新冠肺炎疫情背景下地攤經濟政策的多源流視角分析

于志勇 趙様

摘要：基于多源流理論，本文嘗試對地攤經濟何以在2020年上升至國家決策議程進行政策解釋。分析發現，2020年上半年新冠肺炎疫情的肆虐作為焦點事件形成了國家支持地攤經濟的問題源流；“政策企業家”的積極行動構成了國家支持地攤經濟的政策源流；國民情緒和執政黨的意識形態形成了國家支持地攤經濟的政治源流。在政策源流和政治源流已經匯合的前提下，問題源流的強勢介入，促使三源流迅速耦合，議程設置成功。常態化疫情防控形勢下的地攤經濟將呈現出形式“正規化”、經營“互聯網化”以及產品“文旅化”的新特征。

關鍵詞：地攤經濟；問題源流；政策源流；政治源流

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）07-0070-06

一、問題的提出

地攤經濟歷史悠久，自古以來就是老百姓維持生計、互通有無的一種重要經濟形式。但傳統地攤經濟的外部負效應也給政府管理帶來了諸多難題。長期以來，地攤經濟始終在行政力量的干預下艱難生存。2004年，中央文明委頒發《全國文明城市測評體系（試行）》，拉開了全國文明城市創建的序幕。為了加強對市容市貌的管理，大量城市在粗放的管理模式下以“一刀切”的手段“抹殺”地攤經濟[1]。

2020年3月18日，國務院辦公廳印發《關于應對新冠肺炎疫情影響強化穩就業舉措的實施意見》，文件提及“合理設定無固定經營場所攤販管理模式，預留自由市場、攤點群等經營網點”。以此為契機，地攤經濟在21世紀第一次被中央政府所支持。作為一種一直以來被地方政府排斥的經濟形式，地攤經濟為何在2020年轉而獲得中央層面的認可？其中經歷了怎樣的政策過程？未來地攤經濟的發展走向如何？為解答上述問題，本文以地攤經濟在中國的發展為事實依據，運用多源流理論，根據問題源流、政策源流以及政治源流三大源流進行政策過程分析，以此發掘地攤經濟“政策之窗”開啟的時機。

本文的理論價值在于為地攤經濟政策議程提供了一種新的解釋視角，擴展了多源流理論在中國公共政策領域的研究運用；其實踐意義在于嘗試性地提出了地攤經濟的未來走向，試圖為地攤經濟的“轉型”發展提供新的思路。

二、多源流理論概述及適用性分析

（一）多源流理論概述及本土化修正

金登的多源流理論認為在政策系統中存在著三條不同的源流：問題源流、政策源流和政治源流，三條源流在邏輯上地位平等，且在出現的時間順序上沒有先后。但是，三條分離的源流在問題源流和政治源流出現巨大變動時會結合起來，進而打開“政策之窗”。金登的多源流理論致力于打破前決策過程的“黑箱”，對政策問題的研究不局限于傳統的階段分析法，而是考慮了政策制定的動態本質。他注重研究議程的建立和備選方案的產生。關于議程的建立，他認為當問題源流、政策源流和政治源流匯合時，某個問題就最有可能實現公共議程狀態。關于備選方案的產生，金登認為各種備選方案在“政策原湯”上漂浮，政策企業家竭力推銷自己的備選方案，以此來“軟化”政策制定者和政策共同體。一般來說，在政策之窗開啟之前，“軟化”活動已經結束，政策備選方案已經打包好等待投入政策之窗了。

國內學者也對金登的多源流理論進行了相關研究，通過在中國知網檢索主題關鍵詞“多源流理論”，共獲取有關文獻366篇。多源流理論已被運用至政策分析、政策預測和模型構建等方面，其中以政策分析為主，少數學者用于政策終結分析。與此同時，學者們還結合中國語境對多源流理論進行了本土化修正，主要包括兩方面：第一，三大源流獨立性削弱，相關性增強。第二，政治源流往往對議程設置具有決定性作用，且政府更迭因素在我國不具有適用性。

（二）多源流理論在本研究中的適切性

多源流理論解釋2020年地攤經濟新政具有以下兩點適切性：其一，理論的現實解釋能力較強。2005年起，多源流理論就被廣泛用于分析“漸進性”公共政策和因“偶然性”事件而出臺的公共政策的議程分析中。具有階段性變遷特征的地攤經濟政策，同樣可以使用多源流理論進行政策議程分析。其二，偶然性事件開啟政策之窗。2020年地攤經濟政策的出臺，其核心動力是2020年暴發的新冠肺炎疫情。解釋突發事件開啟政策議程的政策分析工具中，多源流理論相較于傳統階段分析法和漸進式決策模型具有天然的優勢。

