng)濟”“夜游經(jīng)濟”，成為鄉(xiāng)村振興和城市文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。河北南和縣的農(nóng)業(yè)嘉年華、江蘇金湖縣的水漾年華為地攤經(jīng)濟助力鄉(xiāng)村振興提供了樣板。近年來，陜西西安的大唐不夜城、上海黃浦江夜游、天津海河夜游等吸引了大量海內(nèi)外游客，成為一張展現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕厣拿?。常態(tài)化疫情防控形勢下地攤經(jīng)濟將大有可為，從滿足人民物質(zhì)需求上升至精神文化需求，以此成為一地經(jīng)濟增長和文化建設(shè)的重要力量。

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責(zé)任編輯：常驍