三、基于多源流理論的地攤經濟政策過程分析

（一）問題源流：新冠肺炎疫情與城鎮登記失業率的攀升

窗戶打開的原因是要么是出現了一些使人非信不可的問題，要么就是“政治溪流”中發生了意外的事件[2]。地攤經濟被提上政策議程主要在于問題源流的作用。金登在解釋為什么將注意力固定在某一問題上時提到了三個因素：指標的異常變化、焦點事件的發生以及公眾對政策的反饋。

1.一個焦點事件——新冠肺炎疫情

2020年發生的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件[3]，同時也被列為國際關注的突發公共衛生事件。新冠肺炎疫情作為一件世界關注的焦點事件必然引起政策制定者的關注，同時疫情導致的失業問題也引發中央高層關注全國城鎮調查失業率的變化。

2.一個指標的異常——城鎮調查失業率的攀升

城鎮調查失業率作為與經濟增長率、物價指數和國際收支平衡狀況并行的四大宏觀經濟指標之一，對監測宏觀經濟運行和反映就業失業狀況具有重要作用[4]。國家統計局的數據表明，2019年，月度全國城鎮調查失業率都在5.0%-5.3%之間。2020年一季度，受春節因素和部分地區散發疫情的影響，各月調查失業率相對較高，1月份為5.4%，2月份達到5.5%的較高水平，3月份隨著疫情穩定，企業生產加速，失業率回落至5.3%。這一指標出現了明顯異常，代表著我國2020年一季度出現了一個亟待解決的失業問題。

（二）政策源流：“政策企業家”的行動

金登認為在政策共同體中存在“政策企業家”，他們致力于兜售自己的思想并希望得到政府的認可。政策企業家既可能在政府外部也可能在政府內部。他們不斷進行“軟化”活動，促使不同思想相互對抗，彼此結合。2020年國家支持地攤經濟的背后就有政策企業家的極力推動，可分為“內部政策企業家”——地方政府和“外部政策企業家”——人大代表、政協委員和專家學者。

1.內部政策企業家的行動——地方政府的先行實踐

中華人民共和國成立以來，國家支持地攤經濟發展的兩個時期分別為中華人民共和國成立至社會主義改造前（1949—1953年）和改革開放起至國務院頒布《城鄉個體工商戶管理暫行條例》前（1978—1987年）。這兩個時期，由于亟須發展國民經濟，地攤經濟蓬勃發展。但因缺少政府的引導，地攤經濟一系列弊端逐漸顯現。《城鄉個體工商戶管理暫行條例》的頒布標志著政府對地攤經濟大力干預的時期（1987—2007年）開始。盲目追求“無攤經濟”不僅導致亂擺攤設點現象屢禁不止，同時也使城管與攤販之間的矛盾日益激化。隨著2004年“構建社會主義和諧社會”這一理念的提出，地方政府對地攤經濟采取“一刀切”的方式已不再適應時代要求，央地政府開始重新思考地攤經濟的管理模式。2007年頒布《中華人民共和國就業促進法》后，解禁路邊攤的地方性文件陸續出臺。

以2007年《上海市城市公共區域設攤管理導則》提出的“不再一律封殺馬路攤點”為契機，各地陸續開啟了地攤經濟“禁改限”工作。各地政府探索出的地攤經濟管理新模式呈現如下特點：第一，因地制宜，分類管理。鄭州、石家莊、寧波等城市普遍將城市公共區域劃分為三類：禁設區，嚴禁設攤；控制區，適當允許小攤按規范要求設點；規范區，允許小攤按規范要求設置。所有獲得批準的攤位均亮證經營，政府定期考核，建立管理檔案。第二，科學規劃，民主決策。政府科學選址，由民眾決定最終攤點設置和數量。例如上海市和重慶市的攤點設置要求居民多數贊同才可通過。第三，以人為本，便民利民。各地均不收取攤點設置費用或僅收取少量的衛生管理費。另外，還優先考慮家庭困難人群的設攤申請。

各地政府改變了過去“驅趕型”的管理模式，治理效果實現了經濟效益和社會效益的雙贏，為2020年國家支持地攤經濟發展提供了有益的政策借鑒。

2.外部政策企業家的行動——人大代表、政協委員和學者的建言獻策

在我國，人大代表、政協委員等的意見能夠直達核心領導層，在國家政策議程制定過程中發揮著舉足輕重的作用。2007年“兩會”期間，地攤經濟成為人大代表和政協委員討論的熱門話題。代表和委員們普遍表示，馬路攤點解禁是以人為本之舉，是城市管理的理性轉身，地方政府應劃出特定區域、給予經營許可、減免稅費，同時應將城市管理行政執法研究上升至立法的高度。

學者對地攤經濟是否放開的討論同樣始于2007年。通過在中國知網檢索主題關鍵詞“地攤經濟”，共獲取有相關文獻489篇。研究范圍包括地攤經濟的正負效應、地攤經濟折射出政府管理方式的轉變以及地攤經濟的發展史等。同時，諸多學者也從公民權利和城市管理理念層面提出了看法，例如“公民的謀生權明顯重于文明城市建設”；“我國政府應轉變城市管理理念，一刀切的管理方式既沒有考慮民眾不同層次的需要也沒有考慮我國現階段的經濟發展水平”。

外部政策企業家分別從實踐層面和學理層面對放開地攤經濟咨政建言，為推動2020年國家層面放開地攤經濟提供了思想啟發。

（三）政治源流：國民情緒和執政黨的意識形態

金登描述的政治源流主要包括國民情緒的搖擺不定、國家機構的人員調整以及利益集團的壓力活動。需要明確的是，只有當一個問題和與其配套的備選方案符合當前政策制定者的價值標準和公共輿論時，三條孤立的源流才能匯合。在地攤經濟的政策議程中，國民情緒和執政黨的意識形態是政治源流中的核心要素。

1.國民情緒

對于低收入人群，地攤經濟能夠實現綜合成本和投入風險的雙低。截至2020年5月底，中國尚有6億中低收入及以下人群，他們平均每月收入在1000元左右[5]。解決好低收入人群的就業謀生問題、合理放開地攤經濟，是迎合群眾呼聲、化解社會矛盾的要求。近年來，我國城市規范化、國際化的同時，“磨剪刀”“修雨傘”“賣廢品”成了難題。沒有了地攤，以往熱鬧的街市被整齊的綠化帶所代替，光鮮亮麗的城市背后缺少了人間煙火氣。

2.執政黨的意識形態

其一，就業是最大的民生。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將就業工作置于關乎國家和民族認同的高度。2014年9月，習近平在中央民族工作會議上指出，就業是社會穩定的重要保障。一個人沒有就業，就無法融入社會，也難以增強對國家和社會的認同。黨的十九大報告指出，提高就業質量和人民收入水平。就業是最大的民生。要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業[6]。做好“六穩”工作首先便是“穩就業”。發展地攤經濟作為解決弱勢群體自雇就業的有效形式，也是落實十九大精神、保障民生促進就業的有效途徑[7]。

其二，建設服務型政府。從“建設服務型政府”到如今的“放管服”改革，我國政府職能轉變已探索了十多年。“放管服”改革是處理好政府與市場、社會、公民的關系，提升政府治理能力的必由之路，目的就是要厘清政府與市場、政府與社會的權力邊界，加強社會管理和公共服務。倡導文明理性執法、支持地攤經濟高質量發展也是我國執政黨轉變執政理念、增強公共服務職能、提高城市管理能力的必然選擇。

（四）三源流耦合開啟政策之窗

一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中一種或另外一種因素單獨作用的結果[2]。這種共同作用也就是問題源流、政策源流和政治源流三者匯合。匯合的關鍵在于問題源流和政治源流的作用力，即“問題之窗”打開“政策之窗”或“政治之窗”打開“政策之窗”。

1.政策之窗開啟的鋪墊——政策源流與政治源流的匯合

2007年以來，人大代表、政協委員和學者提議在不破壞城市管理基本秩序的前提下逐步放開地攤經濟。另外，各地政府陸續出臺本地管理地攤經濟的新規，例如南京的“駕照式管理”、鄭州的“禁改限”等，提供了實踐經驗。各地對地攤經濟的松綁帶來的經濟效益和社會效益引發中央政府密切關注。2009年7月，國務院法制辦將《個體工商戶條例（征求意見稿）》全文公布，征求社會各界意見。國家開始放寬對地攤經濟的管控。2011年頒布的《個體工商戶條例》規定，無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定，說明國家將流動攤販的管理權下放至地方政府。黨的十八大以來，我黨秉承“就業是最大的民生”理念，于2017年頒布《無證無照經營查處辦法》，標志著地攤經濟在我國正式取得了法律地位。2009—2017年，中央政府對地攤經濟逐漸松綁，表明政策源流與政治源流相匯合，地攤經濟的合法化為2020年國家明確支持地攤經濟發展提供了政策基礎。

2.問題之窗開啟政策之窗——新冠肺炎疫情的強勢介入

受2020年新冠肺炎疫情影響，我國城鎮調查失業率高于歷史同期水平。新冠肺炎疫情與春節假期重疊導致返工困難，就業總量壓力加劇，結構性矛盾非常突出，失業水平相比非典疫情可能達到新高[8]。2020年是脫貧攻堅決勝之年，全面建成小康社會收官之年。為了如期實現全面脫貧目標，黨中央要求統籌做好疫情防控和脫貧攻堅、經濟發展、社會穩定等工作。新冠肺炎疫情的未知屬性和2020年特殊的頂層規劃，使得問題源流的作用力大大加強。

在政策源流和政治源流已經就緒的情況下，問題源流在2020年的匯入直接撬動了問題之窗，進而開啟了政策之窗。隨著《國務院辦公廳關于應對新冠肺炎疫情影響強化穩就業舉措的實施意見》（國辦發〔2020〕6號）的發布，地攤經濟的發展得到了國家的認可與支持。

四、常態化疫情防控形勢下地攤經濟的發展走向

發展地攤經濟，不是權宜之計，而是長遠之策[9]。常態化疫情防控形勢下地攤經濟將走向“正規化”“互聯網化”以及“文旅化”發展的新路。

（一）地攤經濟形式的“正規化”

想讓地攤經濟褪去“臟亂差”的外衣，實現地攤經濟的“轉型升級”，關鍵在于政府的科學管理。在準入方面，無固定經營場所攤販在符合政府制定的許可標準和從業資格條件后，將會獲得確認其合法地位的資格證。在監管方面，攤販會被安排至固定地點在固定時間內經營，同時明確疫情防控和清潔衛生的責任義務清單。針對攤點出現的破壞市容環境、售賣假冒偽劣產品、欺行霸市行為，市場監管部門也要加大打擊力度。如此，地攤經濟將正式成為城市經濟的重要組成部分。

（二）地攤經濟經營的“互聯網化”

在“互聯網+”的時代，地攤經濟將呈現更多的互聯網屬性。在結算方式上，微信和支付寶掃碼支付取代傳統現金支付；在經營模式上，直播賣貨和“云地攤”陸續出現；在經營決策上，互聯網平臺為攤販提供貨物熱點推送服務，幫助攤販決策，最大程度規避經營風險。在供貨渠道上，電商平臺開始介入地攤經濟。未來無固定經營場所攤販可能會獲得互聯網零售商提供的移動倉儲和優質貨源，如此能進一步降低成本，提升經濟運行效率。

（三）地攤經濟產品的“文旅化”

未來，地攤經濟或將“變身”為“月光經濟”“夜游經濟”，成為鄉村振興和城市文旅產業發展的重要手段。河北南和縣的農業嘉年華、江蘇金湖縣的水漾年華為地攤經濟助力鄉村振興提供了樣板。近年來，陜西西安的大唐不夜城、上海黃浦江夜游、天津海河夜游等吸引了大量海內外游客，成為一張展現當地文化特色的名片。常態化疫情防控形勢下地攤經濟將大有可為，從滿足人民物質需求上升至精神文化需求，以此成為一地經濟增長和文化建設的重要力量。

參考文獻：

[1]周繼洋.常態化疫情防控形勢下地攤經濟發展芻議[J].上海城市管理，2020，29（5）.

[2]約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[3]政府工作報告——2020年5月22日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上[EB/OL]. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/con -tent_5517495.htm.

[4]呂國泉.公布城鎮調查失業率的重要意義[J].中國黨政干部論壇，2018（5）.

[5]李克強總理出席記者會并回答中外記者提問[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/ 2020/content_5517496.htm.

[6]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

[7]王巖.城市精細化管理如何包容地攤經濟——基于上海中心城區的實證調查研究[J].中國發展觀察，2018（13）.

[8]莫榮，陳云，鮑春雷，黃湘閩.新冠疫情與非典疫情、國際金融危機對就業的影響與對策比較分析[J].中國勞動，2020（1）.

[9]楊世偉，尹晶晶.新時期促進地攤經濟持續健康發展的思考[J].中國發展，2020，20（4）.

責任編輯：常驍